Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 мая 2024 г. N 17АП-2897/24 по делу N А60-48041/2023

г. Пермь

17 мая 2024 г.

Дело N А60-48041/2023

Резолютивная часть постановления объявлена 16 мая 2024 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 17 мая 2024 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Герасименко Т.С.,

судей Трефиловой Е.М., Якушева В.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Голдобиной Е.Ю.,

при участии:

представителей заявителя, Агапочкиной М.А., действующей по доверенности от 30.10.2023, предъявлены паспорт, диплом; Камышевой Н.В., действующей по доверенности от 14.05.2024, предъявлен паспорт;

представителя заинтересованного лица, Бессоновой Л.О., действующей по доверенности от 02.05.2024, предъявлены паспорт, диплом;

(лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда),

рассмотрел в судебном заседании апелляционные жалобы заявителя, Государственного автономного учреждения здравоохранения Свердловской области "Свердловский областной онкологический диспансер", заинтересованного лица, Территориального Фонда обязательного медицинского страхования Свердловской области,

на решение Арбитражного суда Свердловской области

от 20 февраля 2024 года

по делу N А60-48041/2023

по заявлению Государственного автономного учреждения здравоохранения Свердловской области "Свердловский областной онкологический диспансер" (ИНН 6658463168, ОГРН 1146658016614)

к Территориальному Фонду обязательного медицинского страхования Свердловской области (ИНН 6658014910, ОГРН 1026602332052)

о признании недействительным акта проверки в части,

УСТАНОВИЛ:

Государственное автономное учреждение здравоохранения Свердловской области "Свердловский областной онкологический диспансер" (далее - заявитель, ГАУЗ СО "СООД", Учреждение) обратилось в суд с заявлением к Территориальному Фонду обязательного медицинского страхования Свердловской области (далее - заинтересованное лицо, ТФОМС Свердловской области, Фонд) о признании недействительным акта проверки от 04.08.2023 в части. Заявитель просит суд:

1. Признать недействительными следующие выводы Территориального фонда обязательного медицинского страхования Свердловской области и исключить их из акта проверки:

п. 2 Акта проверки (стр. 76 Акта): в 22 случаях из 42 (или 52%) установлена необоснованность госпитализаций в круглосуточный стационар, тем самым отмечается систематическая подмена случаев лечения в дневном стационаре круглосуточными госпитализациями, что в итоге приводит к необоснованному завышению стоимости лечения и необоснованному получению МО средств ОМС. При этом запись в круглосуточный и дневной стационары ведется без разделения по видам помощи.

п. 4.1. Выводов (стр. 77 Акта): подтверждены замечания, выявленные в ходе проведенной в мае-июне 2023 проверки ФОМС, а именно: выплата заработной платы работникам, функциональные обязанности которых не соответствуют целям и задачам оказания и организации медицинской помощи в рамках реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования: 2 специалистам по связям с общественностью и пресс-секретарю в сумме 2 284 673,82 руб., в том числе в 2022 году - 1 896 223,78 руб., в январе - мае 2023 г. - 388 450,04 руб. (средства за 5 месяцев 2023 г. восстановлены на лицевой счет по учету средств ОМС МО в ходе проверки);

п. 5.1. выводов (стр. 77 Акта): "наблюдается увеличение доли дефектов по результатам экспертиз в 2023 г. по сравнению в 2022 г. по всем условиям оказания медицинской помощи (за исключением МЭЭ в условиях АПП); доля случаев медицинской помощи с дефектами по ЭКМП в 2023 г.: в условиях КСС - 30,2%, в условиях СЗН - 52,3%, в условиях АПП - 6,8%. При этом, более трети дефектных случаев, отклоненных от оплаты, приходятся на такие коды как:

- "3.2.1 Невыполнение, несвоевременное или ненадлежащее выполнение необходимых пациенту диагностических и (или) лечебных мероприятий, оперативных вмешательств..., не повлиявшее на состояние здоровья застрахованного лица" - в 2022 г. -217 дефектных случая (20,7%) из общего количества дефектов (1 049), в январе-мае 2023 г. -105 дефектных случаев (33,7%) из общего количества дефектов (312);

- "3.2.2. Невыполнение, несвоевременное или ненадлежащее выполнение необходимых пациенту диагностических и (или) лечебных мероприятий, оперативных вмешательств...: приведшее к ухудшению состояния здоровья застрахованного лица, либо создавшее риск прогрессирования имеющегося заболевания, либо создавшее риск возникновения нового заболевания..." в 2022 г. - 101 дефектных случая (9,6%) из общего количества дефектов (1 049), в январе-мае 2023 г. - 70 дефектных случаев (22,4%) из общего количества дефектов (312);

- "3.2.4. Невыполнение, несвоевременное или ненадлежащее выполнение необходимых пациенту диагностических и (или) лечебных мероприятий, оперативных вмешательств...: приведшее к летальному исходу..." - в 2022 г. - 10 дефектных случаев (1,0%) из общего количества дефектов (1 049), в январе-мае 2023 г. - 4 дефектных случая (1,3%) из общего количества дефектов (312)"

- "3.4. Преждевременное с клинической точки зрения прекращение оказания медицинской помощи при отсутствии клинического эффекта..." - в 2022 г. - 7 дефектных случаев (0,7%) из общего количества дефектов (1 049).

п. 5.3. выводов (стр. 78 Акта): "некоторые таргетные лекарственные препараты назначались необоснованно, что привело к оказанию медицинской помощи с несоблюдением инструкций по медицинскому применению лекарственных препаратов и клинических рекомендаций, соответственно, расходы системы ОМС на проведение последующих курсов ПЛТ с применением дорогостоящих лекарственных препаратов не обоснованы. Применение непоказанных лекарственных препаратов связано с риском причинения вреда здоровью и создает риск прогрессирования основного заболевания".

п. 5.4. выводов (стр. 78 Акта): в нарушение ст. 58.1 Федерального закона "Об обращении лекарственных средств" от 12.04.2010 N 61-ФЗ, приказа Минздрава России от 17.06.2013 N 378н с учетом письма Минздрава России от 20.09.2022 N 25-4/9317 медицинской организацией не ведутся специальные журналы учета ПКУ противоопухолевых лекарственных препаратов, в медицинской карте пациента отсутствует запись о получении лекарственного препарата, подлежащего ПКУ, на руки с указанием его наименования, лекарственной формы, дозировки, количества, которая подтверждается подписью пациента или лица, его представляющего, с указанием документа удостоверяющего личность, установлены факты излишнего/меньшего списания количества препаратов на пациента, назначенного врачом. Отсутствует контроль за расходованием и остатками лекарственных средств, соответственно, остатки в бухгалтерском учете отражаются некорректно. Таким образом, в нарушение ст. 19 Федерального закона от 06.12.2011 N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете" медицинской организации не организован надлежащий учет и внутренний контроль за обращением дорогостоящих противоопухолевых лекарственных препаратов, подлежащих предметно-количественному учету. В связи с тем, что данные нарушения выявлены предыдущей проверкой (акт от 06.05.2022) и носят длящийся системный характер, то информация о них подлежит направлению в органы исполнительной власти, осуществляющими соответствующий контроль в силу ст.58.1 Федерального закона от12.04.2010 N 61-ФЗ (с изменениями) "Об обращении лекарственных средств".

