Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 21 декабря 2023 г. N 09АП-79977/23 по делу N А40-9241/2023

город Москва

21 декабря 2023 г.

дело N А40-9241/23

Резолютивная часть постановления оглашена 18.12.2023.

Постановление изготовлено в полном объеме 21.12.2023.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующий судья Маркова Т.Т., судьи Сумина О.С., Кочешкова М.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Аверьяновой К.К.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Федерального казначейства на решение Арбитражного суда г. Москвы от 05.10.2023

по делу N А40-9241/23,

по заявлению Министерства социального благополучия и семейной политики Камчатского края

к Федеральному казначейству

третье лицо: Краевое ГКУ "Камчатский центр по выплате государственных и социальных пособий"

о признании недействительным представления;

при участии:

от заявителя - Ким И.В. по доверенности от 18.01.2023, Останина М.Г. по доверенности от 16.01.2023;

от заинтересованного лица - Ухова К.А. по доверенности от 15.12.2021;

от третьего лица - Кочнева С.В. по доверенности от 11.04.2023;

установил: решением Арбитражного суда г. Москвы от 05.10.2023 признано недействительным представление Федерального казначейства от 25.10.2022 N 17-06-03/26368 в части п. п. 4, 5, 6, 14, 15, 16, 17, 18, в остальной части представление оставлено без изменения.

Федеральное казначейство не согласилось с выводами суда в части п. п. 6, 14, 17, 18 представления, обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, по мотивам, изложенным в жалобе.

Через канцелярию суда от Министерства поступил отзыв на апелляционную жалобу, который приобщен судом к материалам дела.

В качестве третьего лица привлечено Краевое ГКУ "Камчатский центр по выплате государственных и социальных пособий".

Представители лиц, участвующих в деле, в судебном заседании поддержали свои доводы и возражения.

Из материалов дела следует, что Федеральным казначейством (казначейство) в соответствии с приказом от 17.06.2022 N 250п в период с 04.07.2022 по 26.08.2022 в отношении Министерства социального благополучия и семейной политики Камчатского края (министерство) проведена плановая выездная проверка годовых отчетов в 2021 году бюджетов субъектов Российской Федерации, в бюджетах которых доля дотаций из федерального бюджета в течение 2-х из 3-х последних отчетных финансовых лет превышала 40 % объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, а также исполнения субъектами Российской Федерации согласно приложению N 2 к постановлению Правительства Российской Федерации от 21.12.2020 N 2196 дополнительных обязательств, установленных в соответствии с п. 4 Перечня обязательств субъекта Российской Федерации, получающего дотацию на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, подлежащих включению в соглашение, которым предусматриваются меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению государственных финансов субъекта Российской Федерации, утвержденного приложением N 1 к постановлению Правительства Российской Федерации от 21.12.2020 N 2196.

По результатам проверки составлен соответствующий акт от 26.08.2022 и вынесено представление от 25.10.2022 N 17-06-03/26368.

Не согласившись с представлением, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящими требованиями.

Рассмотрев повторно материалы дела в порядке, предусмотренном ст. ст. 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проверив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены судебного акта исходя из следующего.

В обоснование требований заявителем указано на то, что Федеральным казначейством не представлены доказательства не осуществления (отсутствия) контроля со стороны Министерства за использованием средств межбюджетного трансферта и не указаны правовые акты в нарушение требований, которых не проведены контрольные мероприятия.

Статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах, выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Министерству вменяется нарушение п. 2 ст. 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации, который раскрывает бюджетные полномочия распорядителя бюджетных средств.

Распорядитель бюджетных средств обладает следующими бюджетными полномочиями: осуществляет планирование соответствующих расходов бюджета; распределяет бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и (или) получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета; вносит предложения главному распорядителю бюджетных средств, в ведении которого находится, по формированию и изменению бюджетной росписи; обеспечивает соблюдение получателями межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также иных субсидий и бюджетных инвестиций, определенных настоящим Кодексом, условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении; в случае и порядке, установленных соответствующим главным распорядителем бюджетных средств, осуществляет отдельные бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, в ведении которого находится.

Федеральным казначейством не доказано неосуществление указанных полномочий Министерством (не представлены факты).

Доводы казначейства о неэффективности ввиду не достижения значений показателей результативности в проверяемом периоде являются необоснованными.

Из пояснений заявителя следует, что заключение социальных контрактов в Камчатском крае началось в июне 2021 и по состоянию на 01.01.2022 в Камчатском крае отсутствовали завершенные социальные контракты.

Порядок проведения оценки эффективности установлен п. 15 Правил N 296.

Согласно этому пункту в течение 4-го месяца после месяца окончания срока действия социального контракта орган социальной защиты населения подготавливает отчет об оценке эффективности реализации социального контракта.

