Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 31 мая 2024 г. N 21АП-4473/22 по делу N А84-1116/2022

31 мая 2024 г.

Дело N А84-1116/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 23 мая 2024 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 31 мая 2024 года.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Градовой О.Г.,

судей Приваловой А.В.,

Кузняковой С.Ю.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Голышкиной Ю.С.,

с участием в судебном заседании:

представителя Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя - Берешкеева С.В.,

представителя общества с ограниченной ответственностью "Эверест"- Корниловой Ю.Е.,

представителя Правительства Севастополя - Малашта А.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя на решение Арбитражного суда города Севастополя от 24 ноября 2023 года по делу N А84-1116/2022 по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Эверест" об оспаривании решения и действий Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя, при участии в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, Правительства Севастополя, Департамента сельского хозяйства и потребительского рынка города Севастополя, Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя, индивидуальных предпринимателей Барулина Александра Анатольевича, Блохина Юрия Ивановича, Шашкова Станислава Владимировича,

УСТАНОВИЛ:

ООО "Эверест" обратилось в Арбитражный суд города Севастополя с заявлением к Департаменту по имущественным и земельным отношениям города Севастополя о признании:

незаконными действий по проведению в отношении ООО "Эверест" внеплановой выездной комплексной проверки соблюдения требований законодательства Российской Федерации при использовании имущества, находящегося в собственности города Севастополя, на основании распоряжений Департамента от 11.08.2021 N 3927-РДЗ и от 23.09.2021 N 4667-РДЗ;

незаконными действий по составлению акта проверки от 08.11.2021 N 3927;

незаконным и отмене требования (претензии) об устранении выявленных нарушений от 08.11.2021 N 3927, составленного Инспекцией по контролю за использованием объектов недвижимости Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя.

Первоначально решением суда первой инстанции от 15.09.2022, оставленным без изменения постановлением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 17.01.2023, в удовлетворении требований общества отказано.

Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 07.06.2023 эти судебные акты отменены, дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции с указанием на то, что при рассмотрении дела доводы общества о несовершении нарушений не проверены; мотивы о причинах отклонения доказательств общества о ненарушении условий договора, требований земельного законодательства, об объективных препятствиях для освоения по назначению земельного участка в судебных актах с очевидностью не изложены; оставлены без внимания доводы общества, приводимые по настоящему делу в том значении (не связанном с преюдицией судебных актов), что по делам N А84-4543/2017, N А84-1344/2020 уже ранее возникал в рамках рассмотрения иных спорных ситуаций аналогичный вопрос относительно того, должно ли отвечать общество за неиспользование вышеуказанного земельного участка по его предназначению, связано ли это неиспользование с виновными действиями общества.

После нового рассмотрения решением суда первой инстанции от 24.11.2023 требования удовлетворены частично: признано недействительным полностью оспоренное требование (претензия) ДИЗО, в остальной части требований отказано.

Судебный акт мотивирован тем, что ДИЗО полномочно на проведение проверки соблюдения законодательства о землепользовании, процедура соблюдения проверки соблюдена, но ДИЗО не доказаны обстоятельства, на основании которых от общества оспариваемым требованием (претензией) потребовано устранить нарушения земельного законодательства.

ДИЗО подана апелляционная жалоба и уточнения к ней, в которых этот участник просит отменить решение суда в части признания недействительным требования (претензии) ДИЗО и отказать в удовлетворении этих требований по тем основаниям, что судебный акт принят при неправильном применении норм материального права, изложенные в решении суда выводы не соответствуют обстоятельствам дела.

Из отзыва на апелляционную жалобу следует, что ООО "Эверест" не согласно с ее доводами, так как не совершало действий, направленных на нарушение земельного законодательства, напротив принимало меры к устранению нарушений земельного законодательства со стороны иных лиц.

В судебном заседании представитель ДИЗО поддержал доводы апелляционной жалобы, представитель Правительства Севастополя согласился с доводами апелляционной жалобы, представитель заявителя - возражала против доводов апелляционной жалобы по мотивам, приведённым в отзыве на апелляционную жалобу.

Иные участники, их представители, в судебное заседание не явились. О месте и времени судебного заседания извещены в установленном законом порядке.

В соответствии с частью 5 статьи 268 АПК РФ суд апелляционной инстанции проверил законность и обоснованность решения только в обжалуемой части, так как лица, участвующие в деле, не заявили возражений против пересмотра решения суда в обжалованной части.