п. 6 выводов (стр. 79 Акта) в части: по результатам предыдущей проверки (акт от 01.10.2021) ГАУЗ СО "СООД" не возместил застрахованным по ОМС пациентам средства, необоснованно полученные в рамках договоров возмездного предоставления медицинских услуг, оказание которых гарантировано гражданам и предусмотренной Программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи бесплатно в размере 11 718 296 руб. Взимание платы с пациентов за консультационные приемы, диагностические услуги, предоставлен которые гарантировано Программой государственных гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской помощи, свидетельствуют о об ограничении доступности бесплатной медицинской помощи пациентам с подозрение/установленным диагнозом ЗНО. Нарушения установлены повторно.

п. 7 выводов Акта (стр. 79-80 Акта): "Проверкой установлены недостатки в руководстве онкологической службой региона:

- снижение количества посещений по диспансерному наблюдению, по пояснению МО, произошло, в том числе, за счет отсутствия регламента работы медицинских организаций 2 и 3 уровня, но, исходя из положений устава Учреждения, методическое руководство работой онкологических учреждений Свердловской области и онкологической службой, относится к полномочиям ГАУЗ СО "СООД", следовательно, организация диспансерного наблюдения пациентов с ЗНО в регионе и его методологическое сопровождение, включая, при необходимости, разработку регламента работы медицинских организаций 2 и 3 уровня в части диспансерного наблюдения, относится к функции ГАУЗ СО "СООД" как профильного учреждения. В этой части методологическая функция реализована неудовлетворительно;

- центр онкологического мониторинга исключен из структуры Учреждения с 01.08.2022. Значительное увеличение количества отказов в проверяемом периоде по сравнению с 2021 г. свидетельствует о наличии системных проблем в маршрутизации пациентов для получения ХТ-лечения. ГАУЗ СО "СООД" не выполняет свою задачу, регламентированную Уставом Учреждения в части организации централизованного снабжения онкологической сети Свердловской области противоопухолевыми средствами. Данные недостатки отмечались также в акте предыдущей проверки от 06.05.2022;

- передача в референс-центр поступающих от пациентов снимков и дисков на внешнем носителе силами самих пациентов противоречит принципам оказания помощи в телемедицинской форме, не соответствует сущности самой услуги - дистанционное (в телемедицинской форме) описание и интерпретация рентген-, КТ-, МРТ-изображений. Порядок поступления изображений напрямую от пациентов для интерпретации и описания, а также порядок хранения результатов и оформления первичной медицинской документации не соответствует приказам Министерства здравоохранения Российской Федерации от 30.11.2017 N 965н, Министерства здравоохранения Свердловской области от 29.03.2019 N 598-п, от 23.09.2020 N 1668-п; Высокий уровень одногодичной летальности в регионе на 3,4 % выше не только среднероссийского, но и самый высокий среди территориально близких и сопоставимых со Свердловской областью по численности населения субъектов Российской Федерации свидетельствует о высокой доле выявления ЗНО на поздней стадии. Недостаточность мероприятий, способствующих раннему выявлению, указывает на низкую эффективность организационной работы ГАУЗ СО "СООД". Следствием выявляемого ЗНО преимущественно на поздней стадии являются завышенные расходы на паллиативную химиотерапию. Так, в структуре противоопухолевого лекарственного лечения в условиях дневного и круглосуточного стационаров паллиативные линии в 2023 году занимают по объемам 37 %, по финансированию -91% (в 2022 году 88 % и 92 % соответственно). Пожизненный характер подавляющей часта химиотерапии, ее высокая стоимость и показатели пятилетней выживаемости онкологических пациентов в совокупности формируют рост финансовой емкости профиля "онкология" и соответствующий дефицит средств региональной системы ОМС".

п. 9 выводов Акта (стр. 81-82 Акта): "установлены факты неэффективного расходования средств Учреждения на общую сумму 231 728,27 тыс. руб.:

- превышение целевых показателей по заработной плате с начислениями на оплату труда в проверяемом периоде составило 125 179,5 тыс. руб. в т.ч.: в 2022 году - 68 528,80 тыс. руб., за период январь-май 2029 г. - 56 650,70 тыс. руб. Аналогичное нарушение установлено повторно (акт проверки от 06.05.2022) и носит системный характер. Вместе с тем, целевые показатели дорожной карты перевыполнены, в том числе за счет выплаты материальной помощи работникам за счет средств ОМС, сумма фактических затрат составила: в 2022 г. - 21 029 122,69 руб., в январе-мае 2023 г. - 8 638 978,00 руб. Материальная помощь начисляется аналогично выплатам, являющимся одной из составных частей заработной платы, как установлено ст. 129 ТК РФ, и входит в расчет среднего заработка. При этом, в нарушение п.16 гл. 5 Постановления Правительства Свердловской области от 30.09.2015 N 866-ПП, не имеет критериев, позволяющих оценить результативность и качество работы. Учреждению необходимо осуществлять выплаты в строгом соответствии с утвержденными локальными нормативными актами;

- введены и содержатся сверх нормативов, рекомендованных порядком оказания медицинской помощи, утвержденным приказом Минздрава РФ от 19.02.2021 N 116н "Об утверждении Порядка оказания медицинской помощи взрослому населению при онкологических заболеваниях" должности медицинских работников (общебольничный медицинский персонал, приемное отделение, отделения круглосуточного стационара). Денежные средства, направленные на оплату труда по сверхнормативным ставкам, составили всего за проверяемый период 10 012,15 тыс. руб., в том числе; 2022 год - 8 461,37 тыс. руб., 5 мес. 2023 г. - 1 550,78 тыс. руб.;

- в нарушение п. 2 приложения N 1 к приказу Минздрава РФ от 09.06.2003 N 230 по ведомостям замены введены должности прочего персонала без экономического обоснования и расчета численности (канцелярия, административно-хозяйственная служба, хозяйственная служба (Комсомольская, 11), служба обеспечения лечебным питанием, пищеблок, техническая служба, инженерная служба, отдел автоматизированных систем управления, организационно-методический и медико-экспертный отделы, юридический отдел, общебольничный персонал. Денежные средства, направленные на оплату труда по штатным должностям, введенным без соответствующего экономического обоснования и расчетами, всего составили за проверяемый период 45 433,36 тыс. руб., в том числе: 2022 год - 35 209,66 тыс. руб., 5 мес. 2023 г. - 10 223,70 тыс. руб.;

- заключены контракты па приобретение лекарственных препаратов и расходных материалов по ценам выше по сравнению с ценами совместных закупок лекарственных препаратов, включенных Минздравом Свердловской области в перечень совместных торгов и средних рыночных цен на аналогичные позиции иными МО. Общая сумма превышения цен по закупкам ГАУЗ СО "СООД" составила 49 514,18 тыс. руб."

