Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 марта 2024 г. N 18АП-1361/24 по делу N А07-16055/2022

г. Челябинск

14 марта 2024 г.

Дело N А07-16055/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 28 февраля 2024 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 14 марта 2024 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Калашника С.Е.,

судей Арямова А.А., Скобелкина А.П.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Биленко К.С., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 13.12.2023 по делу N А07-16055/2022.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично путем размещения указанной информации на официальном сайте Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет.

В судебном заседании с использованием системы веб-конференции приняли участие представители:

Правительства Республики Башкортостан - Назарова Е.Н. (доверенность от 27.05.2022, паспорт, диплом);

Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан - Овчинников А.В. (доверенность от 29.12.2023, диплом, паспорт), Фахрисламова Д.Р. (доверенность от 09.01.2024, диплом, паспорт).

Представители от иных лиц, участвующих в деле, в судебное заседание не явились.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие неявившихся лиц.

Правительство Республики Башкортостан (далее - заявитель, Правительство РБ) обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан (далее - антимонопольный орган, УФАС России по РБ, Управление) о признании недействительным предупреждения от 04.03.2022 N 002/01/15-348/2022 о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

На основании статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Министерство здравоохранения Республики Башкортостан (далее - третье лицо, Министерство здравоохранения РБ), Прокуратура Республики Башкортостан (далее - третье лицо, Прокуратура РБ).

Решением суда от 13.12.2023 заявленные требования удовлетворены, предупреждение УФАС России по РБ от 04.032022 N 002/01/15-348/2022 признано недействительным.

Не согласившись с принятым судебным актом, Управление обратилось с апелляционной жалобой, просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование доводов апелляционной жалобы ее податель ссылается на наличие в действиях Правительства признаков нарушения антимонопольного законодательства. Апеллянт считает, что обжалуемое предупреждение является исполнимым, поскольку содержит в себе ссылку на конкретный критерий, установленный подп. "д" п. 4 постановления Правительства Республики Башкортостан от 14.04.2015 N 132 "Об организации медицинского освидетельствования иностранных граждан и лиц без гражданства при оформлении (переоформлении) ими патента", заявителю законно предложено внести соответствующие изменения, исключив критерии, не предусмотренные законодательством для хозяйствующих субъектов, не позволяющий им на равных условиях быть включенными в перечень (участвовать в отборе) медицинских организаций, уполномоченных на проведение медицинского освидетельствования и продолжить осуществлять предпринимательскую деятельность.

По мнению подателя жалобы, обжалуемое предупреждение не нарушает прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

К дате судебного заседания со стороны Правительства РБ, Министерства здравоохранения РБ в материалы дела поступили отзывы, согласно которым стороны ссылаются на законность и обоснованность обжалуемого судебного акта.

Отзывы приобщены к материалам дела в порядке, предусмотренном статьей 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании представитель УФАС по РБ поддержал доводы жалобы в полном объеме.

Представитель Правительства РБ в судебном заседании против удовлетворения жалобы возражал, ссылаясь на законность и обоснованность решения суда первой инстанции.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в антимонопольный орган поступило письмо Прокуратуры от 02.02.2022 N 7/2-07-2022/453-22-20800001, согласно которому необходимо проверить постановление Правительства Республики Башкортостан от 14.04.2015 N 132 "Об организации медицинского освидетельствования иностранных граждан и лиц без гражданства при оформлении (переоформлении) ими патента" на предмет соответствия его положений требованиям законодательства о защите конкуренции.

По результатам исследования антимонопольный орган пришел к выводу о наличии признаков нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции) в действиях Правительства, выразившихся в утверждении постановлением Правительства Республики Башкортостан от 14.04.2015 N 132 пункта 4 Порядка и критериев включения медицинских организаций в перечень медицинских организаций, уполномоченных на выдачу на территории Республики Башкортостан документов, подтверждающих отсутствие у иностранного гражданина (лица без гражданства) заболевания наркоманией и выданных по результатам медицинского осмотра, включающего в себя химико-токсикологические исследования наличия в организме человека наркотических средств, психотропных веществ и их метаболитов, и инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих, а также сертификата об отсутствии у иностранного гражданина (лица без гражданства) заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), которые необходимы при оформлении (переоформлении) патента, в части установления критерия к медицинским организациям, претендующим на включение в названный Перечень, о наличии у таких организаций в совокупности оборудованных кабинетов в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.04.2012 N 291 "О лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра "Сколково")": кабинета врача-рентгенолога, кабинета врача-дермато-венеролога, кабинета врача-психиатра-нарколога, кабинета врача-фтизиатра, кабинета врача-инфекциониста, рентген-кабинета с операторской.

