Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 8 мая 2024 г. N 16АП-536/24 по делу N А18-2934/2023

г. Ессентуки

8 мая 2024 г.

Дело N А18-2934/2023

Резолютивная часть постановления объявлена 7 мая 2024 года.

Полный текст постановления изготовлен 8 мая 2024 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Сомова Е.Г., судей Цигельникова И.А. и Сулейманова З.М. при ведении протокола секретарем судебного заседания Шумовой Е.В., в отсутствие лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Олимп" на решение Арбитражного суда Республики Ингушетия от 21.12.2023 по делу N А18-2934/2023,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Олимп" (далее - общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к администрации муниципального образования "Городской округ город Магас" (далее - администрация) о признании незаконным и отмене постановления от 18.03.2022 N 56.

Решением от 21.12.2023 в удовлетворении требований отказано. Суд сослался как на имеющее преюдициальное значение для настоящего спора решение Магасского районного суда Республики Ингушетия от 24.11.2022 по делу N 2а-3705/2022.

В апелляционной жалобе общество просило отменить решение. Указало, что предметом оспаривания по настоящему делу является постановление администрации от 02.05.2023 N 62, а не от 18.03.2022 N 56. Решение суда общей юрисдикции, на которое сослался суд, не имеет преюдициального значения для настоящего спора.

Администрация отзыв на апелляционную жалобу не направила.

Лица, участвующие в деле, явку представителей в суд не обеспечили.

Изучив материалы дела, исследовав доводы жалобы, апелляционный суд пришел к выводу о наличии оснований для отмены судебного решения.

Из материалов дела следует, что постановлением администрации от 17.06.2021 N 117 утверждены: Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Городской округ город Магас" (приложение 1); Положение и состав аукционной комиссии по предоставлению права на размещение нестационарных торговых объектов (приложение 2); Положение и состав приемочной комиссии для составления акта о соответствии размещенного НТО установленным требованиям (приложение 3); Административный регламент по предоставлению муниципальной услуги "Заключение договора на размещение НТО на территории муниципального образования "Городской округ город Магас" (приложение 4).

С учетом постановления от 17.06.2021 N 117 администрацией проведен открытый аукцион на право размещения НТО на территории г. Магас.

Между администрацией и обществом (победителем аукциона) заключены договоры (инвестиционные соглашения) от 02.08.2021 N 02 и N 03 о предоставлении права на размещение НТО и объектов по оказанию услуг на территории муниципального образования "Городской округ город Магас".

По условиям договоров обществу предоставлено право на размещение двух НТО - пунктов питания (торговли) с летней зоной площадью каждого 32 кв. м по адресу:

г. Магас, 1-й микрорайон, Аллея А.А. Кадырова (позиции 6 и 7) сроком до 31.12.2025; плата за размещение одного НТО составляет 211 968 руб. в год.

На основании договоров обществу выданы разрешения на размещение НТО (павильонов) сроком действия с 02.08.2021 по 31.12.2025.

22 ноября 2021 года администрацией приняты постановления N 190 и N 191 о расторжении договоров N 02 и N 03 от 02.08.2021, которыми обществу предписано в течение 5-ти рабочих дней произвести демонтаж НТО.

Постановлением администрации от 16.02.2022 N 26 постановления от 22.11.2021 N 190 и N 191 отменены.

Администрация и общество заключили дополнительные соглашения от 17.02.2022 к договорам от 02.08.2021, согласно которым увеличена площадь размещаемых НТО и плата за их размещение, срок размещения объектов установлен до 02.08.2026.

Постановлением администрации от 18.03.2022 N 56 отменено постановление от 16.02.2022 N 26.

Общество, ссылаясь на то, что работы по установке НТО практически завершены, сумма понесенных расходов составила более 2-х млн. руб., а действия администрации направлены на прекращение права на размещение НТО, обратилось в суд с заявлением о признании постановления от 18.03.2022 N 56 недействительным.

В силу части 1 статьи 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном данным кодексом.

Защита гражданских прав осуществляется способами, установленными статьей 12 Гражданского кодекса, а также иными способами, предусмотренными законом. При этом избираемый способ защиты должен соответствовать содержанию нарушенного права и характеру нарушения, а в случае удовлетворения требований должен привести к восстановлению нарушенных прав лица, обратившегося за судебной защитой.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2, 3 статьи 201 АПК РФ, пункту 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для признания судом ненормативных правовых актов недействительными необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие таких актов закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Отсутствие, а также недоказанность хотя бы одного из названных условий служит основанием для оставления заявления без удовлетворения.