На основании статьи 268 АПК РФ суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства, подтверждённые совокупностью доказательств.

В период с 29.10.2021 по 08.11.2021 должностными лицами территориального отдела контроля за использованием земельных участков по Гагаринскому и Балаклавскому районам Инспекции по контролю за использованием объектов недвижимости Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя - главным государственным инспектором Докшиным Р.В. и государственным инспектором Дановским А.А., проведена выездная комплексная проверка имущества города Севастополя - земельного участка площадью 9.400 кв.м., КН:91:02:001016:73, расположенного по адресу: г. Севастополь, в районе пляжа "Парк Победы", ВРИ: "для строительства и обслуживания культурно-развлекательного центра".

Проверка проведена на основании распоряжений Департамента N 3927-РДЗ от 11.08.2021 о проведении внеплановой выездной комплексной проверки имущества и N 4667-РДЗ от 23.09.2021 о продлении срока проведения проверки в связи с поступившим от ООО "Эверест" ходатайством.

О проведении проверки ООО "Эверест" извещено уведомлением N 12229/07-10-04-13/02/21 от 18.08.2021, полученным 23.08.2021 по электронной почте и 14.09.2021 заказной корреспонденцией; распоряжение о продлении срока проверки N 4667-РДЗ от 23.09.2021 получено заявителем 29.09.2021 заказной корреспонденцией, письмо ДИЗО N от 18.10.2021 о продлении срока проверки получено 23.10.2021 заказной корреспонденцией, о чем суду апелляционной инстанции заявитель дал 20.05.2024 письменные пояснения.

По результатам проверки 08.11.2021 названными должностными лицами составлен акт проверки N 3927 с фотофиксацией, в котором указано на выявленные нарушения земельного законодательства:

1) несоответствие ВРИ, так как земельный участок используется для размещения объектов по коду 4.4 "Магазины" и коду 4.6 "Общественное питание",

2) неиспользование земельного участка для строительства и обслуживания культурно-развлекательного центра в течение длительного срока,

3) размещение объектов с признаками капитальности без разрешительной документации,

4) задолженность по арендной плате в размере 5.176.932,31 руб.

08.11.2021 вышеназванными должностными лицами территориального отдела контроля за использованием земельных участков по Гагаринскому и Балаклавскому районам Инспекции по контролю за использованием объектов недвижимости ДИЗО Севастополя - главным государственным инспектором Докшиным Р.В. и государственным инспектором Дановским А.А. выдано требование (претензия) N 3927, которым от ООО "Эверест" потребовано в срок до 08.02.2022 устранить выявленные в ходе проведённой проверки нарушения путём приведения в соответствие ВРИ земельного участка, освоения земельного участка, контроль за исполнением возложен на ГКУ "Фонд государственного имущества".

24.12.2021 акт проверки и требование (претензия) N 3927 направлены заявителю по почте заказной бандеролью (трек-код 29920764067857) и получено заявителем 29.12.2021.

Письменные доказательства свидетельствуют о том, что в 2016 году земельный участок площадью 9.400 кв.м., КН:91:02:001016:73, расположенный по адресу: г. Севастополь, в районе пляжа "Парк Победы", как ранее (17.04.2006) учтённый, поставлен на государственный кадастровый учёт; 17.08.2017 осуществлена государственная регистрация права собственности на земельный участок за городом федерального значения Севастополем; 21.06.2019 - государственная регистрация права аренды заявителя сроком на 25 лет, о чем свидетельствует выписки из ЕГРН. Распоряжением ДИЗО N 5188-РДЗ определён ВРИ - для строительства и обслуживания культурно-развлекательного центра, а с 04.11.2023 - код 4.8 "Развлечения", о чем свидетельствует уведомление Севреестра.

До этого, 17.04.2006 вышеназванный земельный участок был предоставлен в аренду сроком на 25 лет субъекту предпринимательской деятельности - физическому лицу Бондарю Владимиру Михайловичу для строительства и обслуживания культурно-развлекательного центра, о чем 06.04.2006 между названным предпринимателем (арендатор) и Севастопольским городским советом (арендодатель) подписан договор аренды, зарегистрированный 17.04.2006 в Государственном реестре земель за N 040665900069. Вступившим в законную силу постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 03.02.2021 по делу NА84-4543/2017 отказано в расторжении названного договора аренды.

