Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10 июня 2024 г. N 18АП-6413/24 по делу N А76-28148/2023

г. Челябинск

10 июня 2024 г.

Дело N А76-28148/2023

Резолютивная часть постановления объявлена 07 июня 2024 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 10 июня 2024 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Соколовой И.Ю.,

судей Жернакова А.С., Колясниковой Ю.С.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Татариновой А.И., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Севрука Михаила Леонидовича на решение Арбитражного суда Челябинской области от 25.03.2024 по делу N А76-28148/2023.

В судебное заседание обеспечили явку представители:

индивидуального предпринимателя Севрука Михаила Леонидовича - Милютин А.И. (доверенность от 17.04.2023 сроком действия на 3 года, паспорт, диплом),

Управления Федеральной службы безопасности Российской Федерации по Челябинской области - Осипов П.С. (доверенность 16.05.2022 сроком действия 3 года, служебное удостоверение, диплом).

Индивидуальный предприниматель Севрук Михаил Леонидович (далее - заявитель, предприниматель, ИП Севрук М.Л.) обратился в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Федеральному государственному унитарному предприятию "Приборостроительный завод им. К.А. Володина" (далее - ФГУП "Приборостроительный завод им. К.А. Володина" ответчик), Управлению Федеральной службы безопасности Российской Федерации по Челябинской области (далее УФСБ России по Челябинской области) в котором просит:

1. Признать незаконным отказ ФГУП "Приборостроительный завод им. К.А. Володина" в согласовании постановления администрации г. Трехгорный от 29.08.2022 г. N 1093 о допуске Севрука М.Л. к участию в совершении сделки с недвижимым имуществом, выраженный в письме от 06.12.2022 N 192-02-00-2/1769 в адрес главы г. Трехгорного.

2. Обязать ФГУП "Приборостроительный завод им.К.А. Володина" принять решение о согласовании постановления администрации г. Трехгорный от 29.08.2022 г. N 1093 о допуске Севрука М.Л. к участию в совершении сделки с недвижимым имуществом.

3. Признать незаконным отказ территориального органа Федеральной службы безопасности Российской Федерации в согласовании постановления администрации г. Трехгорный от 29.08.2022 г. N 1093 о допуске Севрука М.Л. к участию в совершении сделки с недвижимым имуществом.

4. Обязать Управление Федеральной службы безопасности по Челябинской области принять решение о согласовании постановления администрации г. Трехгорный от 29.08.2022 г. N 1093 о допуске Севрука М.Л. к участию в совершении сделки с недвижимым имуществом.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Администрация г. Трехгорного Челябинской области (далее - третье лицо, Администрация).

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 25.03.2024 в удовлетворении заявленных требований отказано.

С вынесенным решением не согласился предприниматель Севрук М.Л. (далее также - податель жалобы, апеллянт) подав апелляционную жалобу, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В обоснование доводов апелляционной жалобы ее податель, анализируя нормативные акты, регулирующие порядок согласования и допуска к участию в совершении сделки на территории закрытого административно-территориального образования (далее - ЗАТО) указывает на несоответствие закону вывода суда первой инстанции о связи вопроса участия в совершении сделки с недвижимым имуществом на территории ЗАТО с процедурой оформления въезда. На отсутствие информации об ограничении Севрука М.Л. во въезде на территорию города Трехгорного указано в постановлении Администрации города Трехгорного N 1093 от 29.08.2022. Кроме того, полномочия собственника недвижимого имущества могут осуществляться как лично, так и уполномоченным лицом по доверенности. Имущество может быть передано в аренду, доверительное управление.

По мнению апеллянта, орган местного самоуправления не может принять самостоятельно иное окончательное решение в согласовании допуска к участию в совершении сделки с недвижимым имуществом при наличии отказа в согласовании территориального органа Федеральной службы безопасности Российской Федерации. Поэтому вывод суда первой инстанции о том, что орган безопасности не принимая решения, а высказывает свою позицию в отношении решения органа местного самоуправления, основан на неправильном применении норм материального права. Письмо УФСБ по Челябинской области об отказе в согласовании постановления Администрации, информация об ограничении для въезда на территорию ЗАТО, в материалы дела не представлены. С учетом названного, оснований для отказа в удовлетворении заявленных требований у суда первой инстанции не имелось.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения указанной информации на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет"; в судебное заседание представители ФГУП "Приборостроительный завод им. К.А. Володина" и Администрации не явились.