2. Отменить требование ТФОМС о необходимости восстановления казначейского счета 03100643000000016200 (единый казначейский счет 40102810645370000054, получатель УФК по Свердловской области (ТФОМС Свердловской области, л/счет 04625013750), ИНН 6658014910, КПП 665801001 в Уральском ГУ Банка России г. Екатеринбург БИК 016577551 ОКТМО 6570100 КБК 39511610100090000140 для перечисления средств нецелевого использования) в сумме 1896223,78 руб., согласно акту проверки от 04.08.2023 (УИН N 39504082300002000602), в течение 10 рабочих дней и уплатить штраф в размере 10% от суммы средств, использованных не по целевому назначению КБК 39511607090090000140, в течение 10 рабочих дней со дня предъявления требования в размере 228 467,38 руб.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 20 февраля 2024 года производство по делу в части оспаривания пунктов 2, 5.1, 5.3, 5.4, 6, 7, 9 акта проверки Фонда от 04.08.2023, принятого в отношении ГАУЗ СО "СООД" прекращено. В остальной части заявленные требования удовлетворены: признан недействительным акт проверки Фонда от 04.08.2023 в части нарушения, указанного в пункте 4.1 акта, и требования о возмещении ГАУЗ СО "СООД" денежных средств, использованных не по целевому назначению, в сумме 1896223 руб. 78 коп., штрафа в размере 228467 руб. 38 коп. В порядке распределения судебных расходов с Фонда в пользу ГАУЗ СО "СООД" взыскано 3000 рублей в возмещение расходов по уплате государственной пошлины.

Не согласившись с принятым судебным актом, ГАУЗ СО "СООД" и ТФОМС Свердловской области обратились с апелляционными жалобами.

ГАУЗ СО "СООД" в своей апелляционной жалобе просит отменить решение суда в части прекращения производства по делу принять по делу в данной части новое решение об удовлетворении заявленных требований.

В апелляционной жалобе указывает следующее. Судом не учтено, что фактическое устранение оспариваемых "нарушений", изложенных в пунктах 2, 5.1, 5.3, 5.4, 6, 7, 9 выводов Акта проверки, является предметом следующей проверки со стороны ТФОМС, что, безусловно, придает данным выводам не "фиксирующий, описательный и рекомендательный" характер, а возлагает на заявителя дополнительные обязанности по составлению плана мероприятий и устранению выявленных, по мнению, ТФОМС нарушений. Настаивает на том, что указание в Акте проверки обжалуемых выводов о допущенных нарушениях фактически носит характер властного предписания, в содержащегося ненормативном правовом акте, поскольку затрагивает права в результате и законные интересы ГАУЗ СО "СООД" проведения последующих проверок и влечет для ГАУЗ СО "СООД" правовые последствия.

ТФОМС Свердловской области представил письменный отзыв на апелляционную жалобу учреждения, в соответствии с которым просит его апелляционную жалобу оставить без удовлетворения.

ТФОМС Свердловской области в своей апелляционной жалобе просит отменить решение суда в части признания недействительным акта проверки Фонда от 04.08.2023 в части нарушения, указанного в пункте 4.1 акта, и требования о возмещении ГАУЗ СО "СООД" денежных средств и принять по делу новый судебный акт, которым заявителю в удовлетворении требований отказать.

В обоснование апелляционной жалобы Фонд приводит доводы о том, что судом неправильно применены нормы материального права, неправильно истолкован закон, выводы суда первой инстанции не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам. Считает, судом неправомерно указано, что положения Приказа Минздрава России от 09.06.2003 N 230 носят рекомендательный характер и не ограничивают право руководителя учреждения на определение структуры, численности и штата, но в пределах утвержденного фонда оплаты труда, поскольку данный приказ издан Минздравом России в целях совершенствования организации и нормирования труда работников здравоохранения и носит соответственно обязательный характер для учреждений здравоохранения, подведомственных Минздраву России; также несостоятелен довод суда о том, что Приказ Минздрава России от 09.06.2003 N 230 не предусматривает какой-либо унифицированной формы экономического обоснования введения дополнительных должностей в части правомерности действий Заявителя, поскольку, несмотря на то, что данным приказом не утверждена форма экономического обоснования целесообразности введения дополнительных должностей, это не отменяет обязанности учреждения здравоохранения оформлять (составлять) данное обоснование в виде письменного документа. По мнению Фонда, заявителем в 2022 году и I квартале 2023 года допущено нецелевое использование средств ОМС: за счет средств ОМС произведены расходы, не связанные с деятельностью по реализации Территориальной программы ОМС, а именно заработная плата и начисления на оплату труда пресс-секретарю ГАУЗ СО "СООД" в сумме 1 311 480,00 рублей (из них в 2022 году - 1 049 555,50 рублей (с учетом страховых взносов), в I квартале 2023 года - 261 924,50 рублей (с учетом страховых взносов)). Считает, судом не учтено, что спорные должности не предусмотрены штатными нормативами работников сферы здравоохранения, утвержденных приказом Минздрава России от 09.06.2003 N 230; следовательно, не обоснован вывод суда о том, что расходы на заработную плату "осуществлены в пределах доведенных лимитов", так как в части выплаты заработной платы в системе ОМС не существует никаких "доведенных лимитов". Фонд полагает, что судом неправильно истолкованы положения Приказа Минздрава Свердловской области от 19.06.2019 N 1206-п "О работе со средствами массовой информации" (далее - Приказ N 1206-п от 19.06.2019) и необоснованно указано, что введение Заявителем спорной должности "пресс-секретарь" в штатное расписание Учреждения обусловлено требованиями этого приказа. Также судом не была дана правовая оценка тому, что должность пресс- секретарь Учреждением была введена в штатное расписание отдела канцелярия Приказом Учреждения от 31.05.2019 Nsl7-UI до издания Приказа N 1206-п от 19.06.2019, что не может являться подтверждением обоснованности введения данной должности Заявителем в целях выполнения этого приказа. Судом не было учтено, что должностная инструкция пресс-секретаря от 01.06.2019 не была представлена Фонду в проверке, о чем указано в акте проверки. Фонд полагает вывод суда о том, что учреждением в рамках рассмотрения настоящего дела доказана необходимость введения данных должностей в целях обеспечения деятельности медицинской организации в сфере реализации ОМС.

В заседании суда апелляционной инстанции представители заявителя и заинтересованного лица поддержали доводы своих апелляционных жалоб, возражали против удовлетворения апелляционных жалоб друг друга.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, на основании приказа ТФОМС Свердловской области от 20.06.2023 N 240 "О проведении выездной плановой комплексной проверки ГАУЗ СО "СООД" контрольно-ревизионным управлением (далее - КРУ) ТФОМС Свердловской области проведена выездная плановая комплексная проверка использования средств обязательного медицинского страхования (далее - ОМС) за период с 01.01.2022 по 31.03.2023, с учетом вопросов по ранее проведенной проверке ФОМС Российской Федерации по соблюдению законодательства об обязательном медицинском страховании и использования средств обязательного медицинского страхования в 2022 году и первом квартале 2023 года.

По результатам составлен Акт проверки от 04.08.2023 (далее - Акт проверки).

При этом, по мнению заявителя, содержательная часть акта проверки по ряду обстоятельств не отражала объективную информацию по проверяемым комиссией вопросам.

Не согласившись с выводами Фонда, заявитель в порядке, установленном пунктом 43 Порядка осуществления территориальными фондами обязательного медицинского страхования контроля за деятельностью страховых медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования, а также контроля за использованием средств обязательного медицинского страхования указанными страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями (утв. Приказом Минздрава России от 26.03.2021 N 255н) (далее - Порядок N 255), направил в ТФОМС Свердловской области письменные возражения от 11.08.2023 N 21-3944 на акт проверки.

