Постановление Арбитражного суда Московского округа от 1 марта 2021 г. N Ф05-1129/21 по делу N А41-44223/2020

город Москва

01 марта 2021 г.

Дело N А41-44223/20

Резолютивная часть постановления объявлена 24 февраля 2021 года.

Полный текст постановления изготовлен 01 марта 2021 года.

Арбитражный суд Московского округа в составе:

председательствующего-судьи Кузнецова В.В.,

судей: Буяновой Н.В., Шевченко Е.Е.,

при участии в заседании:

от заявителя: Шершнев В.И., доверенность от 16.06.2020;

от заинтересованного лица: Губернаторова М.В., доверенность от 11.01.2021;

рассмотрев 24 февраля 2021 года в судебном заседании кассационную жалобу

заинтересованного лица - Управления Роспотребнадзора по Московской области

на решение от 24 августа 2020 года

Арбитражного суда Московской области,

на постановление от 17 ноября 2020 года

Десятого арбитражного апелляционного суда

по делу N А41-44223/20

по заявлению АО "Тандер"

об оспаривании распоряжения

к Управлению Роспотребнадзора по Московской области,

УСТАНОВИЛ:

АО "Тандер" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением к Управлению Роспотребнадзора по Московской области (далее - Управление) о признании незаконным и отмене распоряжения (приказа) от 10.06.2020 N 6420-20.

Решением Арбитражного суда Московской области от 24 августа 2020 года заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Десятого арбитражного апелляционного суда от 17 ноября 2020 года решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, Управление Роспотребнадзора по Московской области обратилось с кассационной жалобой, в которой просит решение и постановление отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Заявитель жалобы считает судебные акты незаконными и необоснованными, как принятые с неправильным применением норм материального и процессуального права.

В судебном заседании суда кассационной инстанции представитель заинтересованного лица поддержал доводы кассационной жалобы.

Представитель заявителя возражал против удовлетворения кассационной жалобы.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав лиц, участвовавших в судебном заседании, проверив в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, кассационная инстанция не находит оснований для изменения или отмены обжалуемых судебных актов в связи со следующим.

Как следует из материалов дела и установлено судами первой и апелляционной инстанций, 10.06.2020 заместителем руководителя Управления издано распоряжение (приказ) N 6420-20 о проведении плановой выездной проверки в отношении общества по месту осуществлении деятельности: Московская область, г.о. Мытищи, ул. В. Волошиной, д. 20, ул. Мира, д. 9, ул. Юбилейная, д. 5.

Согласно пункту 6 распоряжения, указанная проверка проводится с целью: исполнения плана проведения плановых проверок Управления на 2020 год, который размещен в сети "Интернет", проверочный лист (список основных контрольных вопросов) при проведении плановой проверки, с целью федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора за соблюдением обязательных требований на предприятиях (объектах) торговли, утвержденный приказом Роспотребнадзора от 18.09.2017 N 860.

Пунктом 8 распоряжения установлены сроки проведения проверки - не более 20 дней; дата начала проверки - с 01.07.2020, дата окончания - не позднее 28.07.2020.

Общество, обращаясь в Арбитражный суд Московской области с соответствующим заявлением, в обоснование заявленных требований указывало, что в нарушении установленных ограничений (60 дней) на проведение плановых проверок Управлением ранее проведены плановые проверки по представительствам общества, где общий срок составил 251 день, в связи с чем настоящее распоряжение вынесено с нарушением части 5 статьи 15 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ).

Удовлетворяя заявленные обществом требования, суды первой и апелляционной инстанций правомерно руководствовались следующим.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 2 статьи 9 Федерального закона N 294-ФЗ, плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года, если иное не предусмотрено частями 9 и 9.3 статьи 9 Федерального закона N 294-ФЗ.

Доводы Управления обоснованно отклонены судами по следующим основаниям.

Согласно части 9.3 статьи 9 Федерального закона N 294-ФЗ, Правительством Российской Федерации может быть установлена иная периодичность проведения плановых проверок при осуществлении видов государственного контроля (надзора), определяемых в соответствии с частями 1 и 2 статьи 8.1 Федерального закона N 294-ФЗ, в зависимости от отнесения деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска, определенному классу (категории) опасности.