04.06.2019 между финансовым управляющим должника по делу N А84-1066/2018 о банкротстве Бондаря В.М. Микушиным И.В. и ООО "Эверест" в простой письменной форме составлен договор о передаче прав и обязанностей по договору аренды земельного участка (перенайма), который зарегистрирован Севреестром 21.06.2019, о чем представлен в дело договор о передаче прав и обязанностей. Этот договор заключен по результатам проведённого 03.06.2019 аукциона. Вступившим 19.11.2019 в законную силу определением Арбитражного суда города Севастополя от 23.09.2019 по делу N А84-1066/2018 процедура реализации имущества должника - гражданина Бондаря В.М. завершена. О заключённом договоре уведомлено ДИЗО 25.07.2019.

07.12.2019 ООО "Эверест" обратилось в ДИЗО с заявлением о заключении в порядке переоформления прав договора аренды земельного участка; 10.01.2020 ДИЗО решением (оформленным в виде письма) N ГУ-исх-57/20 отказало в таком переоформлении из-за фактического использования земельного участка не в соответствии с ВРИ. Вступившим 06.04.2021 в законную силу решением Арбитражного суда города Севастополя от 25.09.2020 по делу N А84-1344/2020 названное решение ДИЗО признано незаконным, судом апелляционной инстанции изменён способ восстановления нарушенного права - на ДИЗО возложена обязанность повторно рассмотреть заявление о переоформлении права аренды.

Из данных суду апелляционной инстанции письменных пояснений и доказательств следует, что заявитель получил в аренду земельный участок, на котором помимо его воли располагались, в том числе без включения в Схему размещения НТО объекты; с целью освобождения земельного участка от незаконно расположенных объектов общество обратилось за судебной защитой и неоднократно обращалось в уполномоченные органы государственной власти, в том числе в ДИЗО, Севреестр, Севастопольторг за принятием мер по установлению владельцев НТО и демонтаже НТО; в отношении принадлежащих обществу объектов заявитель обратился за включением объектов в Схему размещения НТО и такое обращение удовлетворено.

Так, по отражённым в акте проверке объекту N 1 кафе-бар "Весёлый чебурек" (фото N 6,7,16,17 к акту), объекту N2 кафе-бар "Море" (фото N 8-12) по вступившему в законную силу 10.03.2022 решению Арбитражного суда города Севастополя от 27.08.2021 по делу NА84-229/2020 исковые требования ООО "Эверест" к ИП Черненко А.И., Дружинской А.С. о сносе самовольных построек удовлетворены, на ответчиков возложены обязанности освободить земельный участок КН: 91:02:001016:73 путём сноса вышеназванных объектов; решение суда в части сноса в части кафе-бара "Весёлый чебурек" (одноэтажное здание КН:91:03:001006:1005) находится на стадии принудительного исполнения, кафе-бар "Море" демонтировано силами ООО "Эверест", исполнительное производство окончено 29.12.2022.

По обращению ООО "Эверест" от 16.08.2019 постановлением Правительства Севастополя N 701-ПП от 27.12.2019 утверждены 5 мест размещения НТО с номерами на карте N N 1441-1445 со специализацией - услуги общественного питания, которые относятся к отражённым в акте проверки объектам:

- объект N 3 кафе-бар "Три Пальмы" (фото N N 13-15) - НТО по карте в Схеме N N 1441, 1442, по договору аренды от 15.04.2021 НТО передано в аренду ИП Шашкову С.В.; в дальнейшем НТО (кафе-бар "Три Пальмы") частично демонтировано в связи с выданным 19.03.2024 ООО "Эверест" разрешения на строительство ОКС: "Строительство здания для организации развлекательных мероприятий, по адресу: г. Севастополь, в районе пляжа "Парк Победы" (КН: 91:02:001016:73). Этап 1";

- объект (фото N 4) - НТО по карте в Схеме N 1443, по договору аренды от 27.09.2021 НТО передано в аренду ИП Барулину А.А.;

- объект N 4 Торпеда "do eat" (фото N 5) - НТО по карте в Схеме N 1444, по договору аренды от 01.06.2021 НТО передано в аренду ИП Барулину А.А.;

- объект кофейня "Кофемолка" (фото N 12, 13), по договору аренды от 21.10.2021 НТО передано в аренду ИП Блохину Ю.И., НТО планируется к демонтажу (перемещению) для реализации выданного 19.03.2024 ООО "Эверест" разрешения на строительство ОКС;

- объект "Кофе" - НТО по карте в Схеме N 1445, НТО демонтировано для реализации выданного 19.03.2024 ООО "Эверест" разрешения на строительство ОКС.