Рассмотрев письменные возражения Общества, ТФОМС Свердловской области решением, формализованном в ответе о результатах рассмотрения возражений на акт проверки от 17.08.2023 N 21-04-03/2828, отказал Учреждению в признании обоснованными замечаний заявителя.

Заявитель, не согласившись с результатом рассмотрения письменных возражений на пункты 2, 4.1, 5.1, 5.3, 5.4, 6, 7, 9 акта проверки ТФОМС Свердловской области от 04.08.2023, Учреждение обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением с требованиями о признании указанных пунктов недействительными. Также Учреждение просит отменить требование ТФОМС Свердловской области о возврате суммы нецелевого использования денежных средств ОМС и уплате штрафа.

Суд первой инстанции пришел к выводу, что требование заявителя в части пунктов 2, 5.1, 5.3, 5.4, 6, 7, 9 оспариваемого акта подлежит прекращению на основании подп. 1 части 1 ст. 150 АПК РФ, поскольку указанные положения акта не содержат каких-либо властно-распорядительных предписаний; при этом усмотрел основания для удовлетворения требований в части признания недействительным акта проверки Фонда от 04.08.2023 в части нарушения, указанного в пункте 4.1 акта, и требования о возмещении ГАУЗ СО "СООД" денежных средств; кроме того, в порядке распределения судебных расходов возложил на Фонд расходы ГАУЗ СО "СООД" по уплате государственной пошлины.

Изучив материалы дела, исследовав представленные доказательства, обсудив доводы, изложенные в апелляционных жалобах, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Согласно части 1 статьи 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

В соответствии со статьей 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Под ненормативным актом, который в соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации может быть оспорен и признан недействительным судом, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом, содержащий обязательные предписания, распоряжения, нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица и влекущий неблагоприятные юридические последствия.

Следовательно, ненормативным актом (решением), законность которого может быть оспорена в арбитражном суде, признается документ, адресованный конкретному лицу или группе лиц, содержащий обязательные предписания или распоряжения, влекущие юридические последствия и нарушающие права и законные интересы указанных в нем лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Особенностью рассмотрения дел в порядке, установленном главой 24 АПК РФ, является характер правоотношений между органом государственной власти и лицом, осуществляющим предпринимательскую и другую экономическую деятельность. Сущность этих отношений основана на властном подчинении одной стороны другой. При этом признаком ненормативного правового акта, оспариваемого на основании главы 24 АПК РФ, является наличие в нем предписаний (правил поведения) властно-распорядительного характера, обязательных для лица, которого такой акт касается. По своей правовой природе ненормативный правовой акт является актом применения правовой нормы к конкретным фактическим обстоятельствам, влекущим возникновение, изменение или прекращение правоотношения между персонально определенными лицами, на которых распространяется действие указанного акта. Все названные признаки в их совокупности должны быть в наличии при подаче заявления об оспаривании ненормативного акта в порядке главы 24 АПК РФ.

Из определения нормативного правового акта, данного в пункте 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", а также разъяснений, содержащихся в пункте 5 Информационного письма Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.05.1993 N С-13/ОП-167, следует, что под ненормативным правовым актом, который может быть оспорен в соответствии с приведенными нормами арбитражного процесса, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом и содержащий обязательные для исполнения индивидуально определенными субъектами правоотношений предписания, обеспечиваемые мерами принудительного характера (в том числе возможностью применения ответственности за их неисполнение), направленные на установление, изменение или отмену прав и обязанностей конкретных лиц в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Следовательно, как верно заключил суд, ненормативным правовым актом, законность которого может быть оспорена в арбитражном суде, признается документ, вынесенный компетентным органом в пределах предоставленных ему полномочий и адресованный конкретному лицу, в силу чего порождающий для последнего определенные юридические последствия.

Таким образом, ненормативным правовым актом государственного органа, который в силу статьи 13 ГК РФ и главы 24 АПК РФ может быть оспорен и признан недействительным арбитражным судом, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом в определенной процессуальной форме, содержащий обязательные предписания, распоряжения, направленный на установление, изменение или прекращение правоотношений и влекущий неблагоприятные для заявителя последствия в сфере предпринимательской или экономической деятельности.

Властное предписание, содержащееся в ненормативном правовом акте, направлено на установление, изменение или прекращение прав и обязанностей определенных лиц.

Обязательность исполнения властного предписания - один из главных квалифицирующих признаков ненормативного правового акта. Документы, не содержащие обязательных для исполнения требований, не влекут правовых последствий. Они не могут затронуть прав и законных интересов лиц.

Также судом первой инстанции при вынесении решения правомерно применены положения пункта 18 Порядка N 255н, согласно которому по результатам проверки составляется акт проверки, в котором отображены лишь выявленные в ходе проверки нарушения действующего законодательства по использованию средств обязательного медицинского страхования

Согласно п. 18.3 названного Порядка заключительная часть акта включает в себя обобщенную информацию о результатах проверки, с указанием выявленных нарушений, недостатков и сроков их устранения или сроков представления плана мероприятий по устранению выявленных нарушений и недостатков.

Единственным обязательным для исполнения требованием, которое может быть включено в акт проверки является требование о возврате денежных средств, использованных не по целевому назначению, в бюджет территориального фонда, а также об уплате пеней за несвоевременный возврат в бюджет территориального фонда средств при прекращении договора о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования в течение 10 (десяти) рабочих дней с даты прекращения договора.

Таким образом, сам по себе акт проверки ТФОМС - это документ, который является носителем информации в отношении результатов проверки и не содержит прямых указаний для осуществления каких-либо действий.

Однако требование о возврате целевых денежных средств может содержаться как в самом акте, так и в отдельном документе, в связи с чем, суду надлежит установить, какие нарушения в данном случае послужили основанием для предъявления требования и выносилось ли требование о возврате целевых денежных средств как отдельный документ.

Судом первой инстанции верно установлено, что пункты 2, 5.1, 5.3, 5.4, 6, 7, 9 оспариваемого акта не содержат, предусмотренных законом и Постановлением Пленума ВС РФ последствий для Заявителя. Фактически содержание оспариваемых Заявителем выводов Акта проверки констатирует о следующем:

- п. 2. Заявителем в полном объеме не приняты меры по организации оказания медицинской помощи в условиях дневного стационара с целью исключения необоснованной госпитализации;

- п. 5.1. Заявителем допущено увеличение доли дефектов по результатам экспертиз, основание - информация о дефектах по данным ИАС-4 по состоянию на 13.07.2023, информацию о результатах экспертиз загружает СМО;

- п. 5.3. Заявитель допускает необоснованность назначения некоторых таргетных лекарственных средств, что влечет нарушение оказания медицинской помощи, назначение лекарственных препаратов не в соответствии с инструкциями по медицинскому применению и клиническими рекомендациями;

- п.5.4. Заявитель допускает нарушение нормативно-правовых актов (раздел 3.5. Акта проверки), которое приводит к отсутствию надлежащего учета и внутреннего контроля, а также создает условия для возможных фальсификации документов, хищений и незаконного сбыта лекарственных препаратов;

- п.6 Заявитель по результатам предыдущей проверки (акт от 01.10.2021) не возместил застрахованным по ОМС пациентам средства, необоснованно полученные в рамках договоров возмездного предоставления медицинских услуг, оказание которых гарантировано гражданам и предусмотренных Программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи (далее - Программа) бесплатно.