При этом в силу требований части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 АПК РФ орган, должностное лицо должны доказать соответствие принятого ими ненормативного правового акта закону; обязанность по доказыванию нарушения оспариваемым решением, действием (бездействием) прав и законных интересов возлагается на лицо, обратившееся в суд за его оспариванием.

Суд первой инстанции установил, что оспариваемое в рамках настоящего дела постановление от 18.03.2022 N 56 отменено постановлением от 24.05.2022 N 97.

Постановлением от 02.05.2023 N 62 отменено постановление от 24.05.2022 N 97.

Вступившим в законную силу решением Магасского районного суда Республики Ингушетия от 24.11.2022 признано незаконным постановление администрации от 17.06.2021 N 117.

Постановлением администрации от 02.05.2023 N 64 со ссылкой на решение суда от 24.11.2022, постановление от 17.06.2021 N 117 отменено.

Ссылаясь на то, что размещение НТО на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов, однако постановление от 17.06.2021 N 117, которым утверждена Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Городской округ город Магас", признано в судебном порядке незаконным, суд первой инстанции сделал вывод об отсутствии оснований для удовлетворения требований общества.

Вместе с тем суд не учел следующее.

Использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута в случае размещения нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также иных объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации (подпункт 6 пункта 1 статьи 39.33 Земельного кодекса).

Размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Законом от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (пункт 1 статьи 39.36 Земельного кодекса).

Пунктом 2 части 1, частью 2 статьи 6 Закона N 381-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесены разработка и принятие нормативных правовых актов в области государственного регулирования торговой деятельности, а органов местного самоуправления - создание условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли.

Размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов (часть 1 статьи 10 Закона N 381-ФЗ). Схема размещения нестационарных торговых объектов, разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (часть 3 статьи 10 Закона N 381-ФЗ).

Таким образом, размещение нестационарных торговых объектов осуществляется по правилам, предусмотренным специальными федеральными законами, которыми устанавливаются соответствующие юридические основания для размещения таких объектов на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности. При этом правоотношения между уполномоченным органом и лицом, разместившим НТО, не являются основанными на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, они регулируются нормами гражданского законодательства.

В силу пунктов 1 и 2 статьи 450 Гражданского кодекса изменение и расторжение договора возможны по соглашению сторон, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, другими законами или договором, по решению суда.

Общество приступило к возведению НТО в рамках действующих договоров от 02.08.2021, заключенных с администрацией. Договоры, как следует из их содержания, заключены на основании протоколов от 23.07.2021 N 58, N 59 заседания конкурсной комиссии по предоставлению права на размещение нестационарных торговых объектов.

Результаты конкурса на право размещения НТО, оформленные протоколами от 23.07.2021, в установленном порядке не оспорены, договоры - не расторгнуты, недействительными не признаны.

Пунктами 3.1, 3.2 договоров от 02.08.2021 предусмотрено право администрации на досрочное расторжение договора в одностороннем порядке в поименованных в них случаях. Договор считается расторгнутым по истечении пяти рабочих дней с момента направления обществу соответствующего уведомления.

Доказательства соблюдения установленного порядка одностороннего расторжения договора, равно как и соглашение сторон о расторжении сделки, в деле отсутствуют.

Оспариваемое постановление от 18.03.2022 N 56 договорные обязательства сторон не изменяет, сделку не прекращает.

Применительно к правовым актам органов местного самоуправления в судебной практике сформирован следующий правовой подход.

Компетентному органу (его должностному лицу) предоставлено право на отмену ранее принятого им правового акта в целях обеспечения соблюдения действующего законодательства при осуществлении публичных функций и в порядке самоконтроля (пункт 4 статьи 7, пункт 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 26.05.2011 N 739-О-О отметил, что названное положение направлено на реализацию гарантий самостоятельности органов. Оно не исключает возможность судебного контроля принимаемых органами решений об отмене ранее изданных актов, которые не могут носить произвольный характер. Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 06.07.2004 N 1424/04 сформулировал правовую позицию, согласно которой отмена в порядке самоконтроля ненормативного правового акта осуществляется с обязательным указанием норм, которым отмененный правовой акт не соответствовал.

Отменяющий акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону, то есть быть обоснованным и не нарушать законных прав граждан. Реализация органами предоставленных законом полномочий не может ставиться в зависимость исключительно от их усмотрения (пункт 24 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 2 (2019), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 17.07.2019, пункт 37 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1 (2022), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 01.06.2022).

В данном случае, действия администрации по принятию (отмене) собственных постановлений, без расторжения договоров о предоставлении обществу права на размещение НТО, оспаривания договоров в суде, привело к правовым последствиям, неблагоприятным как для самой администрации (представляемого ею городского округа), так и для общества, обладателя соответствующего права.

