Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 8 мая 2024 г. N 16АП-1057/24 по делу N А61-5642/2022

г. Ессентуки

8 мая 2024 г.

Дело N А61-5642/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 24 апреля 2024 года.

Полный текст постановления изготовлен 08 мая 2024 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Сулейманова З.М., судей Егорченко И.Н. и Цигельникова И.А., при ведении протокола судебного заседания секретарем Денисовым В.О., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Благовест" на решение Арбитражного суда Республики Северная Осетия-Алания от 29.01.2024 по делу N А61-5642/2022, при участии в судебном заседании представителя общества с ограниченной ответственностью "Благовест" - Сугаровой Б.Т. (доверенность от 09.01.2024), представителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Северная Осетия-Алания - Бидиховой М.Э. (доверенность от 08.02.2024), представителя Управления транспорта Администрации местного самоуправления города Владикавказа - Туаева А.Ю. (доверенность от 22.08.2023), в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства,

УСТАНОВИЛ:

комитет по транспорту и дорожной инфраструктуре Республики Северная Осетия-Алания (далее - истец, комитет) обратился в Арбитражный суд Республики Северная Осетия-Алания с исковым заявлением к обществу с ограниченной ответственностью "Благовест" (далее - общество, ответчик) о прекращении действия свидетельств 000090N 004165, 000090N 004161, 000090N 004164, 000090N 004162, 000090N 004159, 000090N 004160 по муниципальному маршруту регулярных перевозок N 23, 23А, 24, 25, 30, 35.

Определением от 19.01.2023 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Администрация местного самоуправления города Владикавказа (далее - администрация).

Определением от 21.03.2023 произведена замена истца на Управление транспорта Администрации местного самоуправления города Владикавказа (далее - управление) с одновременным исключением из числа третьих лиц.

Решением Арбитражного суда Республики Северная Осетия - Алания от 29.01.2024 исковые требования удовлетворены в полном объеме.

Не согласившись с принятым решением суда, общество обжаловало его в апелляционном порядке. В апелляционной жалобе ответчик просит отменить решение суда первой инстанции, жалобу удовлетворить. Апеллянт полагает, что основания для прекращения действия свидетельства с учетом положений части 1 статьи 29 Федерального закона от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 220-ФЗ) отсутствуют, так как на момент продления действия свидетельств у ответчика отсутствовала задолженность по уплате обязательных платежей. Также общество указывает, что управление могло обратиться в суд с исковым заявлением прекращении действия свидетельств на право перевозок.

В отзывах на апелляционную жалобу Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Северная Осетия-Алания (далее - антимонопольный орган) и управление просили решение суда оставить без изменения.

В судебном заседании участники дела высказали свои позиции по рассматриваемой апелляционной жалобе, одновременно дали пояснения по обстоятельствам спора, поддержали свои доводы и возражения.

Иные лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства своих представителей не направили.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) апелляционная жалоба рассматривается в отсутствие иных представителей сторон.

Обжалуемый судебный акт проверен судом апелляционной инстанции в порядке статей 266, 268 АПК РФ в пределах доводов апелляционных жалоб.

Изучив материалы дела, оценив доводы жалобы, отзывов на нее, проверив законность обжалуемого решения в апелляционном порядке в соответствии с нормами главы 34 АПК РФ, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению на основании следующего.

По результатам рассмотрения жалобы ООО "Омега" антимонопольный орган признал незаконным, несоответствующим части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, бездействие Министерства промышленности и транспорта Республики Северная Осетия-Алания, выразившееся в неосуществлении контроля за соответствием лиц, осуществляющих регулярные пассажирские перевозки по маршрутам в пределах города Владикавказа, в том числе по маршруту N 23, 23А, 24, 25, 30, 35, требованиям предъявляемым к участникам открытого конкурса на право получения свидетельств об осуществлении перевозок по одному или нескольким муниципальным маршрутам регулярных перевозок, межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок или смежным межрегиональным маршрутам регулярных перевозок, установленным частью 1 статьи 23 Закона N 220-ФЗ, и непринятии мер, направленных на создание равных условий участникам товарного рынка по осуществлению регулярных пассажирских перевозок.