ФГУП "Приборостроительный завод им. К.А. Володина" направило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие лица, участвующего в деле.

С учетом мнения участников процесса, в соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие ФГУП "Приборостроительный завод им. К.А. Володина" и Администрации.

К дате судебного заседания от ФГУП "Приборостроительный завод им. К.А. Володина" поступили пояснения по апелляционной жалобе, в которых ответчик просит в удовлетворении жалобы отказать, решение суда оставить без изменения.

В судебном заседании представитель истца поддержал доводы, изложенные в жалобе; представитель УФСБ России по Челябинской области возражал относительно ее удовлетворения.

Законность и обоснованность судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, Севрук М.Л. обратился в Администрацию г. Трехгорного Челябинской области с заявлением о допуске к участию в совершении сделок с недвижимым имуществом, расположенным на территории ЗАТО г. Трехгорный Челябинской области:

1) нежилое здание котельная установка по адресу: Челябинская обл., г. Трехгорный, ул. Заречная, д. 16/2, S = 135,7 кв. м, кад. N 74:42:01:04:001:1235;

2) сооружение наружные тепловые сети по адресу: Челябинская обл., г. Трехгорный, ул. Заречная, д. 1а, протяженность 99 м, кад. N 74:42:01:04:001:1279;

3) сооружение технологические коммуникации по адресу: Челябинская обл., г. Трехгорный, ул. Заречная, д. 1а, протяженность 152 м, кад. N 74:42:01:04:001:1281;

4) сооружение канализационная насосная станция по адресу: Челябинская обл., г. Трехгорный, ул. Заречная, д. 1а, S = 1,6 кв. м, кад. N 74:42:01:04:001:1278;

5) сооружение наружные сети газоснабжения по адресу: Челябинская обл., г. Трехгорный, ул. Заречная, д. 1а, протяженность 228 м, кад. N 74:42:01:04:001:1284, расположенное на земельном участке S = 21752 кв. м с кад.N 74:42:0104001:19; 6) право аренды земельного участка по адресу: Челябинская обл., г. Трехгорный, ул. Заречная, д. 1а, 74:42:0104001:19.

Постановлением Администрации г. Трехгорного Челябинской области от 29.08.2022 N 1093 в связи с отсутствием в администрации г. Трехгорного какой-либо информации, свидетельствующей о наличии у Севрука М.Л. ограничений во въезде на территорию г. Трехгорного и (или) постоянном проживании на территории г. Трехгорного, Севрук М.Л. допущен к участию в совершении сделки по договору купли-продажи недвижимого имущества N 3 от 28.02.2022 (л.д.8).

В соответствии с пунктом 2 данного постановления, оно вступает в силу после соответствующего согласования с Государственной корпорацией по атомной энергии "Росатом" (подведомственной организацией).

24.10.2022 главой г. Трехгорного направлен запрос N 01-17/5487 в адрес ФГУП "Приборостроительный завод им. К.А. Володина" о согласовании вышеназванного постановления администрации г. Трехгорного.

Письмом от 06.12.2022 N 192-02-00-2/1769 ФГУП "Приборостроительный завод им. К.А. Володина" уведомило главу г. Трехгорного об отказе в согласовании постановления администрации о допуске Севрука М.Л. к участию в совершении сделки с недвижимым имуществом, поскольку территориальным органом федеральной службы безопасности Севруку М.Л. отказано в согласовании сделки с недвижимым имуществом (л.д. 9).

Полагая, что отказ в согласовании не соответствует закону и нарушает права предпринимателя в сфере предпринимательской деятельности, заявитель в суд с настоящими требованиями.

