|
11 декабря 2023 г.
|
Дело N А83-5088/2023
|
Резолютивная часть постановления объявлена 06.12.2023.
Постановление изготовлено в полном объеме 11.12.2023.
Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Яковлева А.С.,
судей Кузняковой С.Ю.,
Марусина В.А.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Каримовым А.А.,
с участием представителя Службы финансового надзора Республики Крым - Штехбарт Д.В. по доверенности от 22.11.2023 N 02.1-21/14,
в отсутствие представителя Государственного казенного учреждения Республики Крым "Главное управление капитального строительства Республики Крым", надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного разбирательства,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Службы финансового надзора Республики Крым на решение Арбитражного суда Республики Крым от 04.09.2023 по делу N А83-5088/2023, принятое по заявлению Государственного казенного учреждения Республики Крым "Главное управление капитального строительства Республики Крым" к Службе финансового надзора Республики Крым об оспаривании,
УСТАНОВИЛ:
Государственное казенное учреждение Республики Крым "Главное управление капитального строительства Республики Крым" (заявитель, ГКУ РК "ГлавУКС РК") обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением о признании незаконным пункта 3 представления Службы финансового надзора Республики Крым от 15.11.2022 N 08.1-14/2341.
Решением Арбитражного суда Республики Крым от 04 сентября 2023 года заявленные требования были удовлетворены в полном объеме.
Не согласившись с указанным решением суда, Служба финансового надзора Республики Крым обратилась в Двадцать первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой, указывая на нарушение судом норм материального права, просила решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт, которым отказать в удовлетворении заявленных требований. В обоснование своего несогласия с обжалуемым судебным актом заявитель указывал на обоснованность и законность пункта 3 представления Службы финансового надзора Республики Крым от 15.11.2022 N 08.1-14/2341.
В судебное заседание Государственное казенное учреждение Республики Крым "Главное управление капитального строительства Республики Крым" явку своего уполномоченного представителя не обеспечило, уведомлено надлежащим образом.
В связи с наличием доказательств надлежащего извещения указанного лица о времени и месте судебного разбирательства, апелляционная жалоба рассмотрена в порядке статей 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) в его отсутствие.
Суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы и отзыва, приходит к выводу об отсутствии оснований для изменения или отмены решения суда первой инстанции в связи со следующим.
Как следует из материалов дела, Службой финансового надзора Республики Крым в соответствии с приказами от 14.06.2022 N 174, от 25.07.2022 N 225, от 01.08.2022 N 236, на основании поручения Главы Республики Крым от 20.04.2022 N 1/01-32/2027 в период с 16.06.2022 по 10.08.2022 в отношении Государственного казенного учреждения Республики Крым "Главное управление капитального строительства Республики Крым" была проведена внеплановая выездная проверка соблюдения законодательства Российской Федерации и иных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд в отношении отдельных закупок для обеспечения государственных нужд.
По результатам указанного мероприятия составлен Акт внеплановой выездной проверки за период с 01.10.2020 по 31.05.2022 от 31.08.2022 N 08.1-05/8, а также в адрес ГКУ "Главное управление капитального строительства Республики Крым" вынесено представление от 15.11.2022 N 08.1-14/2341, в пункте 3 которого изложено требование к заявителю устранить нарушения законодательства Российской Федерации, указанные в пунктах 27, 31, 36, 40, 43, 45, 52, 54 мотивировочной части представления, путем направления требований подрядчикам (исполнителям) об уплате неустойки (пени, штрафа) в связи с невыполнением своих обязательств, в срок не позднее 28.02.2023.
ГКУ РК "ГлавУКС РК", полагая, что пункт 3 представления не соответствует нормам действующего законодательства и нарушает его права, обратилось в суд с заявлением по настоящему делу.
Принимая решение об удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции правомерно руководствовался следующим.
Из системного толкования ч. 1 ст. 198, ч. 4 ст. 200, ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.
