Постановление Арбитражного суда Московского округа от 8 декабря 2020 г. N Ф05-17455/20 по делу N А40-183570/2019

город Москва

8 декабря 2020 г.

Дело N А40-183570/2019-144-1375

Резолютивная часть постановления объявлена 01 декабря 2020 года.

Полный текст постановления изготовлен 08 декабря 2020 года.

Арбитражный суд Московского округа

в составе:

председательствующего-судьи Ананьиной Е.А.,

судей Григорьевой И.Ю., Кузнецова В.В.,

при участии в заседании:

от истца (заявителя) ПАО "ФОРТУМ": Гонохова В.А. (дов. от 02.03.2020 г.), Шаламова А.А. (дов. от 07.08.2019 г.);

от ответчика (заинтересованного лица) Ростехнадзора: Гладилиной А.С. (дов. N Д-60 от 20.12.2019 г.);

рассмотрев 01 декабря 2020 г. в судебном заседании кассационную жалобу Ростехнадзора

на решение Арбитражного суда города Москвы от 16 декабря 2019 г.,

постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 06 июля 2020 г.

по делу N А40-183570/2019-144-1375

по заявлению публичного акционерного общества "ФОРТУМ"

к Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору

о признании недействительным предписания от 07 мая 2019 г. N 85-рп/П в части,

УСТАНОВИЛ: в период с 25 марта 2019 г. по 08 мая 2019 г. на основании распоряжения заместителя руководителя Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Ростехнадзор, административный орган) от 04 марта 2019 г. N 85-рп проведена плановая выездная проверка в отношении публичного акционерного общества "ФОРТУМ" (далее - ПАО "ФОРТУМ", общество, заявитель) с целью выполнения Плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей центральным аппаратом Ростехнадзора на 2019 год и контроля соблюдения обязательных требований законодательства Российской Федерации в области промышленной безопасности и технического регулирования.

По результатам проверки составлен акт проверки от 07 мая 2019 г. N 85-рп/А, в котором отражены выявленные нарушения требований промышленной безопасности.

07 мая 2019 г. Ростехнадзором вынесено предписание N 85-рп/П об устранении выявленных нарушений (далее - предписание), в соответствии с которым обществу предписано принять меры по устранению выявленных нарушений (313 нарушений) в установленные предписании сроки.

Считая свои права нарушенными, ПАО "ФОРТУМ" обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к Ростехнадзору о признании незаконным указанного предписания в части устранения нарушений требований пунктов 1, 2, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 13, 15, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 36, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 57, 61, 63, 65, 68, 69, 70, 71, 72, 73, 74, 75, 84, 85, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 95, 96, 97, 98, 99, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 111 112, 113, 114, 115, 116, 117, 118, 119, 120, 121, 122, 123, 124, 125, 126, 127, 128, 131, 132, 133, 137, 138, 139, 149, 155, 156, 157, 159, 160, 161, 163, 167, 169, 171, 173, 179, 180, 181, 183, 185, 187, 189, 190, 191, 192, 193, 197, 202, 204, 206, 207, 208, 209, 210, 214, 216, 221, 223, 224, 225, 227, 235, 236, 237, 238, 241, 242, 243, 244, 245, 246, 251, 253, 254, 261, 262, 264, 269, 270, 271, 273, 276, 278, 281, 283, 286, 288, 289, 290, 298, 302, 303, 304, и в части установленного срока исполнения предписания в отношении пунктов предписания 27, 28, 31, 32, 35, 41, 56, 142, 172, 198, 199, 200, 201, 255, 256, 258, 291 292, 293, 294, 295, 296 и обязать Ростехнадзор устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя посредством установления нового срока исполнения пунктов 27, 28, 31, 32, 35, 41, 56, 142, 172, 198, 199, 200, 201, 255, 256, 258, 291, 292, 293, 294, 295, 296 предписания с учетом характера нарушения, а также содержания предписанных к исполнению мероприятий до 31 декабря 2020 г.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 16 декабря 2019 г., оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 06 июля 2020 г., заявленные требования удовлетворены в части признания незаконным предписания Ростехнадзора от 07 мая 19 г. N 85-рп/П в части выводов, изложенных в пунктах 7 - 15, 17 - 25, 36, 42 - 51, 57, 61 - 63, 65, 84 - 91, 95 - 105, 113 - 115, 120 - 124, 127, 133, 137, 139, 156, 161 163, 190 - 191, 202, 204, 206 - 208, 210, 214, 221, 223 - 225, 235, 241, 244, 251, 253, 261, 271, 276, 283, 286, 298, 303, 304. В остальной части в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе Ростехнадзор просит об отмене принятых по делу судебных актов, полагая, что судами неправильно применены нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения.