В результате отмены постановления от 16.02.2022 N 26, не способной служить основанием для прекращения обязательств сторон по договорам от 02.08.2021, создана правовая неопределенность, существенно затронуты интересы муниципального образования и общества, искажен должный баланс интересов сторон, нарушен принцип поддержания стабильности правовых отношений и доверия вовлеченных в них лиц к закону.

Постановлением от 18.03.2022 N 56 поставлены под угрозу гарантии конституционных прав, правопорядка, безопасности, эффективной реализации публичных функций, рациональной организации деятельности органов, что является основанием для признания такого акта недействительным.

Последующая отмена этого акта (постановление от 24.05.2022 N 97) не является препятствием для вынесения судом соответствующего решения.

Как отмечено в пункте 18 информационного письма от 22.12.2005 N 99 "Об отдельных вопросах практики применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", отмена оспариваемого ненормативного правового акта или истечение срока его действия не препятствуют рассмотрению по существу заявления о признании акта недействительным, если им были нарушены законные права и интересы заявителя.

Более того, постановлением от 02.05.2023 N 62 отменено постановление от 24.05.2022 N 97.

Признание судом общей юрисдикции незаконным постановления от 17.06.2021 N 117, которым утверждена Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Городской округ город Магас", само по себе не аннулирует обязательства сторон, принятые в рамках заключенных ими договоров от 02.08.2021.

В соответствии с частью 3 статьи 69 АПК РФ вступившее в законную силу решение суда общей юрисдикции по ранее рассмотренному гражданскому делу обязательно для арбитражного суда, рассматривающего дело, по вопросам об обстоятельствах, установленных решением суда общей юрисдикции и имеющих отношение к лицам, участвующим в деле.

Вопреки выводам суда первой инстанции, решение Магасского районного суда Республики Ингушетия от 24.11.2022 не имеет преюдициального значения для настоящего дела. Обстоятельства законности возведения (использования) обществом НТО в рамках заключенных с ним договоров, судом общей юрисдикции не исследовались и в судебном акте не отражены.

В соответствии с частью 2 статьи 269 АПК РФ по результатам рассмотрения апелляционной жалобы арбитражный суд апелляционной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять по делу новый судебный акт.

Признав оспоренный ненормативный правовой акт незаконным, суд вправе указать наделенному публичными полномочиями органу на необходимость принятия решения о восстановлении права, устранения допущенного нарушения, совершения им определенных действий в интересах заявителя (часть 2 статьи 201 АПК РФ).

Суд вправе ограничиться признанием оспоренного акта незаконным без возложения на наделенный публичными полномочиями орган определенных обязанностей в случае, когда путем такого признания достигается защита нарушенного права, свободы, законного интереса (пункт 26 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации").

Суд апелляционной инстанции ограничивается признанием постановления от 18.03.2022 N 56 недействительным без возложения на администрацию определенных обязанностей, поскольку путем такого признания достигается защита нарушенных прав и законных интересов общества.

Довод апелляционной жалобы о том, что предметом оспаривания по настоящему делу является постановление администрации от 02.05.2023 N 62, отклоняется как не соответствующий фактическим обстоятельствам дела.

В поданном в суд 19.10.2023 заявлении содержится требование общества об оспаривании постановления от 18.03.2022 N 56 (иных требований заявление не содержит).

Из материалов дела и аудиозаписи судебного заседания от 15.12.2023 также не следует, что в ходе рассмотрения дела заявителем был изменен предмет спора.

Учитывая направленность требований общества (защита прав, вытекающих из гражданско-правового договора), суд апелляционной инстанции считает не подлежащей применению к спорным правоотношениям части 4 статьи 198 АПК РФ.

Поскольку суд первой инстанции неправильно применил нормы права, решение от 21.12.2023 подлежит отмене с принятием нового судебного акта.

Руководствуясь статьями 266, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Ингушетия от 21.12.2023 по делу N А18-2934/2023 отменить, принять новый судебный акт.

Постановление администрации муниципального образования "Городской округ город Магас" от 18.03.2022 N 56 признать недействительным.

Взыскать с администрации муниципального образования "Городской округ город Магас" (ОГРН 1090608002594, ИНН 0608014060) в пользу общества с ограниченной ответственностью "Олимп" (ОГРН 1200600002679, ИНН 0601030225) 4 500 руб. расходов по уплате государственной пошлины.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "Олимп" (ОГРН 1200600002679, ИНН 0601030225) из федерального бюджета 1 500 руб. излишне уплаченной государственной пошлины (дата платежа - 11.03.2024).

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Е.Г. Сомов

Судьи

И.А. Цигельников З.М. Сулейманов