В силу положений части 1 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ в полномочия органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля входит: контроль за соблюдением условий договоров (соглашений), заключенных в целях исполнения договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, а также в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, условий договоров (соглашений), заключенных в целях исполнения государственных (муниципальных) контрактов; контроль в сфере закупок, предусмотренный законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Постановлением Совета министров Республики Крым от 27.06.2014 N 170 утверждено Положение о Службе финансового надзора Республики Крым (далее - Положение N 170). Согласно п. 2.3. Положения N170 к задачам службы отнесено в т.ч. осуществление контроля в сфере закупок в соответствии с частью 8 статьи 99 Федерального закона от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" в порядке, предусмотренном бюджетным законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения. В соответствии с пунктом 2.1 Положения N170 Служба является исполнительным органом власти Республики Крым, который осуществляет внутренний государственный финансовый контроль (надзор) в сфере бюджетных правоотношений в соответствии с частью 3 статьи 265 БК РФ, а также контроль за предприятиями, учреждениями и организациями Республики Крым, созданными в соответствии с правовыми актами Совета министров Республики Крым.
В силу статьи 269.2 БК РФ при осуществлении полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю, органы внутреннего государственного финансового контроля вправе по результатам проведенных контрольных мероприятий направлять объектам контроля представления и (или) предписания об устранении выявленных нарушений в установленный срок.
Аналогичная норма закреплена в пункте 4.7 Положении N 170.
Таким образом, оспариваемое представление вынесено Службой финансового надзора Республики Крым в рамках предоставленных ей полномочий.
Под представлением, в силу части 2 статьи 270.2 БК РФ, понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля и содержащий информацию о выявленных в пределах компетенции органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля нарушениях и одно из следующих обязательных для исполнения в установленные в представлении сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан, требований по каждому указанному в представлении нарушению:
1) требование об устранении нарушения и о принятии мер по устранению его причин и условий;
2) требование о принятии мер по устранению причин и условий нарушения в случае невозможности его устранения.
Оспариваемое представление содержит требование к ГКУ РК "ГлавУКС РК" о направлении в срок не позднее 28.02.2023 подрядчикам (исполнителям) требований об уплате неустойки (пени, штрафа) в отношении нарушений, указанных в пунктах 27, 31, 36, 40, 43, 45, 52, 54 мотивировочной части представления.
Из пунктов 27, 31, 40, 43, 45, 54 мотивировочной части представления следует, что в нарушение положений части 6 статьи 34 Федерального от 05.04.2013 N 44-ФЗ, пунктов 5.2.11, 11.1 государственных контрактов ГКУ РК "ГлавУКС РК", как заказчиком, не было направлено подрядчику требование об уплате пени за просрочку исполнения обязательств (невыполнение отдельных видов работ в сроки, установленные Графиком выполнения строительно-монтажных работ, Детализированным графиком выполнения строительно-монтажных работ) по следующим контрактам:
1) Государственный контракт от 28.10.2021 N 0139 на выполнение строительно - монтажных работ по объекту "Строительство детского сада (объект N 3) в Симферопольском районе мкр. Заводское, с. Перово" (п. 27).
2) Государственный контракт от 24.12.2021 N 0169 на выполнение строительно-монтажных работ по объекту "Строительство детского сада в г. Симферополе, ул. Балаклавская, 73" (п.31).
3) Государственный контракт от 15.07.2021 N 0067 на выполнение строительно-монтажных работ по объекту "Строительство общеобразовательного учреждения на 700 мест в с. Трехпрудное Симферопольского района Республики Крым" (п.40).
4) Государственный контракт от 03.09.2021 N 0102 на выполнение строительно-монтажных работ по объекту "Строительство детского сада в г. Ялта ул. Сеченова/Достоевского" (п. 43).
5) Государственный контракт от 18.08.2021 N 0083 на выполнение строительно-монтажных работ по объекту "Строительство детского сада в Симферопольском районе, с. Трехпрудное, ул. Мектеп, 2" (п.45).
6) Государственный контракт от 04.08.2021 N 0070 на выполнение строительно-монтажных работ по объекту "Строительство детского сада в г. Евпатория ул. Чапаева, з/у 24" (п. 54).
Статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
В соответствии с частью 6 статьи 34 Закона N 44-ФЗ в случае просрочки исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств (в том числе гарантийного обязательства), предусмотренных контрактом, а также в иных случаях неисполнения или ненадлежащего исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом, заказчик направляет поставщику (подрядчику, исполнителю) требование об уплате неустоек (штрафов, пеней).
Согласно положениям статьи 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации средства от применения мер гражданско-правовой ответственности, в случае если стороной договора является получатель бюджетных средств, действующий от имени публично-правового образования, относятся к неналоговым доходам бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и подлежат зачислению в соответствующий бюджет. При этом положениями абзаца второго пункта 16 статьи 46 Бюджетного кодекса установлено, что суммы штрафов, неустоек, пеней, которые должны быть уплачены юридическим или физическим лицом в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных государственным контрактом, заключенным государственной корпорацией, публично-правовой компанией, подлежат зачислению в федеральный бюджет по нормативу 100 процентов.