- п.7 Заявителем допускаются недостатки в руководстве онкологической службой региона.

- п. 9. Заявителем допущены факты неэффективного расходования средств ОМС.

Вопреки мнению заявителя, содержание данных пунктов носит фиксирующий, описательный и рекомендательный характер; оно не имеет свойств "требования", не нарушает прав и законных интересов Заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не возлагает на него какие-либо незаконные обязанности, не создает иные препятствия для осуществления Заявителем предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом как верно отметил суд первой инстанции, на стр. 84 акта содержится только предложение в течение 5 рабочих дней представить в ТФОМС Свердловской области план мероприятий по устранению недостатков, указанных в выводах.

Каких-либо обязательных требований по указанным пунктам акта проверки на заявителя не возложено.

С учетом вышеизложенного судом первой инстанции обоснованно прекращено производство по делу в части пунктов 2, 5.1, 5.3, 5.4, 6, 7, 9 оспариваемого акта на основании подп. 1 части 1 ст. 150 АПК РФ, поскольку указанные положения акта не содержат каких-либо властно-распорядительных предписаний, направленных на установление, изменение и прекращение прав и обязанностей Учреждения и не влечет для проверяемого лица неблагоприятных юридических последствий. Как верно указано судом, заявителем в материалы дела не представлены доказательства, подтверждающие, что указанные оспариваемые в акте проверки пункты незаконно возлагают на Учреждение какие-либо обязанности.

Довод заявителя о том, что оспариваемые пункты выводов акта проверки возлагают на него дополнительные обязанности по составлению плана мероприятий и устранению выявленных, по мнению, ТФОМС нарушений, со ссылкой на п. 41 Порядка N 255 является несостоятельным, так как согласно п. 18.3 Порядка N 255 заключительная часть акта включает в себя обобщенную информацию о результатах проверки, с указанием выявленных нарушений, недостатков и сроков их устранения или сроков представления плана мероприятий по устранению выявленных нарушений и недостатков, о чем заявителю было известно изначально, никаких дополнительных обязанностей на заявителя Фондом не возлагается.

Кроме того, положения Приказа ТФОМС N 57 от 31.01.2024 в отношении заявителя не могут быть являться основанием для удовлетворения требований заявителя в оспариваемой части решения суда.

Также подлежит отклонению ссылка заявителя на положения п. 6 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 и п. 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 N 21, ввиду неверного толкования положений указанных судебных актов.

Относительно доводов апелляционной жалобы Фонда о необоснованном удовлетворении судом требований в части оспаривания пункта 4.1 Акта проверки и требования о возврате денежных средств и уплате штрафа апелляционный суд приходит к следующим выводам.

Руководствуясь нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 16.07.1999 N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" (далее - Закон N 165-ФЗ), Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" от 29.11.2010 N 326-ФЗ (далее - Закон N 326-ФЗ), положениями Порядка N255, Правил обязательного медицинского страхования, утвержденных Приказом Минздрава России от 28.02.2019 N108н, суд первой инстанции удовлетворил требования учреждения в указанной части.

Выводы суда подробно мотивированы в судебном акте, базируются на нормах действующего законодательства и основаны на имеющихся в деле доказательствах.

При постановке таких выводов суд обоснованно исходил из следующего.

В части 4 статьи 200 АПК РФ установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 2 статьи 201 Кодекса арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Отношения в системе обязательного социального страхования, правовое положение субъектов обязательного социального страхования, основания возникновения и порядок осуществления их прав и обязанностей, ответственность субъектов обязательного социального страхования, а также основы государственного регулирования обязательного социального страхования определены Законом N 165-ФЗ и согласно понятиям, данным в статье 3 которого, средства обязательного социального страхования - денежные средства и имущество, которые находятся в оперативном управлении страховщика конкретных видов обязательного социального страхования.

Частью 1 статьи 19 Закона N 165-ФЗ определено, что денежные средства бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования расходуются на цели, устанавливаемые федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования и о бюджетах фондов конкретных видов обязательного социального страхования на очередной финансовый год и на плановый период.

В силу части 2 данной статьи нецелевое расходование денежных средств бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования не допускается и влечет за собой ответственность должностных лиц, допустивших указанное в настоящем пункте нарушение, в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Судом из материалов дела установлено, что Фондом проведена выездная комплексная проверка по предмету, обозначенному в приказе от 20.06.2023 N 240, в рамках полномочий, предоставленных Фонду Порядком N 255н.

Согласно пункту 4.1. акта проверки Фондом выявлены следующие нарушения: выплата заработной платы работникам, функциональные обязанности которых не соответствуют целям и задачам оказания и организации медицинской помощи в рамках реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования: 2 специалистам по связям с общественностью и пресс-секретарю в сумме 2284673,82 руб., в том числе в 2022 году - 1896223,78 руб., в январе-мае 2023 года - 388450,04 руб. (средства за 5 месяцев 2023 года восстановлены на лицевой счет по учету средств ОМС МО в ходе проверки).

На основании пункта 4.1 Фонд предъявил Учреждению требование о необходимости восстановить на казначейский счет, единый казначейский счет, получатель УФК по Свердловской области (ТФОМС Свердловской области), средства нецелевого использования в сумме 1896223,78 руб., согласно акту проверки от 04.08.2023, в течение 10 рабочих дней и уплатить штраф в размере 10% от суммы средств, использованных не по целевому назначению КБК 39511607090090000140, в течение 10 рабочих дней со дня предъявления требования в размере 228 467,38 руб.

Указанное требование является обязательным для общества.

Согласно ст. 6 БК РФ бюджетная система Российской Федерации - основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

В соответствии со статьей 34 БК РФ принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Согласно статье 38 БК РФ принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

В силу пункта 1 статьи 147 Кодекса расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 1 ст. 306.4 данного Кодекса нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием для предоставления указанных средств.

Отношения, возникающие в связи с осуществлением обязательного медицинского страхования, в том числе правового положения субъектов обязательного медицинского страхования и участников обязательного медицинского страхования, основания возникновения их прав и обязанностей, гарантии их реализации, отношения и ответственность, связанные с уплатой страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения регулируются Законом N 326-ФЗ.

Согласно понятиям, данным в статье 3 Закона N 326-ФЗ обязательное медицинское страхование - вид обязательного социального страхования, представляющий собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на обеспечение при наступлении страхового случая гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования в пределах территориальной программы обязательного медицинского страхования и в установленных настоящим Федеральным законом случаях в пределах базовой программы обязательного медицинского страхования.

Основные принципы осуществления обязательного медицинского страхования закреплены в статье 4 данного Закона.

Согласно части 5 статьи 15 Закона N 326-ФЗ медицинская организация в сфере обязательного медицинского страхования осуществляет свою деятельность в сфере обязательного медицинского страхования на основании договора на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию и (или) договора на оказание и оплату медицинской помощи в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования и не вправе отказать застрахованным лицам в оказании медицинской помощи в соответствии с программами обязательного медицинского страхования.

Согласно пункту 5 части 2 статьи 20 Закона N 326-ФЗ медицинские организации обязаны использовать средства ОМС, полученные за оказанную медицинскую помощь, в соответствии с программами обязательного медицинского страхования.