В целях пресечения действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции УФАС России по РБ на основании статьи 39.1 Федерального закона N 135-ФЗ выдал Правительству предупреждение от 04.03.2022 N 002/01/15-348/2022 о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, в соответствии с которым указало на необходимость в течение тридцати дней со дня получения данного ненормативного правового акта внести в пункт 4 вышеуказанного Порядка изменения, устанавливающие возможность для медицинских организаций, не имеющих в совокупности указанные выше оборудованные кабинеты, претендовать на включение в вышеуказанный Перечень.

Полагая, что предупреждение антимонопольного органа не соответствует действующему законодательству, нарушает права и законные интересы, Правительство обратилось с заявлением в арбитражный суд.

Рассмотрев требование по существу, арбитражный суд первой инстанции пришел к выводу о незаконности предупреждения УФАС России по РБ и нарушении указанным предупреждением прав и законных интересов заявителя, в связи с чем удовлетворил заявленные требования.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Из системного толкования части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 39.1 Федерального закона N 135-ФЗ в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения.

Частью 2 статьи 39.1 Федерального закона N 135-ФЗ определено, что предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.

Согласно части 4 статьи 39.1 Федерального закона N 135-ФЗ предупреждение должно содержать: 1) выводы о наличии оснований для его выдачи; 2) нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; 3) перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.

Предупреждение подлежит обязательному рассмотрению лицом, которому оно выдано, в срок, указанный в предупреждении. Срок выполнения предупреждения должен составлять не менее чем десять дней. По мотивированному ходатайству лица, которому выдано предупреждение, и при наличии достаточных оснований полагать, что в установленный срок предупреждение не может быть выполнено, указанный срок может быть продлен антимонопольным органом (часть 5 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции).

Частью 7 статьи 39.1 Федерального закона N 135-ФЗ предусмотрено, что при условии выполнения предупреждения дело о нарушении антимонопольного законодательства не возбуждается.

В соответствии с частью 8 статьи 39.1 Федерального закона N 135-ФЗ в случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган принимает решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

С учетом приведенных норм судом первой инстанции сделан обоснованный вывод о том, что оспариваемое предупреждение от 04.03.2022 N 002/01/15-348/2022 может являться предметом судебного обжалования по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Судебный контроль в этом случае ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью. Иными словами предписанные в предупреждении действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий. Законность и обоснованность предупреждения также связана с оценкой его исполнимости, в том числе определенности предписываемых действий и возможности их исполнения в указанные сроки. Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, то есть судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения. При этом суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения. Таким образом, выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Федерального закона N 135-ФЗ рассмотрением настоящего дела не предрешены.

В данном случае судом оспариваемый ненормативный акт проверен на предмет его соответствия требованиям ст. 39.1 Федерального закона N 135-ФЗ и утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 22.01.2016 N 57/16 Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства.

В настоящем деле предупреждение выдано заявителю в связи с наличием признаков нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренного части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции установлено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке (пункт 6); создание дискриминационных условий (пункт 8).

Пунктом 7 статьи 4 Федерального закона N 135-ФЗ конкуренция определена как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Таким образом, конкуренция может быть признана ограниченной в том случае, если какой-либо субъект получает определенные преимущества относительно иных участников рынка в отсутствие на то законных оснований.

Постановлением Правительства Республики Башкортостан от 14.04.2015 N 132 "Об организации медицинского освидетельствования иностранных граждан и лиц без гражданства при оформлении (переоформлении) ими патента" утверждены, в том числе, Порядок и критерии включения медицинских организаций в перечень медицинских организаций, уполномоченных на выдачу на территории Республики Башкортостан документов, подтверждающих отсутствие у иностранного гражданина (лица без гражданства) заболевания наркоманией и выданных по результатам медицинского осмотра, включающего в себя химико-токсикологические исследования наличия в организме человека наркотических средств, психотропных веществ и их метаболитов, и инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих, а также сертификата об отсутствии у иностранного гражданина (лица без гражданства) заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), которые необходимы при оформлении (переоформлении) патента (далее - Порядок).