Относительно объектов (фото N 1, 2 с дублированием на фото N 22) с торговлей сувенирами, пляжными аксессуарами и игрушками, объекта (фото N 3) с размещением тира для стрельбы из пневматического оружия, объекта "Кофе" (фото N12) ООО "Эверест" пояснило, что данные объекты ему не принадлежали, владельцы этих объектов не установлены; общество неоднократно обращалось в уполномоченные органы за установлением владельцев и принятием мер по демонтажу; на момент рассмотрения дела эти объекты неустановленными лицами демонтированы.

Согласно представленным суду апелляционной инстанции письменным пояснениям ООО "Эверест" объекты (фото N 8 и N 9) расположены на смежном земельном участке, в отношении которого ООО "Эверест" не является правообладателем и землепользователем.

Расположенный на арендованном заявителем земельном участке неустановленным лицом объект с надписью "Кофе" (фото N 12) протоколом Комиссии по вопросам освобождения земельных участков, расположенных в границах города Севастополя, от незаконно (самовольно) размещённых НТО и передвижных аттракционов N 13 от 20.04.2023 подлежит демонтажу, но Севастпоольторгом демонтаж этого объекта не осуществлён.

27.12.2021 определением N 45 Севреестр отказал в возбуждении в отношении ООО "Эверест" административного дела по статье 8.8 КоАП РФ.

В соответствии с подпунктами 7 и 8 статьи 1 ЗК РФ настоящий Кодекс и изданные в соответствии с ним иные акты земельного законодательства основываются на принципах (в том числе):

платности использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определённой категории и разрешённого использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Пунктом 2 статьи 7 ЗК РФ предусмотрено, что земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением; правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешённого использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов; виды разрешённого использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

По Классификатору видов разрешённого использования земельных участков, утверждённому Приказом Росреестра от 10.11.2020 N П/0412 (в ред. от 16.09.2021), для разных ВРИ предусмотрено размещение определённых объектов, в частности:

по коду 4.8 "Развлечение" - здания и сооружения, предназначенных для развлечения, включая содержание ВРИ с кодами 4.8.1 - 4.8.3,

по коду 4.2 "Объекты торговли (торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы развлечение)" - объектов капитального строительства, общей площадью свыше 5000 кв. м с целью размещения одной или нескольких организаций, осуществляющих продажу товаров, и (или) оказание услуг в соответствии с содержанием видов разрешённого использования с кодами 4.5, 4.6, 4.8 - 4.8.2;

по коду 4.4 "Магазины" - размещение объектов капитального строительства, предназначенных для продажи товаров, торговая площадь которых составляет до 5000 кв. м.

Подпункт 6 пункта 1 статьи 39.33 ЗК РФ предусматривает, что использование земельных участков, находящихся в государственной собственности, может осуществляться без предоставления земельных участков в случае размещение нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также иных объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации;

Пункт 1 статьи 41, подпункт 2 пункта 1 статьи 40 и статья 42 ЗК РФ предусматривают права и обязанности арендатора земельного участка, который вправе возводить здания и сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; и обязан: использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способам, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами; своевременно производить платежи за землю; соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов, осуществлять на земельных участках строительство, реконструкцию зданий, сооружений в соответствии с требованиями законодательства о градостроительной деятельности.

Согласно статье 72 ЗК РФ муниципальный земельный контроль осуществляется уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с положением, утверждаемым представительным органом муниципального образования; предметом такого контроля является соблюдение юридическими лицами обязательных требований земельного законодательства в отношении объектов земельных отношений, за нарушение которых законодательством предусмотрена административная ответственность; в случае выявления нарушения требований земельного законодательства в акте проверки указывается информация о наличии признаков выявленного нарушения; орган государственного земельного надзора обязан рассмотреть указанный акт и принять решение о возбуждении дела об административном правонарушении или решение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

По утверждённому Постановлением Правительства Севастополя от 07.05.2019 N 299-ПП Порядку организации и осуществления земельного контроля в городе Севастополе (действовавшему на 08.11.2021):