Так как оценка эффективности проводилась в соответствии с установленными Правилами, на момент проверки отсутствовали социальные контракты, подлежащие указанной оценке (не истек срок действия либо не прошло 3 месяца с даты окончания социального контракта) (сопроводительное письмо от 07.04.2022 N 01-03-31-1971 с приложением).

Довод об осуществлении анализа информации, содержащейся в автоматизированной системе "АСП" на базе "АСУПД Тула" не соответствует действительности.

Из пояснений заявителя следует, что предоставление меры социальной поддержки в виде социального контракта в Камчатском крае начало реализовываться муниципальными образованиями в конце 2021 года. До конца 2021 года информация о заключении и реализации социальных контрактов не вносилась в АС "АСП" так как модуль позволяющий реализовать технологию оказания государственной социальной помощи на основании социального контракта закуплен только 27.12.2021, что подтверждается государственным контрактом N 15 "Оказание услуг по модернизации программного обеспечения автоматизированной системы "Адресная социальная помощь" реализации технологии оказания государственной социальной помощи на основании социального контракта" от 04.10.2021.

Согласно акту N 151 от 30.11.2021 услуги по модернизации приняты 27.12.2021. Представлением Министерству п. п. 14, 17 и 18 вменяется нарушение подп. 1 п. 1 ст. 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Подпункт 1 п. 1 ст. 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации раскрывает бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств. Главный распорядитель (распорядитель) бюджетных средств обладает, в том числе следующим бюджетным полномочием: обеспечивает результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств.

Доказательств неэффективного, нецелевого расходования средств федерального бюджета казначейством не представлено.

Конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Ссылка казначейства на возможность возврата денежных средств с граждан, в том числе по судебным решениям, которая предусмотрена приказом Министерством финансов Российской Федерации от 06.06.2019 N 85н "О Порядке формирования и применения кодов бюджетной классификации Российской Федерации, их структуре и принципах назначения" (действовавший в 2021) необоснованная, исходя из следующего.

Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 06.06.2019 N 85н "О Порядке формирования и применения кодов бюджетной классификации Российской Федерации, их структуре и принципах назначения" определяет правила формирования и применения кодов бюджетной классификации Российской Федерации, а также их структуру, принципы назначения, коды составных частей бюджетной классификации Российской Федерации, которые в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации являются едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. При этом, нарушение инструкции, утвержденной приказом N 85н Министерству, не вменяется.

Ошибки при ведении бухгалтерского учета и отчетности не установлены при проведении проверки, на основании которой вынесено представление.

Неосуществление контроля Министерством за Краевым ГКУ "Камчатский центр по выплате государственных и социальных пособий" не подтверждено документально, нарушение конкретных норм правовых актов, регламентирующих контроль не приведено.

Пунктом 45 приказа казначейства от 14.05.2020 N 21н "О Порядке казначейского обслуживания" установлен порядок возврата суммы дебиторской задолженности прошлых лет, которые подлежат перечислению дебитором получателя бюджетных средств (администратора источников финансирования дефицита бюджета) на казначейский счет для осуществления и отражения операций по учету и распределению поступлений для перечисления в доход соответствующего бюджета.

В случае, если суммы возврата дебиторской задолженности прошлых лет поступили на единые счета бюджетов минуя казначейский счет для осуществления и отражения операций по учету и распределению поступлений, то не позднее 5 рабочих дней со дня отражения соответствующих сумм на лицевом счете получателя бюджетных средств (администратора источников финансирования дефицита бюджета) указанные суммы подлежат перечислению в установленном порядке получателем бюджетных средств (администратором источников финансирования дефицита бюджета) в доход соответствующего бюджета.

Положений, устанавливающих право субъекта Российской Федерации (муниципального образования) при исполнении бюджета по расходам использовать средства, поступившие от возврата дебиторской задолженности прошлых лет, Бюджетный кодекс Российской Федерации не содержит.

Таким образом, Федеральным казначейством не приведены доводы и доказательства, свидетельствующие об отсутствии возникновения двойного взыскания (зачисления в доход федерального бюджета, бюджета Камчатского края) сумм согласно решениям, принятым судом, а также решений граждан о добровольном возврате излишне выплаченных денежных средств.

В суде первой инстанции Федеральным казначейством при проверке не выявлены переплаты невозможные к взысканию (по вине работников или в связи с пропуском сроков исковой давности), приложены в обоснование нарушений, описанных в представлении, списки граждан по которым непосредственно самим Краевым ГКУ "Камчатский центр по выплате государственных и социальных пособий" ранее выявлены факты сокрытия гражданами сведений, влияющих на право предоставления выплат, и велась работа в соответствии с нормативными правовыми актам Камчатского края.