Принимая решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из Порядка согласования Госкорпорацией "Росатом" или подведомственными организациями Госкорпорации "Росатом" совместно с Федеральной службой безопасности Российской Федерации или территориальными органами Федеральной службы безопасности Российской Федерации решений органов местного самоуправления закрытых административно-территориальных образований об участии граждан и юридических лиц в совершении сделок в отношении объектов недвижимого имущества, находящегося на территории закрытого административно-территориального образования. Установив отсутствие обращения Севрука М.Л. в 2022 году с заявлением о въезде на территорию ЗАТО г. Трехгорный, суд первой инстанции счел, что УФСБ России по Челябинской области было лишено возможности участия в процедуре согласования его въезда с целью исполнения предусмотренных законом обязанностей и оценке угроз обеспечения особого режима безопасного функционирования объекта. При этом, судом сделан вывод о том что согласование решения органа местного самоуправления является процедурным вопросом. Орган безопасности, участвуя в этой процедуре, каких-либо решений не принимает, а только высказывает свою позицию, оформляемую в виде письма. Правом окончательного решения наделен орган местного самоуправления, которое становится легитимным после процедуры согласования.

Повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены или изменения судебного акта.

Из анализа норм главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, с учетом положений, изложенных в постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", следует, что к ненормативным правовым актам относятся акты органов государственной власти (органов местного самоуправления), принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающие для конкретных граждан и организаций правовые последствия, устанавливая, изменяя или отменяя права и обязанности таких лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом, в силу пунктов 3, 4 названного постановления к решениям, которые могут быть оспорены в суде, относятся индивидуальные акты применения права наделенных публичными полномочиями органов и лиц, принятые единолично либо коллегиально, содержащие волеизъявление, порождающее правовые последствия для граждан и (или) организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений. К действиям наделенных публичными полномочиями органов и лиц относится их волеизъявление, которое не облечено в форму решения, но может влечь нарушение прав, свобод и законных интересов граждан и организаций или создавать препятствия к их осуществлению.

В пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" разъяснено, что при рассмотрении вопроса о том, может ли документ быть оспорен в судебном порядке, судам следует анализировать его содержание. О принятии решения, порождающего правовые последствия для граждан и (или) организаций, могут свидетельствовать, в частности, установление запрета определенного поведения или установление определенного порядка действий, предоставление (отказ в предоставлении) права.

Согласно части 1 статьи 3 Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" (далее - Закон о ЗАТО) особый режим безопасного функционирования организаций и (или) объектов в закрытом административно-территориальном образовании в числе прочего включает: ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, недвижимым имуществом.

Пунктом 1 статьи 8 Закона о ЗАТО правом на совершение сделок с рассматриваемым имуществом наделены граждане, постоянно проживающие или получившие разрешение на постоянное проживание на территории ЗАТО, граждане Российской Федерации, работающие на данной территории на условиях трудового договора, заключенного на неопределенный срок с организациями, по роду деятельности которых создано ЗАТО, и юридические лица, расположенные и зарегистрированные на территории ЗАТО.

Иные граждане и юридические лица допускаются к участию в таких сделках по решению органов местного самоуправления, согласованному с организацией и (или) объектом, по роду деятельности которых создано закрытое административно-территориальное образование совместно с органами федеральной службы безопасности (ч.ч. 1 и 5 п. 2 ст. 8 Закона о ЗАТО).

В отношении объектов недвижимого имущества, не находящихся в государственной или муниципальной собственности, согласование указанного в абзаце первом настоящего пункта решения органов местного самоуправления осуществляется Государственной корпорацией по атомной энергии "Росатом", Государственной корпорацией по космической деятельности "Роскосмос", в ведении которых находятся организации и (или) объекты, по роду деятельности которых создано закрытое административно-территориальное образование, или их подведомственными организациями, совместно с органами федеральной службы безопасности (ч. 5 п. 2 ст. 8 Закона о ЗАТО).

Наличие для граждан ограничений во въезде на территорию закрытого административно-территориального образования и (или) в постоянном проживании на такой территории в соответствии с перечнем оснований для отказа во въезде или в постоянном проживании, указанным в пункте 1 статьи 3 настоящего Закона, а также несоответствие юридических лиц требованиям особого режима безопасного функционирования организаций и (или) объектов в закрытом административно-территориальном образовании, предусмотренным статьей 3 настоящего Закона, является основанием для отказа в совершении сделок с недвижимым имуществом на территории закрытого административно-территориального образования (п. 2.1 ст. 8 Закона о ЗАТО).