В отзыве на кассационную жалобу ПАО "ФОРТУМ" просит оставить судебные акты без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения, ссылаясь на соблюдение судами норм материального и процессуального права при вынесении обжалуемых судебных актов.

Определением Арбитражного суда Московского округа от 30 ноября 2020 г. по основаниям, предусмотренным пунктом 2 части 3 статьи 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, произведена замена судьи в составе суда, рассматривавшего кассационную жалобу с судьи Шевченко Е.Е. на судью Кузнецова В.В.

В заседании кассационной инстанции представитель Ростехнадзора поддержал доводы кассационной жалобы. Представитель ПАО "ФОРТУМ" против ее удовлетворения возражал.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, суд кассационной инстанции не находит оснований к отмене обжалуемых судебных актов.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу приведенной нормы необходимым условием для признания ненормативного правового акта, действий (бездействия) недействительными является одновременно несоответствие оспариваемого акта, действия (бездействия) закону или иному нормативному акту и нарушение прав и законных интересов организации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта, действий закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого акта и обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, в силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации возлагается на орган или лицо, которые приняли соответствующий акт.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 17 Федерального закона N 294-ФЗ от 26 декабря 2008 г. "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

Предписание представляет собой акт государственного органа, содержащее властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретного юридического лица.

Предписание должно быть исполнимым.

Неопределенность и неисполнимость выданного предписания влечет признание его недействительным.

Удовлетворяя заявленные требования в части, суды пришли к выводу о том, что оспариваемое предписание в части пунктов 7 - 15, 17 - 25, 36, 42 - 51, 57, 61 - 63, 65, 84 - 91, 95 - 105, 113 - 115, 120 - 124, 127, 133, 137, 139, 156, 161 163, 190 - 191, 202, 204, 206 - 208, 210, 214, 221, 223 - 225, 235, 241, 244, 251, 253, 261, 271, 276, 283, 286, 298, 303, 304 не соответствует требованиям действующего законодательства.

Выводы судов основаны на следующем.

Так, пунктом 7 предписания административным органом установлены нарушения обществом требований законодательства о промышленной безопасности (пункту 1 статьи 9 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Федеральный закон N 116-ФЗ); пункту 5 Правил регистрации объектов в госреестре; пунктам 6, 7, 8, 9, 10, 11, 14 Требований к регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов и ведению государственного реестра опасных производственных объектов, утвержденных Приказом Ростехнадзора от 25 ноября 2016 г. N 495 (далее - Требования к регистрации ОПО N 495) в части не обеспечения полноты и достоверности сведений, характеризующих опасный производственный объект "Сеть газопотребления Челябинской ТЭЦ-1", II класс, рег. N А56-70847-0013 (А01-15217-0007), зарегистрирован 28 февраля 2019 г., а именно, в сведениях, характеризующих опасный производственный объект, не указаны:

- наружный газопровод высокого давления до газораспределительного пункта (ГРП) диаметром 780х8-1,5 мм, диаметром 530х300 мм, кадастровый номер 74-74-01/305/2012-167;

- горелки пылегазовые (черт. ГПГ-04-00) котла парового ст. N 4 КО-VI-200 зав N 3313, учетный N К-653; котла парового ст. N 5 секционный ЛМЗ, зав. N 3297, учетный N К-677; котла парового ст. N 6 ТКП-3 зав. N 1/1960, учетный N К-693;

- газомазутные горелки РГМГ-30 водогрейных котлов ТИПА КВГМ-100, ст. N N 2, 3, 5, 6 рег. NN К-5382; К-5458; К-6108; К-6279.

В соответствии с пунктом 6 Требований к регистрации ОПО N 495 отнесение объектов к опасным производственным объектам осуществляется эксплуатирующей организацией на основании проведения их идентификации в соответствии с настоящими требованиями.