Согласно пункту 3 части 1 статьи 94 Закона N 44-ФЗ исполнение контракта включает в себя комплекс мер, реализуемых после заключения контракта и направленных на достижение целей осуществления закупки путем взаимодействия заказчика с поставщиком (подрядчиком, исполнителем), в том числе при применении мер ответственности и совершении иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) или заказчиком условий контракта.
Таким образом, из системного толкования указанных норм следует, что в случаях неисполнения или ненадлежащего исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом, на заказчика возлагается обязанность направить поставщику (подрядчику, исполнителю) требование об уплате неустоек (штрафов, пеней).
Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, исходил в т.ч. из того, что ни Закон N 44-ФЗ, ни условия названных контрактов не определяют срок, в течение которого заказчик обязан направить контрагенту соответствующее требование. В этой связи судом был сделан вывод о том, что в силу требований пункта 1 статьи 196 ГК РФ, государственный заказчик вправе направить требование об уплате пени в течение общего срока исковой давности.
Суд апелляционной инстанции полагает, что указанный вывод не может служить основанием для удовлетворения заявленных требований о признании представления незаконным.
С учетом права заказчика производить оплату по контракту за вычетом соответствующего размера неустойки (штрафа, пени), а также права на погашение сумм неустойки за счет предоставленного обеспечения (имеющего срочный характер), несвоевременное предъявление заказчиком требований об уплате неустойки не отвечает требованиям результативности и эффективности использования бюджетных средств (ст. 34 БК РФ).
По смыслу части 1 статьи 12 Закона о контрактной системе заказчики, реализуя принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок, при планировании и осуществлении закупок должны исходить из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Одним из таких средств, обеспечивающих заказчикам возможность достижения "заданных результатов", является своевременное зачисление в доход соответствующего бюджета сумм санкций за ненадлежащее исполнение контрактов.
При таких обстоятельствах само по себе указание Службой финансового надзора Республики Крым срока исполнения обязанности по направлению претензий требованиям действующего законодательства не противоречит.
Также, удовлетворяя заявленные требования, суд пришел к выводу о том, что у заказчика не имеется оснований для направления в адрес подрядных организаций требований о взыскании пени в связи с отсутствием оснований для ее начисления.
Частью 7 статьи 34 Закона N 44-ФЗ (в редакции на момент заключения спорных контрактов) предусмотрено, что пеня начисляется за каждый день просрочки исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательства, предусмотренного контрактом, начиная со дня, следующего после дня истечения установленного контрактом срока исполнения обязательства, и устанавливается контрактом в размере одной трехсотой действующей на дату уплаты пени ключевой ставки Центрального банка Российской Федерации от цены контракта (отдельного этапа исполнения контракта), уменьшенной на сумму, пропорциональную объему обязательств, предусмотренных контрактом (соответствующим отдельным этапом исполнения контракта) и фактически исполненных поставщиком (подрядчиком, исполнителем), за исключением случаев, если законодательством Российской Федерации установлен иной порядок начисления пени.
Пунктом 11.7 спорных контрактов установлено, что пеня начисляется за каждый день просрочки исполнения подрядчиком, обязательства, предусмотренного контрактом, начиная со дня, следующего после дня истечения установленного контрактом срока исполнения обязательства, в размере одной трехсотой действующей на дату уплаты пени ключевой ставки Центрального банка Российской Федерации от цены контракта, уменьшенной на сумму, пропорциональную объему обязательств, предусмотренных контрактом и фактически исполненных подрядчиком, за исключением случаев, если законодательством Российской Федерации установлен иной порядок начисления пени.
Из разъяснений, содержащихся в пунктах 34, 35 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28.06.2017, следует, что неустойка, предусмотренная Законом о контрактной системе является законной неустойкой (статья 332 ГК РФ).
В соответствии с п.1 ст.332 ГК РФ кредитор вправе требовать уплаты неустойки, определенной законом (законной неустойки), независимо от того, предусмотрена ли обязанность ее уплаты соглашением сторон. Размер законной неустойки может быть увеличен соглашением сторон, если закон этого не запрещает (п.2 ст. 332 ГК РФ).