Порядок обеспечения особого режима безопасного функционирования организаций и (или) объектов в закрытых административно-территориальных образованиях устанавливается Правительством Российской Федерации отдельно для каждого федерального органа исполнительной власти, в ведении которого находятся организации и (или) объекты, по роду деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования, в том числе Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" (п. 2 ст. 3 Закона о ЗАТО).

Согласно пункту 2 Положения о порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" (утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 1996 г. N 693) особый режим безопасного функционирования объектов, расположенных на территории закрытого образования, включает ограничения на въезд и (или) постоянное проживание граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства на территории закрытого образования, включая установление перечня оснований для отказа во въезде и (или) в постоянном проживании.

Особый режим безопасного функционирования объектов устанавливается в целях обеспечения национальной безопасности Российской Федерации (пункт 3 Положения).

Въезд и постоянное проживание граждан на территории закрытого образования ограничиваются в соответствии с условиями особого режима безопасного функционирования объектов (п. 17 Положения).

Порядок согласования Госкорпорацией "Росатом" или подведомственными организациями Госкорпорации "Росатом" совместно с Федеральной службой безопасности Российской Федерации или территориальными органами Федеральной службы безопасности Российской Федерации решений органов местного самоуправления закрытых административно-территориальных образований об участии граждан и юридических лиц в совершении сделок в отношении объектов недвижимого имущества, находящегося на территории закрытого административно-территориального образования, утвержден приказом Госкорпорации "Росатом" от 6 июня 2017 г. N 1/15-НПА.1, который определяет процедуру согласования.

Согласование решения осуществляется подведомственной организацией совместно с территориальным органом Федеральной службы безопасности Российской Федерации в отношении имущества, не находящегося в государственной или муниципальной собственности (п. 2 Порядка).

Решение направляется органом местного самоуправления на согласование сопроводительным письмом в Госкорпорацию "Росатом" или подведомственную организацию в соответствии с пунктом 2 настоящего Порядка (п. 5 Порядка).

Согласование подведомственной организацией решения, поступившего в соответствии с абзацем третьим пункта 2 настоящего Порядка, осуществляется в следующей последовательности:

регистрация поступившего сопроводительного письма органа местного самоуправления с приложением решения и комплекта документов;

проверка решения и комплекта документов на соответствие пункту 6 настоящего Порядка и их возвращение органу местного самоуправления в случае несоответствия;

направление в территориальный орган Федеральной службы безопасности Российской Федерации копий решения и комплекта документов;

направление в Госкорпорацию "Росатом" запроса о возможности согласования решения в случае, если в сделке с имуществом предусматривается участие граждан Российской Федерации, имеющих двойное (второе) гражданство, и (или) иностранных граждан;

рассмотрение решения и комплекта документов;

направление в адрес органа местного самоуправления уведомления о продлении срока согласования решения в случае, предусмотренном пунктом 4 настоящего Порядка;

подготовка проекта решения подведомственной организации о согласовании (отказе в согласовании) решения с учетом позиции территориального органа Федеральной службы безопасности Российской Федерации о согласовании (отказе в согласовании) решения, полученной в соответствии с пунктами 9 и 10 настоящего Порядка, и позиции Госкорпорации "Росатом", в случае если в сделке с имуществом предусматривается участие граждан Российской Федерации, имеющих двойное (второе) гражданство, и (или) иностранных граждан;

принятие решения подведомственной организации о согласовании (отказе в согласовании) решения и направление его в адрес органа местного самоуправления, копии такого решения в территориальный орган Федеральной службы безопасности Российской Федерации (п. 8 Порядка).

Согласование (отказ в согласовании) решения оформляется Федеральной службой безопасности Российской Федерации или территориальным органом Федеральной службы безопасности Российской Федерации в виде письма за подписью уполномоченного должностного лица (п. 10 Порядка).

Из материалов дела усматривается, что УФСБ России по Челябинской области было отказано в согласовании допуска ИП Севрука М.Л. к участию в сделке с недвижимым имуществом, расположенным в ЗАТО г. Трехгорный (л.д. 72).