пункт 1.5 - земельный контроль на территории города Севастополя осуществляется в форме проверок и проведения мероприятий по контролю без взаимодействия с органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами;

пункты 1.9 и 2.9 - в случае выявления факта размещения объекта капитального строительства на земельном участке, на котором не допускается размещение такого объекта в соответствии с разрешённым использованием земельного участка, выявления при проведении проверки в рамках осуществления земельного контроля нарушения требований земельного законодательства, за которое законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, направляется в уполномоченные органы уведомление о выявлении самовольной постройки с приложением документов, подтверждающих указанный факт и информация о наличии признаков выявленного нарушения для рассмотрения и принятия решения по вопросу возбуждения дела об административном правонарушении;

пункты 2.8 и 2.10 - по результатам проведения проверки в рамках осуществления земельного контроля должностным лицом составляется акт проверки; в целях подтверждения достоверности полученных в ходе проверки сведений в случае выявления данных, указывающих на наличие события нарушения земельного законодательства, к акту проверки прилагаются фототаблица с нумерацией каждого фотоснимка и иная информация, подтверждающая или опровергающая наличие нарушения требований земельного законодательства;

подпункты "и" и "н" пункта 3.2 - должностные лица при осуществлении земельного контроля в отношении субъектов контроля обязаны выдавать в пределах полномочий обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений земельного законодательства, осуществлять контроль за исполнением указанных предписаний в установленные сроки; доказывать обоснованность своих действий при их обжаловании юридическим лицом в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Согласно части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган, который принял акт.

Как установлено, изложенные в акте проверки N 3927 от 08.11.2021 с фотофиксацией и требовании (претензии) N 3927 от 08.11.2021 обстоятельства о допущенных ООО "Эверест" нарушениях земельного законодательства не доказаны надлежащими доказательства, а совокупность собранных по делу доказательств напротив свидетельствует о том, что заявитель, получив в аренду земельный участок, предпринимал меры по прекращению незаконного использования иными лицами частей арендованного земельного участка, также заявитель обратился за получением разрешительных документов для размещения принадлежащих ему НТО. Оснований полагать поведение заявителя незаконным и требующим пресечения через выдачу контролирующим органом обязательных для исполнения акта поименованного требованием (претензией) нет.

При этом Севреестром (органом, уполномоченным на принятие решения по вопросу возбуждения дела об административном правонарушении по статье 8.8 КоАП РФ) в возбуждении дела об административном правонарушении отказано.

Вопросы взыскания задолженности по арендной плате подлежат разрешению путём обращения за взысканием такой задолженности через суд, а не посредством выдачи обязательного для исполнения документа. Такое право ДИЗО реализовало - по делу N А84-10686/2023 Арбитражным судом города Севастополя рассмотрен иск ДИЗО к ООО "Эверест" о взыскании задолженности по договору аренды земельного участка от 06.04.2006 (зарегистрирован 17.04.2006 под N 040665900069) за период с 07.06.2019 по 31.05.2023 в сумме 785.123,30 руб., пени в размере 36.818,14 руб., процентов по упущенной выгоде в размере 89.527,38 руб.; решением суда первой инстанции от 19.03.2024 в иске отказано ввиду отсутствия задолженности.

Позиция ДИЗО об отсутствии в выданном требовании (претензии) N 3927 от 08.11.2021 признаков обязательного для исполнения решения органа, наделённого публичными полномочиями, не состоятельна, так как требование (претензия) выдано органом, наделённым публичными полномочиями, по итогам проведения проверки соблюдения земельного законодательства и предписывающего (понуждающего) общество совершить определённые действия. Отсутствие административной ответственности за неисполнение требования (претензии) не свидетельствует о необязательности к исполнению такого документа.

На основании изложенного, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд пришёл к выводу о том, что обжалованная в апелляционном порядке часть решения суда первой инстанции принято при правильном применении норм материального права, изложенные в этой части решении суда выводы соответствуют обстоятельствам дела; иных (в том числе безусловных) оснований для его отмены не установлено, апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Севастополя от 24 ноября 2023 года по делу N А84-1116/2022 оставить без изменения.

Апелляционную жалобу Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа через арбитражный суд первой инстанции в течение двух месяцев со дня его принятия по правилам, предусмотренным главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

О.Г. Градова

Судьи

А.В. Привалова С.Ю. Кузнякова