В соответствии с ч. 8 ст. 26 Закона N 326-ФЗ средства бюджета Федерального фонда и бюджетов территориальных фондов не входят в состав иных бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и изъятию не подлежат.

В силу ч. 6 ст. 14, ч. 2 ст. 28, ч. 1 ст. 38 Закона N 326-ФЗ средства, получаемые медицинскими организациями в счет оплаты оказанной медицинской помощи по договорам со страховщиками, являются целевыми.

На основании пункта 12 ч. 7 ст. 34 Закона N 326-ФЗ территориальный фонд осуществляет контроль над использованием средств ОМС страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями, в том числе проводит проверки и ревизии.

Согласно ч. 9 ст. 39 Закона N 326-ФЗ за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по ОМС, медицинская организация уплачивает в бюджет территориального фонда штраф в размере 10 процентов от суммы нецелевого использования средств и пени в размере одной трехсотой ставки рефинансирования Центрального Банка Российской Федерации, действующей на день предъявления санкций, от суммы нецелевого использования средств. Средства, использованные не по целевому назначению, медицинская организация возвращает в бюджет территориального фонда в течение 10 рабочих дней со дня предъявления территориальным фондом соответствующего требования.

Частью 11 статьи 40 Закона N 326-ФЗ территориальному фонду в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, предоставлено, в том числе право осуществлять контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями.

Основанием для проведения проверки является приказ территориального фонда, определяющий тему проверки, численный и персональный состав комиссии (рабочей группы), сроки проведения проверки, форму проверки (выездная или документарная (камеральная), проверяемый период (пункт 34 Порядка N 255).

Как верно указал суд, в спорный период (2022 год и январь-май 2023 года) действовал Приказ Минздрава России от 28.02.2019 N 108н "Об утверждении Правил обязательного медицинского страхования" (далее - Правила N 108н).

Согласно пункту 192 Правил N 108н в расчет тарифов включаются затраты медицинской организации, непосредственно связанные с оказанием медицинской помощи (медицинской услуги) и потребляемые в процессе ее предоставления, и затраты, необходимые для обеспечения деятельности медицинской организации в целом, но не потребляемые непосредственно в процессе оказания медицинской помощи (медицинской услуги).

В составе затрат, непосредственно связанных с оказанием медицинской помощи (медицинской услуги), учитываются, в том числе следующие группы затрат: затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда персонала, принимающего непосредственное участие в оказании медицинской помощи (медицинской услуги), а также иные затраты, непосредственно связанные с оказанием медицинской помощи (медицинской услуги) (пункт 193).

В составе затрат, необходимых для обеспечения деятельности медицинской организации в целом, выделяются следующие группы затрат: затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда работников медицинских организаций, которые не принимают непосредственного участия в оказании медицинской помощи (медицинской услуги) (административно-управленческого, административно-хозяйственного, вспомогательного и иного персонала, не принимающего непосредственное участие в оказании медицинской помощи (медицинской услуги)) (пункт 195).

Затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда работников медицинской организации, которые не принимают непосредственного участия в оказании медицинской помощи (медицинской услуги) (административно-управленческого, административно-хозяйственного, вспомогательного и иного персонала, не принимающего непосредственное участие в оказании государственной услуги), определяются исходя из количества единиц по штатному расписанию, утвержденному руководителем медицинской организации, с учетом действующей системы оплаты труда (пункт 206 Правил N 108н).

В соответствии с Указаниями по применению и заполнению форм первичной учетной документации по учету труда и его оплаты, утвержденными постановлением Госкомстата России от 05.01.2004 N 1 "Об утверждении унифицированных форм первичной учетной документации по учету труда и его оплаты", штатное расписание применяется для оформления структуры, штатного состава и штатной численности организации в соответствии с ее уставом. Оно содержит перечень структурных подразделений, наименования должностей, специальностей, профессий с указанием квалификации, сведения о количестве штатных единиц.

В соответствии с пунктом 2 Порядка составления штатного расписания, утвержденного Приказом Минздравмедпрома России от 18.01.1996 N 16 "О введении форм штатных расписаний учреждений здравоохранения" (далее - Приказ N 16), штатная структура и штатное расписание разрабатываются учреждениями здравоохранения самостоятельно.

Порядок расположения структурных подразделений и должностей в них определяется руководителем учреждения здравоохранения (пункт 5 Приказа N 16).

На основании пункта 6 Приказа N 16 в каждое структурное подразделение должны включаться штатные должности по всем категориям персонала с указанием специальности, начиная с высшего и заканчивая младшим звеном. Должности, не относящиеся к медицинским или фармацевтическим, приводятся в штатном расписании, как правило, по не медицинским структурным подразделениям.

Должности, не относящиеся к медицинским или фармацевтическим, приводятся в штатном расписании, как правило, по не медицинским структурным подразделениям.

Наименования структурных подразделений и должностей в них пишутся в именительном падеже в соответствии с номенклатурами врачебных и провизорских должностей, должностей среднего медицинского и фармацевтического персонала, перечнями должностей служащих и профессий рабочих, утвержденными в установленном порядке (пункт 8 Приказа N 16).

Основой составления штатного расписания является смета фонда заработной платы, которой должно соответствовать общее количество должностей (п. 7 Приказа).

Кроме того, утвержденные Приказом Минздрава России от 09.06.2003 N 230 нормативы носят рекомендательный характер и не ограничивают право руководителя учреждения на определение структуры, численности и штата, но в пределах утвержденного фонда оплаты труда.

Согласно п. 2 примечания 1 приложения 1 к вышеуказанному Приказу руководитель учреждения, исходя из производственной необходимости, имеет право усиливать отдельные структурные подразделения или вводить должности (профессии рабочих), не предусмотренные настоящими штатными нормативами, за счет должностей других структурных подразделений в пределах установленного учреждению фонда оплаты труда.

Введение дополнительных должностей сверх действующих штатных нормативов допускается только при наличии должностной инструкции о функциональных обязанностях работника, дополнительно вводимого в штат учреждения, и экономического обоснования целесообразности введения указанной должности.

При этом наименования должностей служащих и профессий рабочих должны соответствовать их наименованиям, предусмотренным в действующих штатных нормативах, тарифно-квалификационных характеристиках по общеотраслевым должностям служащих и профессиям рабочих, утверждаемых Минтрудом России. Наименования профессий рабочих, не предусмотренные тарифно-квалификационными характеристиками по общеотраслевым профессиям рабочих, устанавливаются в соответствии с наименованиями, содержащимися в Едином тарифно-квалификационном справочнике работ и профессий рабочих (ЕТКС).

Таким образом, использование средств ОМС, направляемых на расходы по заработной плате, признается целевым при соблюдении следующих условий: работник участвует в оказании медицинской помощи застрахованным лицам в рамках территориальной программы ОМС; должность работника включена в штатное расписание медицинской организации; оплата осуществлена в пределах доведенных лимитов.

При этом само по себе введение сверхнормативных должностей о неэффективном использовании бюджетных средств не свидетельствует, если выплата заработной платы такому работнику осуществляется в пределах установленного учреждению фонда оплаты труда.