Такой перечень установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 17.08.2016 N 806 "О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" (вместе с Правилами отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности).

В соответствии с пунктом 20 Положения о федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом надзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2013 N 476 "О вопросах государственного контроля (надзора) и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации", проведение плановых проверок в отношении объектов государственного надзора в зависимости от присвоенной категории риска осуществляется со следующей периодичностью: для категории чрезвычайно высокого риска - один раз в календарном году; для категории высокого риска - один раз в 2 года; для категории значительного риска - один раз в 3 года; для категории среднего риска - не чаще чем один раз в 4 года; для категории умеренного риска - не чаще чем один раз в 6 лет. В отношении объектов государственного надзора, отнесенных к категории низкого риска, плановые проверки не проводятся.

При этом, как указано в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 2 (2020), утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 22.07.2020, Федеральный закон N 294-ФЗ, устанавливая сроки проведения плановых проверок и регулярность их проведения (не чаще, чем один раз в три года), во всех случаях имеет в виду юридическое лицо, индивидуального предпринимателя.

В соответствии с частью 2 статьи 8.1 Федерального закона N 294-ФЗ, риск-ориентированный подход представляет собой метод организации и осуществления государственного контроля (надзора), при котором в предусмотренных указанным федеральным законом случаях выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю, мероприятий по профилактике нарушения обязательных требований определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими при осуществлении такой деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности.

В силу указанной нормы отнесение к определенной категории опасности производится именно в отношении юридического лица, а не его филиалов. Определенный класс опасности должен быть установлен один на все юридическое лицо, а не на каждый его филиал в разных регионах.

Согласно части 1 статьи 13 Федерального закона N 294-ФЗ, срок проведения каждой из проверок, предусмотренных статьями 11 и 12 Федерального закона N 294-ФЗ, не может превышать двадцать рабочих дней.

При этом частью 4 статьи 13 Федерального закона N 294-ФЗ установлено, что срок проведения каждой из предусмотренных проверок в отношении юридического лица, осуществляющего свою деятельность на территориях нескольких субъектов Российской Федерации, устанавливается отдельно по каждому филиалу, представительству юридического лица, при этом общий срок проведения проверки не может превышать шестьдесят рабочих дней.

Шестидесятидневный срок устанавливает общую продолжительность проверки юридического лица (в том числе его филиалов), однократно и комплексно проводимой не чаще чем один раз в три года (иной срок, установленный в соответствии с требованиями части 9.3 статьи 9 Федерального закона N 294-ФЗ).

Таким образом, суды обоснованно отметили, что в Федеральном законе N 294-ФЗ установлен предельный срок проведения проверки: для юридического лица - 20 рабочих дней, а для юридического лица с филиалами - 60 рабочих дней.

Как указано в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 2 (2020), утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 22.07.2020, в силу части 4 статьи 13 Федерального закона N 294-ФЗ, ограничение проведения проверки в 60 рабочих дней распространяется в целом на юридическое лицо, включая филиалы, представительства и обособленные подразделения, а не на определенную территорию деятельности юридического лица.

В соответствии с частью 1 статьи 14 Федерального закона N 294-ФЗ, проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

В части 1 статьи 20 Федерального закона N 294-ФЗ установлено, что результаты проверки, проведенной органом государственного контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

В соответствии с пунктом 5 части 2 статьи 20 Федерального закона N 294-ФЗ, к грубым нарушениям относится нарушение требований, в том числе предусмотренных пунктом 6 статьи 15 Федерального закона N 294-ФЗ, содержащим запрет на превышение установленных сроков проведения проверок.

Судами установлено, что в период, предшествующий проведению проверки, в отношении общества в течение 2020 года неоднократно проводились проверки его филиалов, расположенных в различных регионах Российской Федерации, общий срок проведения которых превысил 60 рабочих дней.

Суды указали, что вопреки доводам Управления, в срок проведения проверки включаются периоды, указанные в распоряжении административного органа о проведении проверки, а не дни, когда проверяющие лица фактически находились в помещениях проверяемого юридического лица.

Приказом Роспотребнадзора от 16.07.2012 N 764 утвержден Административный регламент исполнения Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека государственной функции по проведению проверок деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров (далее - Административный регламент).

