Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 22 мая 2024 г. N 09АП-20307/24 по делу N А40-281296/2023

г. Москва

22 мая 2024 г.

Дело N А40-281296/2023

Резолютивная часть постановления объявлена 06 мая 2024 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 22 мая 2024 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи С.М. Мухина,

судей:	И.А. Чеботаревой, В.А. Яцевой,
при ведении протокола	секретарем судебного заседания Королевой М.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу ОСФР по г. Москве и Московской области

на решение Арбитражного суда города Москвы от 16.02.2024 по делу N А40-281296/2023

по заявлению: Отделения Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации по г. Москве и Московской области

к Межрегиональному контрольно-ревизионному управлению Федерального казначейства

о признании недействительным представления

при участии:

от заявителя:	Кикевич С.В. по доверенности от 27.02.2024;
от заинтересованного лица:	Постоялкина А.Н. по доверенности от 12.12.2022;

УСТАНОВИЛ:

решением Арбитражного суда города Москвы от 16 февраля 2024 года, принятым по настоящему делу, в удовлетворении требований Отделения Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации по г. Москве и Московской области (заявитель, Фонд) о признании недействительным представления Межрегионального контрольно-ревизионного управления Федерального казначейства (заинтересованное лицо, Управление) от 24.08.2023 N 93-05-08/29 в части пунктов 1-7, отказано.

Не согласившись с принятым судом решением, Фонд обратился в Девятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просил решение суда отменить по изложенным в жалобе основаниям и принять по делу новый судебный акт. В судебном заседании представитель поддержал доводы жалобы в полном объеме.

Представитель Управления в судебном заседании возражал против удовлетворения жалобы по доводам отзыва, считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Проверив в соответствии со ст. ст. 266, 268 АПК РФ законность и обоснованность принятого решения, изучив материалы дела и доводы жалобы, заслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта, исходя из нижеследующего.

Как следует из фактических материалов дела, в соответствии с приказом Межрегионального контрольно-ревизионного управления Федерального казначейства от 23.03.2023 N 93п "О назначении внеплановой камеральной проверки в Отделении Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации по г. Москве и Московской области" и на основании обращения Морозовой М.А. от 28.02.2023 в период с 12.04.2023 по 05.06.2023 в отношении Фонда проведена внеплановая камеральная проверка соблюдения целей, порядка и условий предоставления из федерального бюджета межбюджетного трансферта на обеспечение инвалидов, а также отдельных категорий граждан из числа ветеранов техническими средствами реабилитации, протезно-ортопедическими изделиями и протезами (кроме зубных протезов).

Проверенный период: с 01.01.2022 по истекший период 2023 года.

По окончании проверки Управлением составлен акт внеплановой камеральной проверки от 05.06.2023 (далее - акт от 05.06.2023), по результатам рассмотрения которого Управлением принято представление от 24.08.2023 N 93-05-08/29 (далее - представление), в которое включено 8 нарушений, выявленных в ходе проведения контрольного мероприятия, и выставлено требование в срок до 01.12.2023 принять меры по устранению причин и условий нарушений, указанных в представлении.

Полагая, оспариваемое представление незаконным в части пунктов 1-7, Фонд оспорил их в судебном порядке.

Отказывая в удовлетворении требований, суд первой инстанции обоснованно руководствовался следующим.

Судом установлено, что в ходе контрольного мероприятия выявлены следующие нарушения, отраженные в представлении.

Пункт 1. В нарушение статьи 34, пункта 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 18, пункта 1 части 1, части 2 статьи 22 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 44-ФЗ), подпункта "б" пункта 5 постановления Правительства Российской Федерации от 10.03.2022 N 339 "О случаях осуществления закупок товаров, работ, услуг для государственных и (или) муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) и порядке их осуществления" (далее - Постановление N 339), пункта 1 Распоряжения Правительства Российской Федерации от 18.09.2017 N 1995-р "Об источниках информации для целей определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), на поставку технических средств реабилитации и услуг, предусмотренных федеральным перечнем, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.12.2005 N 2347-р" (далее - Распоряжение N 1995-р), Учреждением при планировании закупки (заключении контракта от 17.10.2022 N 455/10) цена контракта в размере 22 967 400,00 рублей обоснована с нарушением требований, а именно: не использованы источники информации, установленные и обязательные к использованию согласно Распоряжению N 1995-р, при заключении контракта использованы значения цен, доведенные письмом Фонда социального страхования Российской Федерации от 28.09.2022 N 02-09-11/11-03-29378, что привело к завышению начальной (максимальной) цены контракта по позициям 1, 2, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 22, 23, 24 спецификации к государственному контракту от 17.10.2022 N 455/10 на общую сумму 10 159 803,88 рубля, а также, исходя из фактического его исполнения, к дополнительному (неэффективному) использованию средств федерального бюджета на сумму 7 550 553,71 рубля.