Согласно пункту 4 Порядка критериями включения медицинских организаций в перечень являются:

- наличие лицензии на проведение медицинского освидетельствования на наличие инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих и являющихся основанием для отказа иностранным гражданам в выдаче либо аннулировании разрешений на временное проживание, или вида на жительства, или разрешения на работу в Российской Федерации (подпункт "а");

- наличие помещения для забора проб, на которое федеральным бюджетным учреждением здравоохранения "Центр гигиены и эпидемиологии в Республике Башкортостан" выдан акт санитарно-эпидемиологического обследования, подтверждающий соответствие помещений обязательным требованиям СанПиН 2.1.3-2630-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к организациям, осуществляющим медицинскую деятельность", СанПиН 2.1.712790-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к обращению с медицинскими отходами" (подпункт "б");

- наличие в здании по указанному в лицензии адресу вентиляции помещений в соответствии с пунктом 4.5 СП 2.1.3678-20 (подпункт "в");

- наличие в здании по указанному в лицензии адресу рентген-кабинетов с независимой вентиляцией в соответствии с подпунктом 4.5.8 СП 2.1.3678-20 (подпункт "г");

- наличие оборудованных кабинетов в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 16.04.2012 N 291 "О лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра "Сколково")": кабинета врача-рентгенолога, кабинета врача-дермато-венеролога, прививочного кабинета, процедурного кабинета, кабинета врача-психиатра-нарколога, кабинета врача-фтизиатра, кабинета врача-инфекциониста, помещения для хранения отходов, помещения для уборочного инвентаря, рентген-кабинета с операторской (подпункт "д").

По мнению антимонопольного органа, признаки нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ в действиях Правительства усматриваются в части "установления критерия к медицинским организациям, претендующим на включение в Перечень, о наличии у таких организаций в совокупности оборудованных кабинетов в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.04.2012 N 291 "О лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра "Сколково")": кабинета врача-рентгенолога, кабинета врача-дермато-венеролога, кабинета врача-психиатра-нарколога, кабинета врача-фтизиатра, кабинета врача-инфекциониста, рентген-кабинета с операторской (далее - оборудованные кабинеты)".

В соответствии с подпунктом 5 пункта 2 статьи 13.3 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 115-ФЗ) высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации обязан установить перечень медицинских организаций, уполномоченных на проведение медицинского освидетельствования, на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

Поскольку Федеральным законом N 115-ФЗ не регламентированы порядок и правила, которые бы указывали органу исполнительной власти, каким именно способом, в том числе в какой форме, указанные организации отбираются для их последующего установления, судом первой инстанции сделан обоснованный вывод о том, что органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации представлены дискреционные полномочия.

Дискреционные полномочия реализуются в пределах установленной законом компетенции, которая представляет собой совокупность прав и обязанностей (полномочий) по управлению конкретной сферой общественной жизни (объема публичных дел).

В соответствии со статьей 91 Конституции Республики Башкортостан высшим исполнительным органом государственной власти Республики Башкортостан является Правительство Республики Башкортостан. Правительство Республики Башкортостан возглавляет Глава Республики Башкортостан.

Ранее антимонопольным органом Правительству выдавалось предупреждение о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, от 11.11.2019 N 002/01/15-2701/2019, в соответствии с которым на последнее была возложена обязанность установить порядок отбора медицинских организаций для включения их в перечень, в том числе установить критерии отбора, а также провести отбор медицинских организаций для включения их в перечень медицинских организаций. Судебными актами арбитражных судов первой, апелляционной и кассационной инстанций по делу N А07-8365/2020 названное предупреждение признано соответствующим требованиям законодательства.

Во исполнение данного полученного предупреждения, признанного в судебном порядке законным, Правительством утвержден Порядок, в отношении п. 4 которого антимонопольным органом сделаны оспариваемые выводы.

Суд первой инстанции правомерно пришел к выводу о том, что Правительство при издании спорного постановления действовало в пределах своих дискреционных полномочий, обязанность определить медицинские организации, уполномоченные на проведение медицинского освидетельствования, обоснованно истолкована административным истцом как уполночивающая установить критерии, которые подтвердят фактическую возможность медицинской организации такое освидетельствование провести без привлечения сторонних организаций, принимая во внимание задачи недопущение и(или) минимизации распространения инфекций, на которые подлежат проверке иностранные граждане. Таким образом, в данном случае у антимонопольного органа отсутствовали правовые основания для вынесения оспариваемого предупреждения и, в силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, согласно которой, в случае, если арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными, требования заявителя подлежат удовлетворению.

Поскольку доводы апелляционной жалобы выражают несогласие с судебным актом, однако не влияют на его обоснованность и законность и не опровергают выводы суда первой инстанции, в связи с чем признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными и не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 13.12.2023 по делу N А07-16055/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

С.Е. Калашник

Судьи

А.А. Арямов А.П. Скобелкин