В силу пункта 40 Административного регламента, административная процедура проведения проверки деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров включает следующие административные действия: 1) рассмотрение документов лиц, подлежащих проверке; 2) обследование используемых лицами, подлежащими проверке, территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств и перевозимых указанным лицом грузов, производимых и реализуемых им товаров, результатов выполняемых ими работ, оказываемых услуг; 3) отбор образцов (проб) продукции, объектов окружающей среды и производственной среды, проведение их исследований, испытаний; 4) проведение экспертиз и (или) расследований, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований с фактами причинения вреда.

В силу пункта 31 Административного регламента, в распоряжении о проведении проверки указываются, среди прочего, даты начала и окончания проведения проверки.

При таких обстоятельствах суды пришли к обоснованному выводу о том, что планируемая проверка Управлением в период с 01.07.2020 по 28.07.2020 на основании распоряжения заместителя руководителя Управления от 10.06.2020 N 6420-20 является незаконной в силу требований Федерального закона N 294-ФЗ.

Данная правовая позиция соответствует правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 28.02.2020 N 306-ЭС19-19540.

При этом суды обоснованно отметили, что при одновременном проведении проверки общества в нескольких филиалах срок проведения проверки необходимо исчислять, исходя из фактического количества календарных дней, в которые проводилась проверка, хотя бы и в разных филиалах, то есть без умножения дней проверки на количество филиалов, в которых одновременно проводилась проверка.

Однако, как указал суд апелляционной инстанции, ошибочность правовой позиции общества по вопросу исчисления срока проведения проверки не повлияла на обоснованность его требований и правильность выводов суда первой инстанции, поскольку и при таком исчислении количества дней проверок, проведенных в 2020 году в отношении общества, на момент издания оспариваемого распоряжения превысило 60 дней и составило хоть и не 327 дней, как указывает общество, но как минимум 80 дней.

Доводы Управления о том, что проведение проверок согласовано с органами прокуратуры, а также о том, что сведения о планируемой проверке опубликованы в сводном перечне проведения плановых проверок и размещены на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации, что, по мнению Управления, является единственным основанием, дающим право органу государственного контроля (надзора) в соответствии с его полномочиями проводить плановую проверку субъекта хозяйственной деятельности, обоснованно отклонены судами, поскольку при формировании сводного плана на надзорном органе не лежит обязанность проверки соблюдения органом государственного контроля (надзора) сроков проведения проверок в отношении юридического лица, согласно пункту 10 приказа Генпрокуратуры России от 11.08.2010 N 313 "О порядке формирования органами прокуратуры ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (действовавшего в период формирования сводного плана на 2020 год).

Согласно части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

С учетом изложенного суды пришли к обоснованному выводу о том, что заявленные обществом требования подлежат удовлетворению.

При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции находит выводы судов первой и апелляционной инстанций законными и обоснованными, сделанными при правильном применении норм материального и процессуального права, с установлением всех обстоятельств по делу, имеющих существенное значение для правильного разрешения спора по существу.

Доводы кассационной жалобы о нарушении судами норм материального права судебной коллегией суда кассационной инстанции отклоняются, поскольку основаны на неверном толковании этих норм.

Указанные в кассационной жалобе доводы были предметом рассмотрения и оценки судов при принятии обжалуемых актов. Каких-либо новых доводов кассационная жалоба не содержит, а приведенные в жалобе доводы не опровергают правильности принятых по делу судебных актов.

Доводы кассационной жалобы сводятся к переоценке имеющихся в деле доказательств, что в силу положений статьи 286 и части 2 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации выходит за пределы полномочий суда кассационной инстанции.

Нарушений судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, могущих повлиять на правильность принятых судами судебных актов либо влекущих безусловную отмену последних, судом кассационной инстанции не выявлено.

Учитывая изложенное, оснований, предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для изменения или отмены обжалуемых в кассационном порядке судебных актов, по делу не имеется.

Руководствуясь статьями 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Московской области от 24 августа 2020 года и постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 17 ноября 2020 года по делу N А41-44223/20 оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Роспотребнадзора по Московской области - без удовлетворения.

Председательствующий судья

В.В. Кузнецов

Судьи

Н.В. Буянова Е.Е. Шевченко