В своем решении антимонопольный орган, указал, что при решении вопроса о продлении срока действия свидетельства уполномоченный орган должен исходить не только из отсутствия обстоятельств, предусмотренных пунктом 1, 2, 3 или 7 части 1 статьи 29 либо пунктом 4 части 2 статьи 19 Закона N 220-ФЗ, но и из соответствия перевозчика требованиям, предъявляемым к участнику открытого конкурса. Министерством созданы условия, создающие необоснованные преимущества одним хозяйствующим субъектам (ООО "Благовест", ООО "Ротор", ООО "Алрус") осуществлять перевозки и предоставление таким субъектам, при наличии признаков несоответствия требованиям для перевозчиков, продолжить перевозки, а также иметь возможность продлевать действия свидетельства. Продлевая свидетельства об осуществлении перевозок ООО "Благовест", ООО "Ротор", ООО "Алрус" без проведения конкурса, уполномоченный орган в лице Министерства лишил возможности иных перевозчиков, соответствующих требованиям статьи 23 Закона N 220- ФЗ, претендовать на участие в открытом конкурсе.

Позиция Министерства о возможности продления срока действия свидетельств и карт маршрутов перевозчикам ООО "Благовест", ООО "Ротор", ООО "Алрус" без проведения открытого конкурса, выраженная в ответе от 12.05.2021 N 390 на запрос ООО "Омега", содержит признаки нарушения антимонопольного законодательства (пункты 3 и 4 статьи 23 Закона N 220- ФЗ).

С целью устранения признаков нарушения требований части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган в предупреждении от 31.05.2021 N 2771 уведомил Министерство о необходимости в срок до 16.06.2021 предпринять следующие меры:

- осуществлять контроль за соответствием перевозчиков ООО "Алрус", ООО "Благовест", ООО "Ротор" требованиям, предъявляемым к участникам открытого конкурса на право получения свидетельств об осуществлении перевозок, установленных частью 1 статьи 23 Закона N 220-ФЗ;

- создавать равные условия для действующих участников товарного рынка по осуществлению регулярных пассажирских перевозок по запрашиваемым маршрутам и потенциальных участников (перевозчиков) - претендентов на получение свидетельств об осуществлении перевозок.

Предупреждение антимонопольного органа Министерством не было исполнено.

Действие свидетельств об осуществлении регулярных перевозок по маршрутам, в том числе по маршруту N N 23, 23А, 24, 25, 30, 35 перевозчику обществу, в 2021 году были продлены Министерством без проведения конкурсной процедуры, а предупреждение антимонопольного органа от 31.05.2021 N 2771 - оспорено в Арбитражный суд Республики Северная Осетия-Алания.

Решением Арбитражного суда РСО-Алания от 09.12.2021 по делу N А61-2037/2021, оставленным в силе Постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.03.2022 и Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 14.06.2022, предупреждение УФАС по РСО-Алания от 31.05.2021 N 2771 было признано законным.

Ссылаясь на судебные акты по делу N А61-2037/2021 и незаконность продления свидетельств об осуществлении регулярных перевозок по маршрутам, управление обратилось в суд с настоящим заявлением.

Отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок регулируются Законом N 220-ФЗ.

В части 2 статьи 17 Закона N 220-ФЗ предусмотрено, что право осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок или смежному межрегиональному маршруту регулярных перевозок подтверждается свидетельством об осуществлении перевозок по соответствующему маршруту регулярных перевозок и картами соответствующего маршрута регулярных перевозок.

Кроме того, одним из требований к участникам открытого конкурса требований на получение свидетельств об осуществлении перевозок по одному или нескольким муниципальным маршрутам регулярных перевозок, межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок или смежным межрегиональным маршрутам регулярных перевозок согласно пп.4 п.1 ст. 23 Федерального закона от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 220-ФЗ) является:

- отсутствие у участника конкурса задолженности по обязательным платежам в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации за последний завершенный отчетный период.

Правовой смысл требования об отсутствии у участника конкурса задолженности по обязательным платежам в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации за последний завершенный отчетный период, установленного в пп.4 п.1 ст. 23 Закона N 220- ФЗ, связан с наличием такой задолженности по налогам, которая может препятствовать исполнять принятые обязательства по перевозке пассажиров.