Пункт 2. В нарушение статьи 34, пункта 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 12, части 1 статьи 18, пункта 1 части 1, части 2 статьи 22 Федерального закона N 44-ФЗ, подпункта "б" пункта 5 Постановления N 339, пункта 1 Распоряжения N 1995-р при планировании закупки (заключении контракта от 11.04.2023 N 40-2201/2023) цена контракта с единственным поставщиком в сумме 162 270 228,70 рубля обоснована с нарушением требований, а именно: не использованы источники информации, установленные и обязательные к использованию согласно Распоряжению N 1995-р (фактически при заключении контракта использованы ценовые предложения единственного поставщика АО "Московское ПрОП"), что привело к дополнительному (неэффективному) использованию средств федерального бюджета (использование при обосновании цены контракта с единственным поставщиком ценовых предложений по реестровым номерам контрактов N 1690300536022000070 и N 1690300544123000031 (с коэффициентом вариации в пределах 33%) уменьшает стоимость указанного контракта на 12 473 678,80 рубля и, соответственно, цель закупки по указанному контракту могла быть достигнута с использованием меньшего объема бюджетных средств).

Пункт 3. В нарушение части 1 статьи 18, пункта 1 части 1, части 2 статьи 22 статьи 22 Федерального закона N 44-ФЗ, подпункта "б" пункта 5 Постановления N 339, пункта 1 Распоряжения N 1995-р Учреждением при планировании закупки (заключении контракта от 17.11.2022 N 337) цена контракта с единственным поставщиком в размере 312 066,00 рублей обоснована с нарушением требований, а именно: не использованы источники информации, установленные и обязательные к использованию согласно Распоряжению N 1995-р.

Пункт 4. В нарушение части 1 статьи 18, пункта 1 части 1, части 2 статьи 22 Федерального закона N 44-ФЗ, подпункта "б" пункта 5 Постановления N 339, пункта 1 Распоряжения N 1995-р Учреждением при планировании закупки (заключении контракта от 26.10.2022 N 299) цена контракта с единственным поставщиком в сумме 20 476,60 рубля обоснована с нарушением требований, а именно: не использованы источники информации, установленные и обязательные к использованию согласно Распоряжению N 1995-р.

Пункт 5. В нарушение статьи 34, пункта 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 18, пункта 1 части 1, части 2 статьи 22 Федерального закона N 44-ФЗ, подпункта "б" пункта 5 Постановления N 339, пункта 1 Распоряжения N 1995-р Учреждением при планировании закупки (заключении контракта от 18.10.2022 N 275) цена контракта с единственным поставщиком в размере 737 058,00 рублей обоснована с нарушением требований, а именно: не использованы источники информации, установленные и обязательные к использованию согласно Распоряжению N 1995-р, что привело к завышению цены контракта с единственным поставщиком от 18.10.2022 N 275 на поставку специальных средств при нарушениях функций выделения для инвалидов и последующему неэффективному использованию средств федерального бюджета при исполнении указанного государственного контракта на сумму 188 390,00 рублей.

Пункт 6. В нарушение части 1 статьи 18, пункта 1 части 1, части 2 статьи 22 Федерального закона N 44-ФЗ, подпункта "б" пункта 5 Постановления N 339, пункта 1 Распоряжения N 1995-р Учреждением при планировании закупки (заключении контракта от 17.11.2022 N 338) цена контракта с единственным поставщиком в сумме 1 391 075,10 рубля обоснована с нарушением требований, а именно: не использованы источники информации, установленные и обязательные к использованию согласно Распоряжению N 1995-р.

Пункт 7. В нарушение части 1 статьи 18, пункта 1 части 1, части 2 статьи 22 Федерального закона N 44-ФЗ, подпункта "б" пункта 5 Постановления N 339, пункта 1 Распоряжения N 1995-р Учреждением при планировании закупки (заключении контракта от 22.05.2023 N 71-2201/2023) цена контракта с единственным поставщиком в сумме 94 904 607,90 рубля обоснована с нарушением требований, а именно: не использованы источники информации, установленные и обязательные к использованию согласно Распоряжению N 1995-р, при заключении контракта использованы ценовые предложения единственного поставщика, а именно: цены АО "Московское ПрОП".

Статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) установлено, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Согласно пункту 1 статьи 72 БК РФ закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений БК РФ.

В силу части 1 статьи 18 Закона о контрактной системе в целях указанного Федерального закона обоснованной признается закупка, осуществляемая в соответствии с положениями статей 19 и 22 Закона о контрактной системе.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 22 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (Закон о контрактной системе) начальная (максимальная) цена контракта и в предусмотренных указанным Федеральным законом случаях цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) (далее - НМЦК), определяются и обосновываются заказчиком посредством применения одного метода или нескольких методов, в том числе метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка).