Правила не содержат закрытого перечня работников медицинских организаций, которые не принимают непосредственного участия в оказании медицинской помощи, однако необходимы для обеспечения деятельности медицинской организации в целом. В каждом конкретном случае вопрос о том, необходима ли деятельность соответствующего работника для обеспечения деятельности медицинской организации в сфере реализации ОМС, должен рассматриваться с учетом всех подлежащих применению программ ОМС и обязанностей, возложенных данными программами на медицинские учреждения.

Судом установлено, материалами дела подтверждено и Фондом не оспорено, штатным расписанием Учреждения предусмотрены должности "специалист по связям с общественностью" (в количестве 2 единиц) в медико-экспертном отделе и "пресс-секретарь" в канцелярии (в количестве 1 единица).

Наименования должностей "специалист по связям с общественностью", "пресс-секретарь" предусмотрены "Квалификационным справочником должностей руководителей, специалистов и других служащих" (утв. Постановлением Минтруда России от 21.08.1998 N 37).

Судом верно установлено, что спорные сверхнормативные должности введены руководителем учреждения на основании вышеизложенных норм.

Вопреки мнению Фонда, доказательств отсутствия необходимости введения соответствующих должностей в материалы дела не представлено.

В качестве источника финансового обеспечения указанных должностей определена оплата за счет средств ОМС (указано в штатном расписании). При этом оплата труда по этим должностям была произведена учреждением в пределах установленных лимитов.

Из материалов дела следует, что штатное расписание утверждено главным врачом Учреждения, а также согласовано с Министерством здравоохранения Свердловской области в разрезе экономической обоснованности.

При этом Приказ Минздрава России от 09.06.2003 N 230 не предусматривает какой-либо унифицированной формы экономического обоснования введения дополнительных должностей.

Таким образом, доводы апелляционной жалобы Фонда об обратном подлежат отклонению.

Кроме того, судом правомерно принято во внимание, что Приказом Минздрава Свердловской области от 26.12.2020 N 2452-п "Об утверждении Порядка составления, утверждения и ведения плана финансово-хозяйственной деятельности государственных бюджетных и автономных учреждений, подведомственных Министерству здравоохранения Свердловской области, и представлении планов финансово-хозяйственной деятельности в Министерство здравоохранения Свердловской области" утвержден Порядок составления, утверждения и ведения плана финансово-хозяйственной деятельности государственных бюджетных и автономных учреждений, подведомственных Министерству здравоохранения Свердловской области.

Приложением N 2 к Порядку N2452-п предусмотрен раздел "Обоснование плана финансово-хозяйственной деятельности государственных бюджетных и автономных учреждений, подведомственных Министерству здравоохранения Свердловской области", включающий в себя предоставление штатного расписания. Данным Порядком установлено, что количество штатных должностей утверждается руководителем учреждения в размере, достаточном для выполнения государственного задания по бюджету, содержания подразделений, работающих в системе ОМС, для выполнения объемов медицинской помощи по ОМС, для осуществления предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, а также для обеспечения деятельности учреждения.

Судом также верно учтены пояснения представителя Учреждения о том, что введение в штатное расписание в состав отдела Канцелярия (Приказ от 31.05.2019 N 17-Ш) должности "пресс-секретарь" обусловлено требованием приказа Министерства здравоохранения Свердловской области от 19.06.2019 N 1206-п "О работе со средствами массовой информации", в соответствии с которым в учреждении должно быть назначено лицо, ответственное за распространение информации о деятельности на сайте учреждения в сети "Интернет" и на официальных информационных ресурсах государственных органов Свердловской власти.

Во исполнение требований вышеуказанных приказов пресс-секретарь размещает указанную выше информацию не только на официальном сайте, но и на информационных стендах учреждения и филиалов, поддерживает ее в актуальном состоянии.

В 2022 году в целях привлечения пациентов для наиболее раннего выявления заболеваний путем проведения разъяснительной работы в совокупности с поднятием престижа "врача-онколога" в глазах населения, обучения врачей онкологической службы в структуре ГАУЗ СО "СООД" создан "Медико-экспертный отдел" (далее - МЭО), а также к данной работе привлечен пресс-секретарь подразделения "Канцелярия".

В соответствии с Положением о медико-экспертном отделе, основными его задачами являются: совершенствование системы управления качеством и безопасностью медицинской деятельности (п. 2.1), методическое и информационно-аналитическое обеспечение (п. 2.2), организация экспертизы качества медицинской помощи (п. 2.3) и экспертизы временной нетрудоспособности (п. 2.14), обеспечение постоянного контроля качества лечения и диагностики пациентов онкологического профиля Свердловской области и г. Екатеринбурга (п. 2.4). Отдельными задачами являются организация взаимодействия с общественностью, государственными органами (п. 2.5), Территориальным фондом ОМС, страховыми медицинскими организациями, СМИ и пр.

В структуру МЭО вошли Центр онкологического мониторинга (Приложение N 1 к Положению о МЭО) и Группа по внешним и внутренним коммуникациям (приложение N2 к Положению о МЭО).

В соответствии с Положением о Группе внешних и внутренних коммуникации, основными функциями являются: организация взаимодействия с различными органами и организациями, взаимодействие между внутренними структурными подразделениями организации при их совместной деятельности, организация обучение персонала и пациентов, включая организацию процесса постоянного непрерывного обучения медицинского и немедицинского персонала, формирование рекламной стратегии для повышения престижа профессии "онколог" и повышения доверия пациентов, организация маршрутизации пациентов и посетителей в учреждении и пр.

Аналогичные функции изложены и в должностной инструкции сотрудников Группы внешних коммуникаций - специалистов по связям с общественностью от 01.07.2019.

Также судом подробно исследованы должностные инструкции специалиста по связям с общественностью и пресс-секретаря.

Кроме того, в соответствии с приказом главного врача ГАУЗ СО "СООД" от 01.09.2021 N 429-ОД "О работе пресс-секретаря", пресс-секретарь выполняла следующие обязанности: размещение необходимой информации на сайте учреждения на предмет актуальности информации, наполняемости, соответствия. В случае выявления неполноты информации или ее несоответствия текущей ситуации - проводить корректировку (срок -еженедельно); участвовать при рассмотрении обращений граждан, поступающих на сайт учреждения; контролировать предоставление ответов в срок адресатам; в целях улучшения работы канцелярии проводить работу по регистрации входящей, исходящей документации, регистрации внутренней деловой переписки (служебные записки, письма, обращения); обеспечивать контроль за исполнением документов.

Однако, в ходе проверки Фондом не был исследован вопрос о должностных обязанностях пресс-секретаря и специалиста по связям с общественностью.

Как подтверждено материалами дела, с целью информирования о диагностике и лечении пациентов с онкозаболеваниями в ГАУЗ СО "СООД", а также о возможности получения психологической помощи, пресс-секретарь осуществляет взаимодействие с некоммерческими организациями: Ассоциация онкологических пациентов "Здравствуй", Свердловская региональная благотворительная общественная организация помощи онкопацкентам "Вместе ради жизни", Православная Служба Милосердия, в рамках которого принимает участие в совместных мероприятиях и акциях, проводит анкетирования и социологические опросы, направленные на профилактику улучшение качества оказания помощи пациентам с онкозаболеваниями (в течение 2022 года было проведено 11 совместных мероприятий, за первое полугодие 2023 - 28 мероприятий).