В силу части 6 статьи 19 Закона N 220-ФЗ без проведения открытого конкурса свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и карты маршрута регулярных перевозок выдаются в день наступления обстоятельств, которые явились основанием для их выдачи, один раз на срок, который не может превышать сто восемьдесят дней, а в случае, если таким обстоятельством явилось приостановление действия ранее выданного свидетельства об осуществлении перевозок по данному маршруту, на срок приостановления действия указанного свидетельства.

Таким образом, из приведенных положений названной нормы следует, что открытый конкурс не проводится в случаях, когда выдача свидетельства об осуществлении регулярных перевозок и карты маршрута имеет временный характер. Такой временный характер связан с конкретными обстоятельствами: наличие чрезвычайной ситуации, либо аннулирование лицензии перевозчика или прекращение действия ранее выданного свидетельства в силу решения суда.

Во всех остальных случаях, когда свидетельство и карта выдаются для осуществления регулярных перевозок по новому маршруту регулярных перевозок, или после прекращения действия вышеуказанных обстоятельств, или при смене на маршруте регулируемых тарифов на нерегулируемые, такие документы выдаются только по результатам открытого конкурса.

Таким образом, доводы ответчика об отсутствии на момент продления свидетельств задолженности по обязательным платежам, не может служить основанием для продления свидетельств без проведения открытого конкурса.

Основания для прекращения действия свидетельств об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и карт маршрута регулярных перевозок установлены в статье 29 Закона N 220-ФЗ.

В соответствии с частью 1 статьи 29 Закона N 220-ФЗ уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченный орган местного самоуправления, выдавшие свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок, прекращают действие данного свидетельства при наличии хотя бы одного из следующих обстоятельств:

1) вступление в законную силу решения суда об аннулировании лицензии, имеющейся у юридического лица, индивидуального предпринимателя или хотя бы одного из участников договора простого товарищества, которым выдано данное свидетельство;

2) вступление в законную силу решения суда о прекращении действия данного свидетельства;

3) обращение юридического лица, индивидуального предпринимателя или уполномоченного участника договора простого товарищества, которым выдано данное свидетельство, с заявлением о прекращении действия свидетельства;

4) окончание срока действия данного свидетельства;

5) утратил силу. - Федеральный закон от 29.12.2017 N 480-ФЗ;

6) вступление в силу предусмотренного статьей 18 настоящего Федерального закона решения о прекращении регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам и начале осуществления регулярных перевозок по регулируемым тарифам;

7) принятие уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченным органом местного самоуправления решения о прекращении действия свидетельства об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок или смежному межрегиональному маршруту регулярных перевозок в связи с невыполнением по соответствующему маршруту в отсутствие чрезвычайной ситуации ни одного рейса, предусмотренного расписанием, в течение более чем трех дней подряд;

8) принятие уполномоченным федеральным органом исполнительной власти решения о прекращении действия свидетельства об осуществлении перевозок по межрегиональному маршруту регулярных перевозок в связи с невыполнением по этому маршруту в отсутствие чрезвычайной ситуации более пяти рейсов подряд, предусмотренных расписанием.

Положения части 1 статьи 29 Закона N 220-ФЗ императивно устанавливают обязанность уполномоченного органа (в административном порядке) прекратить действие свидетельства об осуществлении перевозок при наличии хотя бы одного из вышеуказанных обстоятельств.

При этом в силу части 2 статьи 29 Закона N 220-ФЗ по обстоятельствам, предусмотренным пунктами 1, 2, 4, 5 и 6 части 1 статьи 29 указанного Закона, действие свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок прекращается с момента наступления данных обстоятельств.