Частью 2 статьи 22 Закона о контрактной системе установлено, что метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) заключается в установлении начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), на основании информации о рыночных ценах идентичных товаров, работ, услуг, планируемых к закупкам, или при их отсутствии однородных товаров, работ, услуг.

При этом на основании части 19 статьи 22 Закона о контрактной системе Правительство Российской Федерации вправе установить для отдельных видов, групп товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд исчерпывающий перечень источников информации, которые могут быть использованы для целей определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Согласно подпункту "б" пункта 5 Постановления N 339 при осуществлении заказчиком закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с указанным Постановлением обоснование цены контракта является неотъемлемой частью контракта.

В соответствии с пунктом 3 Порядка определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), и начальной цены единицы товара, работы, услуги при осуществлении закупок медицинских изделий, утвержденного приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 15 мая 2020 г. N 45 Он, начальная (максимальная) цена контракта, цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) на технические средства реабилитации, которые относятся к медицинским изделиям, предусмотренным федеральным перечнем реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2005 года N 2347-р, устанавливаются посредством применения метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка).

Пунктом 1 Распоряжения N 1995-р установлено, что источниками информации, используемыми для целей определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), на поставку технических средств реабилитации и услуг, предусмотренных федеральным перечнем реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2005 г. N 2347-р, для обеспечения государственных нужд являются:

- реестр контрактов, заключенных заказчиками, в части информации о ценах на технические средства реабилитации и услуги, предоставляемые инвалидам, по исполненным в течение последних 3 лет контрактам на территории субъекта Российской Федерации, в котором расположен заказчик, и на территории сопредельных с местом расположения заказчика субъектов Российской Федерации;

- каталог товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, формирование и ведение которого осуществляются в единой информационной системе в сфере закупок (при наличии информации о ценах на технические средства реабилитации и услуги, предоставляемые инвалидам);

- предложения поставщиков, содержащие информацию о ценах на технические средства реабилитации и услуги, предоставляемые инвалидам, полученные по результатам размещения заказчиком запросов цен посредством использования единой информационной системы в сфере закупок.

В соответствии с пунктом 21 федерального перечня реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2005 года N 2347-р, специальные средства при нарушении функций выделения (моче- и калоприемники) относятся к техническим средствам реабилитации.

В данной связи, при определении цены контрактов, заключаемых с единственным поставщиком, подлежит использованию метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка). При отсутствии коммерческих предложений по запросам закон предусматривает иные источники ценовой информации.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 21.09.2022 N 2719-р Акционерное общество "Московское протезно-ортопедическое предприятие" определено в качестве единственного поставщика осуществляемых Фондом социального страхования Российской Федерации в 2022 году закупок абсорбирующего белья, подгузников и специальных средств при нарушениях функций выделения (моче- и калоприемников) для обеспечения инвалидов.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 18.02.2023 N 402-р Акционерное общество "Московское протезно-ортопедическое предприятие" определено в качестве единственного поставщика осуществляемых Фондом пенсионного и социального страхования Российской Федерации в 2023 году закупок абсорбирующего белья, подгузников и специальных средств при нарушениях функций выделения (моче- и калоприемников), а также работ по изготовлению сложной ортопедической обуви для обеспечения инвалидов.

Однако, указанные Распоряжения не определяют цену товаров и не отменяют порядок определения начальной максимальной цены контракта, установленный законодательством Российской Федерации о контрактной системе.

Распоряжения также не закрепляют обязанность использовать цены, предложенные единственным поставщиком, определенным Правительством Российской Федерации.

Фондом в целях обоснования НМЦК контрактов использовались значения цен, доведенных письмами Фонда социального страхования Российской Федерации, а также цены, предложенные Акционерным обществом "Московское протезно-ортопедическое предприятие".

Тем не менее возможность использования ценовых предложений, доведенных письмами Фонда социального страхования Российской Федерации и (или) единственного поставщика, определенного Правительством Российской Федерации, для целей определения и обоснования цены контракта Распоряжением N 1995-р не предусмотрена.

Кроме того, в ходе проведения контрольного мероприятия членами проверочной группы произведен перерасчет БМЦК государственных контрактов с использованием наименьшего значения из цен контрактов, заключенных заказчиками, в части информации о ценах на технические средства реабилитации и услуги, предоставляемые инвалидам, по исполненным в течение последних 3 лет контрактам на территории субъекта Российской Федерации, в котором расположен заказчик, и на территории сопредельных с местом расположения заказчика субъектов Российской Федерации.

Завышение НМЦК государственного контракта от 17.10.2022 N 455/10 (нарушение 1) составило 10 159 803,88 рубля, исходя из фактического его исполнения, объем дополнительного (неэффективного) использования средств федерального бюджета -7550553,71 рубля.