Наступление у граждан жизненных ситуаций, влияющих на дальнейшее получение мер социальной поддержки, влечет обязанность таких граждан незамедлительно сообщить об этом Краевое ГКУ "Камчатский центр по выплате государственных и социальных пособий", так как такая информация в учреждении отсутствует.

Не по всем видам сведений предусмотрено их предоставление в режиме информационного обмена через систему межведомственного взаимодействия.

При самостоятельном выявлении таких обстоятельств Краевое ГКУ "Камчатский центр по выплате государственных и социальных пособий" обязан провести претензионно-исковую работу.

Такие ситуации являются вновь открывшимися обстоятельствами и не являются виной учреждения.

Краевое ГКУ "Камчатский центр по выплате государственных и социальных пособий" ведет учет переплат и возврата денежных средств с граждан для восстановления расходов бюджета по мерам социальной поддержки, о чем даны пояснения ревизору в ходе проведения ревизии и списки граждан представлены с пояснениями какие меры по удержанию (возмещению) средств как федерального, так и краевого бюджета уже приняты.

По отдельным гражданам на момент проведения ревизии и написания акта уже прошло частичное либо полное возмещение, однако такие граждане включены в список с требованием о возврате средств.

Кроме того, одним из оснований оспаривания Министерством п. п. 14, 17, 18 представления Федерального казначейства послужило указание в п. п. 14, 17, 18 неправомерного назначения и расходования бюджетных средств со стороны ГКУ "Камчатский центр по выплате государственных и социальных пособий".

При этом, Федеральным казначейством не доказана неправомерность действий по назначению и расходованию бюджетных средств со стороны ГКУ "Камчатский центр по выплате государственных и социальных пособий" (т.е. нарушение требований, административных процедур в соответствии с нормативными правовыми актами Камчатского края) в части п. п. 14, 17, 18 представления.

Не установлено в действиях ГКУ "Камчатский центр по выплате государственных и социальных пособий" неправомерности назначения гражданам мер социальной поддержки, в виду того, что основные причины выявления излишне выплаченных сумм - это злоупотребление правом гражданами-получателями, в том числе в виде сокрытия данных и (или) неисполнения закрепленной нормативными правовыми актами (Административными регламентами и Порядками) обязанности по информированию о наступлении обстоятельств, влияющих на право и размер выплат, обстоятельства утраты права наступали позднее (в процессе получения меры), следовательно, у учреждения отсутствовали правовые основания для вынесения решений об отказе в назначении выплат.

Кроме того, учреждение (третье лицо) выполняет административные процедуры по возмещению средств в бюджет в рамках претензионно-исковой работы с гражданами-заявителями, которая проводилась в установленные сроки, в том числе и в момент проверки.

Действия по взысканию сумм переплат соответствуют нормативным правовым актам Камчатского края, следовательно, не подпадают по определение неправомерности.

Следует отметить, что из исследованных в ходе контрольного мероприятия выплатных дел следует, что в момент принятия решения учреждением о назначении выплаты право у получателей на назначение меры подтверждено документами.

Обстоятельства утраты права наступали позднее (в период получения меры, вследствие изменения жизненных обстоятельств получателя).

Следовательно, правовых оснований для отказа в назначении выплат у учреждения не имелось.

Из пояснений заявителя следует, что в акте (стр. 140) после описания "нарушения" казначейством указано, что реестры сведений о получателях мер социальной поддержки в виде ежемесячной выплаты на детей от 3 до 7 лет сформированные в АС "АСП", сведения о выявленных фактах назначения и выплаты мер социальной поддержки в виде ежемесячной денежной выплаты на детей от 3 до 7 лет при отсутствии у получателей прав на получение мер социальной поддержки за 2021 год и о принятых мерах по возмещению сумм выявленной переплаты в электронном виде (3 файла объемом 2.011.136 байт) и на 7 листах, являются Приложением N 23.

Вместе с тем, в указанном приложении такие документы отсутствуют.

Из пояснений представителя казначейства следует, что нумерация Приложений в акте не соответствует действительности (смещена) и представлены приложения к акту, полагая, что в них содержится конкретный перечень (п. 14 представления) из 11 получателей.

Однако данные приложения содержат в себе информацию о текущей работе учреждения с переплатами, выявленными в ходе осуществления специалистами учреждения контроля предоставления услуги, которые представлены ревизорам в процессе контрольного мероприятия.

Конкретный перечень 11 получателей на сумму 744.843, 20 руб. к акту, как и к представлению не представлен.

При этом апелляционная жалоба не содержит доводов относительно запроса разъяснений у Федерального казначейства по исполнению представления (исх. 30.06/3867 от 31.07.2023), направленному Министерством, ответ не получен.

Требование п. 17 представления не содержит конкретных указаний, четких формулировок относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения.