В то же время, частью 5 статьи 29 Закона N220-ФЗ предусмотрены обстоятельства, наличие которых предоставляет уполномоченному органу право обратиться в суд с заявлением о прекращении действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок:

1) неоднократное в течение одного года непредставление в сроки, которые предусмотрены частью 2 статьи 37 настоящего Федерального закона, юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, уполномоченным участником договора простого товарищества ежеквартальных отчетов об осуществлении регулярных перевозок по маршруту регулярных перевозок;

2) неоднократное в течение одного года привлечение юридического лица, индивидуального предпринимателя, хотя бы одного из участников договора простого товарищества, которым выдано данное свидетельство, к административной ответственности за совершение при осуществлении предусмотренных этим свидетельством перевозок административных правонарушений, указанных в частях 4 и 5 статьи 11.33 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;

3) расторжение договора простого товарищества (в случае, если данное свидетельство выдано участникам договора простого товарищества);

4) непредставление в случаях и в сроки, которые предусмотрены частью 15 статьи 4 настоящего Федерального закона, юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, уполномоченным участником договора простого товарищества заявления об изменении маршрута регулярных перевозок;

4.1) наличие обоснованной жалобы на выполнение в течение одного месяца двух и более рейсов по межрегиональному маршруту регулярных перевозок с отправлением транспортных средств из остановочных пунктов ранее времени, предусмотренного установленным расписанием.

5) иные обстоятельства, предусмотренные соглашением об организации регулярных перевозок между субъектами Российской Федерации (в отношении смежных межрегиональных маршрутов регулярных перевозок) или законом субъекта Российской Федерации (в отношении межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок и муниципальных маршрутов регулярных перевозок).

В приказе Минпромтранса Республики Северная Осетия-Алания от 02.03.2021 N 27-ОД "Об утверждении Положения о порядке организации и проведения открытых конкурсов на право получения свидетельства об осуществлении перевозок по одному или нескольким муниципальным маршрутам регулярных перевозок, межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемому тарифу на территории Республики Северная Осетия-Алания и о признании утратившими силу некоторых нормативных правовых актов Министерства" содержатся аналогичные основания:

- неоднократное в течение одного года непредставление в сроки, которые предусмотрены частью 2 статьи 37 ФЗ-220, юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, уполномоченным участником договора простого товарищества ежеквартальных отчетов об осуществлении регулярных перевозок по маршруту регулярных перевозок;

- неоднократное в течение одного года привлечение юридического лица, индивидуального предпринимателя, хотя бы одного из участников договора простого товарищества, которым выдано данное свидетельство, к административной ответственности за совершение при осуществлении предусмотренных этим свидетельством перевозок административных правонарушений, указанных в частях 4 и 5 статьи 11.33 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;

- расторжение договора простого товарищества (в случае, если данное свидетельство выдано участникам договора простого товарищества);

- непредставление в случаях и в сроки, которые предусмотрены частью 15 статьи 4 ФЗ-220, юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, уполномоченным участником договора простого товарищества заявления об изменении маршрута регулярных перевозок;

- иные обстоятельства, предусмотренные законодательством Республики Северная Осетия-Алания (в отношении межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок и муниципальных маршрутов регулярных перевозок).

Таким образом, Закон N 220-ФЗ четко разграничивает административный и судебный порядок прекращения действия свидетельства на осуществление регулярных перевозок.

При этом судебный порядок не ограничивается формальным установлением наличия или отсутствия обстоятельств, перечисленных в части 5 статьи 29 Закона N 29-ФЗ. При рассмотрении указанных обстоятельств суд оценивает их на предмет существенности допущенных перевозчиком нарушений и возможности (соразмерности) применения к нему такой меры ответственности, как прекращение действия свидетельства на осуществление регулярных перевозок по маршруту.

Между тем, Управление в суде не ссылалось на указанные в части 5 статьи 29 Закона N 220-ФЗ обстоятельства как на основания, влекущие прекращение действия свидетельства, выданного ООО "Благовест". В ходе рассмотрения дела доказательств, свидетельствующих о наличие таких обстоятельств, судом также не установлено.

Обращаясь в суд с требованием о прекращении действия свидетельств серии 000090N 004165, 000090N 004161, 000090N 004164, 000090N 004162, 000090N 004159, 000090N 004160 по муниципальным маршрутам регулярных перевозок N N 23, 23А, 24, 25, 30, 35 перевозчику - ООО "Благовест", Управление в исковом заявлении сослалось на судебные акты по делу N А61-2037/2021.