Объем дополнительного (неэффективного) использования средств федерального бюджета по результатам исполнения государственного контракта от 18.10.2022 N 275 (нарушение 5) составил 188 390,00 рублей.

В результате пересчета НМЦК государственного контракта от 11.04.2023 N 40-2201/2023 (нарушение 2) с использованием ценовых предложений государственных контрактов с реестровыми номерами 1622800575122000089, 1402702255222000155 (с коэффициентом вариации в пределах 33 %) выявлена возможность уменьшения стоимости указанного государственного контракта на 12 473 678,80 рубля и, соответственно, цель закупки могла быть достигнута с использованием меньшего объема бюджетных средств.

Осуществляя государственные закупки и расходуя средства федерального бюджета, Фонд, руководствуясь принципом эффективности, должен был обосновывать НМЦК государственных контрактов с учетом необходимости использования наименьшего объема средств для достижения заданных результатов закупок.

Надлежащее выполнение Фондом своих обязательств по соблюдению требований Закона о контрактной системе, принятых в соответствии с ним правовых актов, в том числе Распоряжения Правительства Российской Федерации т 18.09.2017 N 1995-р, регламентирующих процедуру обоснования цены государственного контракта, заключаемого с единственным поставщиком, привело бы к достижению заданного результата с меньшими затратами, то есть к эффективному расходованию средств федерального бюджета.

Судом правомерно отмечено, что в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе, об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

Частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

То есть для отмены ненормативного правового акта необходима совокупность двух обстоятельств: его несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Основанием для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным служит не вероятность (предположительность) нарушения, а наличие реально нарушенного права или законного интереса заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, незаконного возложения каких-либо обязанностей, создания иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Оспариваемое представление содержит требование принять меры по устранению причин и условий выявленных нарушений, требования об устранении нарушений и возврате денежных средств в федеральный бюджет в представление не включены.

Заявителем не представлено доказательств того, что представление нарушает его права в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, не указано, каким образом его нарушенные права, по его мнению, могут быть восстановлены, а также не представлено доказательств создания ему препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Кроме того, в 2024 году АО "Московское протезно-ортопедическое предприятие" не определено в качестве единственного поставщика осуществляемых Фондом пенсионного и социального страхования Российской Федерации в 2024 году закупок абсорбирующего белья, подгузников и специальных средств при нарушениях функций выделения (моче- и калоприемников).

Таким образом, оспариваемое представление не создает препятствий заявителю для осуществления его хозяйственной и экономической деятельности, поскольку указание Управления на допущенные нарушения в деятельности объекта контроля направлено на его стимулирование к осуществлению деятельности в строгом соответствии с требованиями бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о контрактной системе.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно признал представление в обжалуемой части соответствующим требованиям законодательства и не нарушающим права отделения.

Судебная коллегия также полагает необходимым отметить, что Фонд письмом от 30.11.2023 N СА-06-22/259562 (вх. Управления от 04.12.2023 N 17124) представил информацию о принятых мерах по устранению причин и условий выявленных нарушений.

Управлением указанная информация рассмотрена и принято решение о снятии представления с контроля в связи с его исполнением, о чем Фонд проинформирован письмом от 14.12.2023 N 93-05-14/70.

Исходя из этого, суд пришел к обоснованному выводу о том, что на момент рассмотрения дела отсутствовали нарушения законных прав и интересов заявителя, а также возможность их восстановления с учетом предмета заявленных требований и способа восстановления нарушенного права, избранного заявителем, что в силу ч. 1 ст. 198, ч. 3 ст. 201 АПК РФ исключает возможность удовлетворения заявленных требований при рассмотрении спора по существу в данной части.

Ссылка в апелляционной жалобе на судебные акты по иным делам судом апелляционной инстанции отклоняется. Принятие судебных актов по другим спорам не свидетельствует о преюдициальном значении этих судебных актов применительно к рассматриваемому спору. Арбитражный суд при рассмотрении дела не связан выводами судов о правовой квалификации рассматриваемых спорных отношений и толковании правовых норм.

При изложенных обстоятельствах суд апелляционной инстанции установил, что доводы жалобы не содержат фактов, которые влияли бы на законность и обоснованность обжалуемого решения либо опровергали выводы суда первой инстанции.

Материалы дела исследованы судом первой инстанции полно и всесторонне, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права не допущено.

С учетом изложенного апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что спор разрешен в соответствии с требованиями действующего законодательства, основания для отмены решения суда, а также для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Поскольку ОСФР по г. Москве и Московской области освобождено от уплаты государственной пошлины в силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации, в отношении них вопрос о распределении судебных расходов за подачу жалобу судом апелляционной инстанции не рассматривался.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Девятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Москвы от 16.02.2024 по делу N А40-281296/2023 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражный суд Московского округа.

Председательствующий судья

С.М. Мухин

Судьи

И.А. Чеботарева В.А. Яцева