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ "О Федеральной службе безопасности" федеральная служба безопасности это единая централизованная система органов федеральной службы безопасности, осуществляющая решение в пределах своих полномочий задач по обеспечению безопасности Российской Федерации.

Органы федеральной службы безопасности обязаны обеспечивать в пределах своих полномочий безопасность объектов атомной энергетики (пункт "з" части первой статьи 12 названного закона).

Таким образом, Федеральная служба безопасности Российской Федерации и ее органы являются уполномоченными и компетентными органами в области обеспечения безопасности Российской Федерации и оценки ее угроз.

Вопросы, связанные с принятием органами федеральной службы безопасности решений, обусловленных выполнением таких функций, не входят в предмет судебного контроля арбитражного суда, исходя из определенной статьей 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации компетенции.

Вопреки доводам апеллянта, указанное исключает исследование вопроса об основаниях отказа в согласовании исследуемого решения УФСБ России по Челябинской области, а также обоснованность ссылок подателя апелляционной жалобы на отсутствие в материалах дела соответствующего письма.

Вместе с тем, как следует из представленных УФСБ России по Челябинской области пояснений, Севрук в 2022 году с заявлением о въезде в ЗАТО г. Трехгорный в соответствии с Инструкцией, определяющей порядок въезда в контролируемые зоны ЗАТО г. Трехгорный не обращался, в силу чего УФСБ России по Челябинской области было лишено возможности принять участия в процедуре согласования въезда заявителя на территорию ЗАТО с целью исполнения обязанностей, предусмотренных Федерального закона от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ "О Федеральной службе безопасности" (л.д.43, оборот).

В отсутствие предусмотренных приведенными выше нормативными положениями последовательных согласований, отказ ФГУП "Приборостроительный завод им. К.А. Володина" в согласовании постановления администрации г. Трехгорного Челябинской области от 29.08.2022 N 1093 не может быть признан несоответствующим закону.

Отказывая в удовлетворении заявленных Севруком М.Л. требований суд первой инстанции обоснованно счел, что оспариваемые им отказы не свидетельствуют о нарушении прав на заключение сделки в отношении объектов недвижимого имущества, расположенных на территории закрытого административно-территориального образования, поскольку совершение таких сделок допускается по решению органов местного самоуправления закрытого административно-территориального образования, согласованному в соответствии с абзацами третьим и пятым настоящего пункта части первой пункта 2 статьи 8 Закона о ЗАТО.

Процедурный характер обжалуемых предпринимателем решений ФГУП "Приборостроительный завод им. К.А. Володина" и УФСБ России по Челябинской области (отказов в согласовании постановления администрации г. Трехгорного Челябинской области от 29.08.2022 N 1093) исключает их оспаривание в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, как индивидуальных актов применения права наделенных публичными полномочиями органов, содержащих волеизъявление, порождающее правовые последствия.

Вместе с тем, исходя из направленности настоящего требования на внесение определенности в спорные отношения и правильности сделанных судом выводов, оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта судебной коллегией не установлено.

Анализ мотивов отклонения доводов апелляционной жалобы приведен в настоящем постановлении выше, в силу чего не требует дополнительной аргументации.

Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии со статьёй 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по апелляционной жалобе относятся на заявителя жалобы.

Государственная пошлина, оплаченная ответчиком на основании чека ПАО "Сбербанк" по операции от 02.05.2024 в сумме 2 850 руб., подлежит возврату ответчику из федерального бюджета в силу ее оплаты в большем размере, чем предусмотрено нормой подпункта 12 части 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 25.03.2024 по делу N А76-28148/2023 оставить без изменения, апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Севрука Михаила Леонидовича - без удовлетворения.

Возвратить индивидуальному предпринимателю Севруку Михаилу Леонидовичу из федерального бюджета излишне уплаченную государственную пошлину по апелляционной жалобе в сумме 2 850 руб. на основании чека ПАО "Сбербанк" по операции от 02.05.2024.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

И.Ю. Соколова

Судьи

А.С. Жернаков Ю.С. Колясникова