Пунктом 7 Требований к регистрации ОПО N 495 установлено, что при осуществлении идентификации эксплуатирующей организацией должны быть выявлены все признаки опасности на объекте, учтены их количественные и качественные характеристики, а также учтены все осуществляемые на объекте технологические процессы и применяемые технические устройства, обладающие признаками опасности, позволяющие отнести такой объект к категории опасных производственных объектов.

При осуществлении идентификации на объектах использования атомной энергии площадки размещения производств, технологических процессов и оборудования, требования безопасной эксплуатации которых установлены федеральными нормами и правилами в области использования атомной энергии, не рассматриваются и как опасный производственный объект не идентифицируются, если законодательством Российской Федерации не установлено иное.

На основании данных, полученных в ходе идентификации объекта, а также проведенного анализа, указанного в пункте 8 настоящих Требований, эксплуатирующая организация обобщает сведения, характеризующие опасный производственный объект (пункт 9 Требований к регистрации ОПО N 495).

Судами установлено, что горелки относятся к конструкции котла, что подтверждается представленными паспортами на котлы, в связи с чем учтены в составе ОПО (котлов). При характеристике опасного объекта организация общество не обязано было отдельно от котла указывать горелки, которые являются одной из конструктивных частей котлов.

В предписании Ростехнадзором не указано оснований необходимости учета горелок как самостоятельных ОПО.

Относительно пунктов 8 - 11, 13, 15, 17 - 20, 57, 63, 65, 95 - 105, 113 - 115, 120 - 124 предписания судами установлено следующее.

Содержание вышеуказанных пунктов предписания идентичны по своему содержанию.

Ростехнадзором установлено не обеспечение заявителем содержания в исправном состоянии тепловой изоляции, обеспечивающей температуру наружной поверхности не более 55 °С при температуре окружающей среды не более 25 °С вентиля трубопровода.

В соответствии с пунктом 349 Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности "Правила промышленной безопасности опасных производственных объектов, на которых используется оборудование, работающее под избыточным давлением" (далее - ФНП), утвержденных приказом Ростехнадзора от 25 марта 2014 г. N 116, тепловая изоляция трубопроводов и арматуры должна быть в исправном состоянии. Температура на ее поверхности при температуре окружающего воздуха 25 °C должна быть не более 55 °C.

Между тем, Ростехнадзором соответствующих измерений температуры в ходе проверки не проводилось.

Из материалов проверки следует, что тепловая изоляция на объектах имелась.

Доказательств того, что она не обеспечивала необходимые температурные характеристики, Ростехнадзором не представлено.

При изложенных обстоятельствах суды пришли к выводу о том, что Ростехнадзором не доказано нарушений норм и правил промышленной безопасности со стороны общества при той формулировке соответствующих пунктов, которая указана в оспариваемом предписании.

По пунктам 21 - 23, 126, 191, 202, 214, 221, 223 - 224, 235, 241 предписания, устанавливающих нарушение эксплуатации проходов, лестниц и площадок, суды, приняв во внимание пункт 15 ФНП, в соответствии с которым площадки и лестницы, смонтированные до вступления в силу настоящих ФНП, должны быть приведены в соответствие с требованиями пунктов 13 - 15 настоящих ФНП при ближайшем капитальном ремонте или реконструкции оборудования, указали на необоснованность установления сроков устранения предписания, поскольку при ближайшем капитальном ремонте, установление срока устранения нарушений 3 месяца является недостаточным, неисполнимым.

Пунктами 24 - 25, 42 - 51, 84 - 91, 156 предписания установлены нарушения, касающиеся необеспечения плотности газового тракта в злоулавливающей установке паровых котлов по результатам экспресс испытаний в марте 2019, присосы превышают установленные значения в 5%.

В соответствии с пунктом 272 ФНП топка и весь газовый тракт котлов должны быть плотными. Присосы воздуха в топку и в газовый тракт до выхода из пароперегревателя для паровых газомазутных котлов паропроизводительностью до 420 т/ч должны быть не более 5%, для котлов паропроизводительностью выше 420 т/ч - 3%, для пылеугольных котлов - 8 и 5% соответственно.

Топки и газоходы с цельносварными экранами должны быть бесприсосными.