В течение 2022 года данным специалистом подготовлено более 50 пресс-релизов (в том числе, статьи о профилактике, диагностике, методах лечения онкологических заболеваний, об услугах ОМС Учреждения), осуществлено более 200 регистрации входящей и исходящей корреспонденции (внутренняя и внешняя) в электронной системе, подготовлены ответы на более, чем 40 вопросов, полученных с сайта организации. В целом данным сотрудником просмотрено 4366 документов, из которых непосредственно создано 528, изменено 469.

В материалы дела также представлена выписка по поручениям, данным пресс-секретарю (Документ "Контроль исполнительской дисциплины за период с 01.01.2022 по 31.12.2022), из которой следует, что трудовые функции указанного работника направлены, как на обеспечение деятельности по ОМС (например, рассмотрение обращений граждан по вопросам записи к врачам, проведения осмотров, госпитализации и т.д., так и на обеспечение деятельности Учреждения в целом).

Специалистами по связям с общественностью в соответствии с трудовыми договорами, должностными инструкциями, положением о Группе внешних и внутренних коммуникаций выполнено и Медико-экспертном отделе осуществлено: 333 публикаций в СМИ (телевидение, печатные издания, социальные сети и пр.), имеющие профилактическую направленность на раннее выявление онкологических заболеваний, по привлечению населения к своевременному обращению к врачу (список публикаций представлен в материалы дела); подготовлены документы (медицинская документация) по запросам ТФОМС СО, страховых компаний для анализа медико-экспертным отделом и сдача их в архив (за 1 квартал 2022 года: более 200 амбулаторных карт, более 340 карт дневного стационара, около 400 по круглосуточному стационару); иная работа, предусмотренная должностной инструкцией.

На основании вышеизложенного, суд заключил, что доказательств того, что данные затраты не связаны с оказанием медицинской помощи (медицинской услуги), а также об их чрезмерности, фондом не представлено. Доводы фонда о том, что в трудовую функцию данных должностей входили обязанности исключительно по привлечению внимания пациентов к оказываемым Учреждением платным услугам, опровергаются представленными в материалы дела доказательствами.

Оснований для иных выводов апелляционный суд не усматривает.

Также судом справедливо учтено, что деятельность указанных должностей направлена, в том числе, на информирование граждан об услугах ОМС, осуществление мероприятий по профилактике онкологических заболеваний, что, безусловно, соотносится с вопросами обязательного медицинского страхования.

Более того, в целях, в том числе, рекламирования платных медицинских услуг, Учреждением создан специальный отдел предпринимательской деятельности и маркетинга, деятельность которого финансируется за счет доходов от предпринимательской деятельности (указано в штатном расписании).

Ссылка Фонда на судебную практику по делу А51-9492/2021 обоснованно отклонена судом, поскольку решение по указанному делу принято при иных фактических обстоятельствах (в том числе, заявителем в рамках указанного дела спорная должность была прямо отнесена в штатном расписании к должностям, оплата которых осуществляется за счет платных услуг; при этом в один из периодов спорная должность вовсе отсутствовала у заявителя в штатном расписании; деятельность менеджера по связям с общественностью относилась исключительно к формированию информационно-рекламной стратегии).

При этом апелляционный суд учитывает, что приведенная заинтересованным лицом судебная практика касается периода до введения в силу Приказа Министерства здравоохранения РФ от 30.12.2020 N 1417н "Об утверждении формы типового договора на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию". Так, согласно указанной утверждённой форме типового договора на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию Организация обязуется, в том числе, обеспечить застрахованному лицу реализацию права на выбор медицинской организации и врача в соответствии с законодательством Российской Федерации; размещать на своем официальном сайте в сети Интернет информацию о режиме работы Организации, видах оказываемой медицинской помощи и условиях ее оказания, порядке обращения застрахованных лиц для получения медицинской помощи в Организацию, показателях доступности и качества медицинской помощи, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также предоставлять указанную информацию по обращениям физических и юридических лиц; представлять сведения, необходимые для информационного сопровождения застрахованных лиц и предусмотренные порядком информационного сопровождения застрахованных лиц на всех этапах оказания им медицинской помощи, установленным правилами обязательного медицинского страхования.

Таким образом, утверждённая форма типового договора на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию предусматривает обязанность медицинской организации обеспечения застрахованным лицам доступной информации о ее деятельности, в том числе путем ее доведения через электронные ресурсы.

На основании изложенного апелляционный суд соглашается с выводами суда первой инстанции о том, что учреждением в рамках рассмотрения настоящего дела доказана необходимость введения данных должностей в целях обеспечения деятельности медицинской организации в сфере реализации ОМС. Указанные должности введены в соответствии со штатным расписанием, где указан источник финансирования - ОМС; оплата труда работникам произведена в пределах установленных лимитов фонда оплаты; должностные обязанности сотрудников установлены в должностных инструкциях и внутренних приказах Учреждения.

Более того, апелляционный суд обращает внимание на то, что при аналогичной проверке деятельности учреждения за предыдущий период заинтересованным лицом нарушений расходования денежных средств бюджетов фондов не установлено, нецелевого использования бюджетных средств не выявлено, тогда как штатное расписание учреждения в 2021 году уже предусматривало должности специалиста по связям с общественностью и пресс-секретаря и оплату их заработной платы за счет средств ОМС.

Исходя из выводов о том, что денежные средства ОМС на оплату труда специалистов по связям с общественностью и пресс-секретаря использованы по целевому назначению, апелляционный суд считает, что судом обоснованно удовлетворены требования в части признания недействительным акт проверки Фонда от 04.08.2023 в части нарушения, указанного в пункте 4.1 акта, и требования о возмещении ГАУЗ Свердловской области "Свердловский областной онкологический диспансер" денежных средств, использованных не по целевому назначению, в сумме 1896223 руб. 78 коп., штрафа в размере 228467 руб. 38 коп.

Также апелляционный суд учитывает и то обстоятельство, что фактически Фонд не оспаривает, что оплата соответствующих должностей за счет средств ОМС возможна.

Доводов, основанных на доказательственной базе, которые бы опровергали выводы суда первой инстанции, влияли бы на законность и обоснованность решения суда первой инстанции, апелляционные жалобы не содержат. В целом, доводы направлены на иную оценку выводов суда первой инстанции, поскольку, не опровергая их, они сводятся исключительно к несогласию с оценкой представленных в материалы дела доказательств, что в силу положений статьи 270 АПК РФ не являются основанием для отмены либо изменения судебного акта.

Фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судом первой инстанции в полном объеме на основе доказательств, оцененных в соответствии с правилами, определенными статьей 71 АПК РФ.

С учетом изложенного, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным. Оснований, предусмотренных статьей 270 АПК РФ для отмены (изменения) судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено. Апелляционные жалобы удовлетворению не подлежат.

Расходы по уплате государственной пошлины относятся на заявителей апелляционных жалоб в порядке статьи 110 АПК РФ. В силу подпункта 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Фонд освобожден от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым арбитражным судом.

Руководствуясь статьями 110, 176, 258, 266, 268, 269, 271 АПК РФ, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Свердловской области от 20 февраля 2024 года по делу N А60-48041/2023 оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

Т.С. Герасименко

Судьи

Е.М. Трефилова В.Н. Якушев