Таким образом, стороны контракта вправе своим соглашением изменить правила начисления законной неустойки только в части увеличения ее размера.
В силу абзаца 2 пункта 1 статьи 708 ГК РФ подрядчик несет ответственность за нарушение как начального и конечного, так и промежуточных сроков выполнения работы. Иное может быть установлено законом, иными правовыми актами или предусмотрено договором.
Кроме того, в соответствии с пунктами 4.1, 4.2 государственных контрактов от 28.10.2021 N 0139 (в редакции дополнительного соглашения от 19.05.2022 N4), от 24.12.2021 N 0169 (в редакции дополнительного соглашения от 19.05.2022 N 3), от 15.07.2021 N 0067 (в редакции дополнительного соглашения от 20.04.2022 N 5), от 03.09.2021 N 0102 (в редакции дополнительного соглашения от 20.04.2022 N 7), от 18.08.2021 N0083 (в редакции дополнительного соглашения от 19.05.2022 N 7), от 04.08.2021 N 0070 (в редакции дополнительного соглашения от 20.04.2022 N4) работы, предусмотренные контрактом, выполняются в соответствии с Графиком выполнения строительно-монтажных работ, который является Приложением N 2 к Контракту и его неотъемлемой частью, Детализированным графиком выполнения строительно-монтажных работ, который составляется по форме Приложения N 2.1 к контракту и является неотъемлемой частью контракта, совместно именуемые "Графики выполнения работ".
В силу пункта 1 статьи 708 Кодекса в договоре подряда указываются начальный и конечный сроки выполнения работ. По согласованию между сторонами в договоре могут быть предусмотрены сроки завершения отдельных этапов работы (промежуточные сроки).
Между тем, для применения ответственности в виде неустойки в договоре должно содержаться условие, прямо предусматривающее порядок определения момента, с которого подрядчик считается просрочившим, и применение к нему мер ответственности за соответствующую просрочку выполнения работ (определение Верховного Суда Российской Федерации от 29 октября 2019 года N 305-ЭС19-11225 по делу N А40-114941/2018).
Как указано в Определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 15.10.2019 N 305-ЭС19-12786 по делу NА40-236034/2018, условие, касающееся юридической ответственности, его содержание должны определенно указывать на признаки состава правонарушения и не допускать двоякого толкования. В противном случае спорное условие должно толковаться в пользу лица, привлекаемого к ответственности, в том числе потому, что противоположная сторона, как правило, является профессионалом в определенной сфере и подготавливает проект договора (пункт 11 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.03.2014 N 16 "О свободе договора и ее пределах").
Согласно правой позиции, отраженной в Постановлении Президиума ВАС РФ от 22.05.2012 N 676/12, согласованным условие о неустойке за просрочку выполнения отдельного этапа работ можно признать лишь в том случае, когда сторонами в контракте и приложениях к нему согласовано поэтапное выполнение работ, определено содержание, срок исполнения и стоимость каждого этапа работ. В таком случае неустойка рассчитывается от стоимости не исполненных в срок обязательств по каждому этапу работ.
Суд первой инстанции, оценивая условия спорных контрактов, указал, что пунктами 4.2 4.3 контрактов, Графиками выполнения строительно-монтажных работ не предусмотрено выделение ежемесячных сроков выполнения работ в качестве отдельных и самостоятельных этапов исполнения государственных контрактов.
Также суд пришел к выводу о том, что работы подрядными организациями сдаются поэтапно. Так, согласно пункту 7.1 государственных контрактов от 28.10.2021 N 0139, от 24.12.2021 N 0169, от 15.07.2021 N0067, от 03.09.2021 N 0102, от 18.08.2021 N 0083, от 04.08.2021 N 0070 приемка и оплата выполненных работ осуществляется на основании первичных учетных документов, подтверждающих их выполнение, составленных после завершения выполнения конструктивных решений (элементов), комплексов (видов) работ на основании Сметы контракта, Графиков выполнения работ, условиями контракта, в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.
Вместе с тем, по условиям названных контрактов работы должны исполняться в соответствии с проектной и рабочей документацией, с Графиками и в пределах лимитов бюджетных обязательств на текущий финансовый год.
В настоящем случае в материалы дела представлены названные контракты, сметы к ним и графики выполнения работ. Вместе с тем, в отсутствие в материалах дела проектной документации, сведений о финансировании, документов о взаимоотношениях с