В указанном пункте представления отсутствуют конкретные фамилия, имя, отчество граждан, а также размер выплаты по каждому из 8 гражданин, в отношении которых принято, как полагает Федеральное казначейство, неверное решение.

Проверяемый период согласно акту проверки - 2021.

Таким образом, проверяемый период является периодом прошлых лет.

Согласно п. 45 Порядка казначейского обслуживания, утвержденному приказу казначейства от 14.05.2020 N 21н, суммы возврата дебиторской задолженности прошлых лет подлежат перечислению дебитором получателя бюджетных средств (администратора источников финансирования дефицита бюджета) на казначейский счет для осуществления и отражения операций по учету и распределению поступлений для перечисления в доход соответствующего бюджета.

Исполнение требования о возврате средств в доход федерального бюджета при наличии одновременного взыскания излишне выплаченной суммы с граждан и ее последующем возврате в рамках исполнения решения суда, повлечет поступление в бюджет излишне выплаченной суммы дважды по одному и тому же факту.

На страницах 153-154 акта имеются сведения о выявленных за 2021 о 14 получателях, получивших выплаты в объеме 1.207.180 руб. и остаток долга с учетом возмещения 580.375 руб.; указано на наличие фактов назначения и выплаты мер социальной поддержки при отсутствии у получателей прав на ее получение.

Вместе с тем, в момент принятия решения о назначении выплаты право у получателей на назначение меры подтверждено документально.

Обстоятельства утраты права наступали позднее (в период получения меры, вследствие изменения жизненных обстоятельств получателя меры).

Следовательно, у учреждения отсутствовали правовые основания для отказа в назначении выплат.

Кроме того, в акте (стр. 155) после описания "нарушения" казначейством указано на то, что реестры сведений о получателях мер социальной поддержки в виде ежемесячной выплаты семьям, проживающим в Камчатском крае, при рождении третьего ребенка или последующих детей до достижения ребенком возраста 3-х лет, сформированные в АС "АСП", сведения о выявленных фактах назначения и выплаты мер социальной поддержки в виде ежемесячной денежной выплаты семьям, проживающим в Камчатском крае, при рождении третьего ребенка или последующих детей до достижения ребенком возраста 3-х лет при отсутствии у получателей прав на получение мер социальной поддержки за 2021 год и о принятых мерах по возмещению сумм выявленной переплаты в электронном виде (170 файлов объемом 13.688.832 байт) и на 6 листах, являются Приложением N 24.

Вместе с тем, в указанном приложении такие документы отсутствуют.

Из пояснений представителя казначейства следует, что нумерация приложений в акте не соответствует действительности (смещена) и представлены приложения к акту, полагая, что в них содержится конкретный перечень (п. 17 представлении) о 8 получателей.

Однако данные приложения содержат в себе информацию о текущей работе учреждения с переплатами, выявленными в ходе осуществления контроля предоставления услуги, которые представлены ревизорам в процессе контрольного мероприятия.

Конкретный перечень 8 получателей на сумму 580.375 руб. к акту, как и к представлению казначейства не представлен, что и характеризует данный пункт представления неисполнимым.

В апелляционной жалобе казначейством не указано о запросе разъяснений у Федерального казначейства по исполнению представления (исх. 30.06/3867 от 31.07.2023), направленному Министерством в соответствии с рекомендацией суда первой инстанции.

Однако и на письменный запрос Министерства разъяснений исполнения представления к итоговому (четвертому) судебному заседанию ответ не получен. Требования п. 18 представления являются незаконными, реально не исполнимыми и не содержат конкретных указаний по мотивам, изложенным по п. п. 14, 17 представления.

По п.п. 15 и 16 представления, судом первой инстанции правомерно сделан вывод об отсутствии нарушения ввиду того, что приказ Министерства принят в развитие Закона Камчатского края от 27.06.2012 N 80 и является подзаконным нормативным правовым актом, следовательно, при рассмотрении заявлений применяется в первую очередь нормативный акт, имеющий большую юридическую силу - Закон N 80, не приведенные в соответствие положения нижестоящего акта не нарушают принцип адресности, так как не применяются в части противоречащей вышестоящему акту (Закон N 80).

Кроме того, в вынесенном решении, еще до проведения проверки в действие введен новый Административный регламент, следовательно, согласно положениям ч. 5 ст. 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации в представлении не подлежит указанию информация о нарушениях, выявленных по результатам контроля, при условии их устранения.

Доводы апелляционной жалобы проверены судом апелляционной инстанции и отклонены, оснований для отмены судебного акта не установлено. Нарушений судом первой инстанции норм процессуального законодательства не допущено.

Руководствуясь ст. ст. 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда г. Москвы от 05.10.2023 по делу N А40-9241/23 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражный суд Московского округа.

Председательствующий судья

Т.Т. Маркова

Судьи

О.С. Сумина М.В. Кочешкова