Указанными судебными актами была установлена законность предупреждения УФАС по РСО-Алания, обязывающего Министерство (ныне -Управление) в целях устранения признаков нарушения требований части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ предпринять меры по осуществлению контроля за соответствием перевозчиков ООО "Алрус", ООО "Благовест", ООО "Ротор" требованиям, предъявляемым к участникам открытого конкурса на право получения свидетельств об осуществлении перевозок, установленных частью 1 статьи 23 Закона N 220-ФЗ и созданию равных условий для действующих участников товарного рынка по осуществлению регулярных пассажирских перевозок по запрашиваемым маршрутам и потенциальных участников (перевозчиков) - претендентов на получение свидетельств об осуществлении перевозок.

Оспоренным в рамках дела N А61-2037/2021 предупреждением антимонопольный орган указал Министерству на незаконность его намерения продлить срок действия свидетельств на осуществление регулярных перевозок, в том числе по маршрутам N N 23, 23А, 24, 25, 30, 35 перевозчику - ООО "Благовест", без проведения открытого конкурса.

При этом, ни судебными актами по делу N А61-2037/2021, ни предупреждением УФАС по РСО-Алания от 31.05.2021 N 2771 на Управление не была возложена обязанность по аннулированию свидетельств на осуществление регулярных перевозок по маршруту.

Более того, свидетельства серии 000090N 004165, 000090N 004161, 000090N 004164, 000090N 004162, 000090N 004159, 000090N 004160 по муниципальным маршрутам регулярных перевозок N N 23, 23А, 24, 25, 30, 35 перевозчика - ООО "Благовест", о прекращении действия которых Комитет заявляет в рамках настоящего дела, были продлены 20.06.2021 году, то есть, после вынесения антимонопольным органом предупреждения (31.05.2021), оспоренного в рамках дела N А61-2037/2021. Вопрос о законности решения Комитета по продлению срока действия спорных свидетельств в рамках дела N А61-2037/2021 судом не рассматривался.

Таким образом, ни предупреждение УФАС по РСО-Алания, ни судебные акты по делу N А61-2037/2021 не являются обстоятельствами, с которыми Закон N 220-ФЗ связывает возникновение у Управления оснований для обращения в суд с заявлением о прекращении действия свидетельств 000090N 004165, 000090N 004161, 000090N 004164, 000090N 004162, 000090N 004159, 000090N 004160 муниципальным маршрутам регулярных перевозок N N 23, 23А, 24, 25, 30, 35 перевозчику - ООО "Благовест".

Неисполнение Министерством (ныне - Управление) предупреждения антимонопольного органа к обстоятельствам, перечисленным в части 5 статьи 29 Закона N 220-ФЗ в качестве основания для обращения в суд для прекращения свидетельства на осуществление регулярных перевозок по маршруту, также не отнесено.

Доводы о невозможности исполнения предупреждения антимонопольного органа и проведении конкурентных процедур для продления срока действия оспариваемого свидетельств Управлением не заявлены.

Действующее законодательство, в том числе Закон N 220-ФЗ, не позволяет уполномоченному органу самостоятельно отменить ранее принятое им решение о продлении срока действия спорного свидетельства в целях исполнения предупреждения антимонопольного органа (законность которого установлена судебным актом), обязывающего Комитет соблюсти конкурентную процедуру продления срока действия свидетельств на осуществление регулярных перевозок по маршруту.

Часть 1 статьи 29 Закона N 220-ФЗ также не содержит такого основания для прекращения свидетельства, как незаконность решения уполномоченного органа по продлению срока его действия, в связи с чем, в целях урегулирования спорного правоотношения и исключения двойственного толкования сторонами сложившейся ситуации, суд считает возможным удовлетворить требования Управления и прекратить действие спорного свидетельства.

Доводы апелляционной жалобы сводятся к иной оценке доказательств и иному толкованию законодательства, они аналогичны обстоятельствам, на которые ссылались ответчики в суде первой инстанции в обоснование своих возражений, были предметом обсуждения суда первой инстанции, и им дана правильная правовая оценка на основании исследования в судебном заседании всех представленных обеими сторонами доказательств в их совокупности.

С учетом изложенного, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным.

Нарушений норм процессуального права, являющихся согласно пункту 4 статьи 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Учитывая вышеизложенное, руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Северная Осетия-Алания от 29.01.2024 по делу N А61-5642/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

З.М. Сулейманов

Судьи

И.Н. Егорченко И.А. Цигельников