Присосы в газовый тракт на участке от входа в экономайзер (для пылеугольных водогрейных котлов - от входа в воздухоподогреватель) до выхода из дымососа должны быть (без учета золоулавливающих установок) при трубчатом воздухоподогревателе не более 10%, а при регенеративном - не более 25%.

Присосы в топку и газовый тракт водогрейных газомазутных котлов должны быть не более 5%, пылеугольных (без учета золоулавливающих установок) - не более 10%.

Присосы воздуха в электрофильтры должны быть не более 10%, а в золоулавливающие установки других типов - не более 5%.

Нормы присосов даны в процентах от теоретически необходимого количества воздуха для номинальной нагрузки котлов.

Плотность ограждающих поверхностей котла и газоходов, в том числе исправность взрывных клапанов (при их наличии), должна контролироваться путем осмотра и определения присосов воздуха с периодичностью, установленной в производственной инструкции, но не реже одного раза в месяц. Присосы в топку должны также определяться инструментально не реже одного раза в год, а также до и после ремонта. Неплотности топки и газоходов котла должны быть устранены (пункт 273 ФНП).

Суды, приняв во внимание пояснения общества относительно выявленных нарушений по пунктам 24 - 25, 42 - 51, 84 - 91, 156 предписания, а также пункт 273 ФНП и сроки устранения, установленных правилами, пришли к выводу о том, что контроль плотности ограждающих котла и газоходов путем осмотра и определения присосов воздуха осуществляется и нарушения устраняются, при этом осмотр, выявление и устранение присосов заявитель выполняет в соответствии с плановым графиком ремонта.

В отношении пунктов 36, 127, 133, 137, 139, 161, 163, 204, 206, 208, 210, 225, 244, 251, 253, 261, 271, 276, 283, 298, 303, 304 Ростехнадзор указал на то, что обществом не представлены необходимые документы.

Признавая незаконным предписание в указанной части, суды исходили из того, что в предписании не указано, в чем конкретно состоят нарушения, какие документы при этом запрашивались, проверялись, на каких объектах нарушения выявлены.

Ростехнадзором при проведении проверки и выдаче предписания не указано, почему отклонены документы специализированных организаций, имеющихся на объектах заявителя, подтверждающие соблюдение требований промышленной безопасности на ОПО.

Учитывая изложенное, следует вывод о недоказанности нарушений по данным пунктам предписания.

Выводы судов основаны на имеющихся в материалах дела доказательствах и соответствуют положениям действующего законодательства. Оснований для иной оценки у суда кассационной инстанции не имеется.

Принимая во внимание изложенное, суд кассационной инстанции полагает обоснованными выводы судов об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований в указанной части.

Довод Ростехнадзора, изложенный в кассационной жалобе, об отсутствии у суда оснований для признания незаконным пункта 7 предписания в полном объеме, поскольку обществом указанный пункт оспаривался только в части неуказания в составе сведений, характеризующих ОПО, горелок, подлежит отклонению, поскольку судами в описательной части обжалуемых судебных актов указаны выводы именно в части горелок, не учтенных в составе ОПО (котлов).

При этом не указание судом в резолютивной части конкретной части пункта не может являться основанием для отмены принятых по делу судебных актов, поскольку не свидетельствует о нарушении судом норм процессуального права.

Иные доводы, изложенные в кассационной жалобе, направлены на переоценку собранных по делу доказательств, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в полномочия суда кассационной инстанции.

Пределы рассмотрения дела в суде кассационной инстанции ограничены проверкой правильности применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права с учетом доводов кассационной жалобы, а также проверкой соответствия выводов о применении нормы права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам (части 1 и 3 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в компетенцию суда кассационной инстанции не входит переоценка представленных суду доказательств и сделанных на основании их оценки выводов.

При таких обстоятельствах кассационная инстанция не усматривает каких-либо нарушений норм материального или процессуального права, которые могли бы служить основанием к отмене или изменению обжалуемых судебных актов.

Учитывая изложенное обжалуемые судебные акты следует оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Москвы от 16 декабря 2019 г., постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 06 июля 2020 г. по делу N А40-183570/2019-144-1375 оставить без изменения, кассационную жалобу Ростехнадзора - без удовлетворения.

Председательствующий судья

Е.А.Ананьина

Судьи

И.Ю.Григорьева В.В.Кузнецов