Постановление Арбитражного суда Московского округа от 21 июля 2021 г. N Ф05-15339/21 по делу N А40-176384/2020

г. Москва

21 июля 2021 г.

Дело N А40-176384/20-145-1239

Резолютивная часть постановления объявлена 14 июля 2021 года.

Полный текст постановления изготовлен 21 июля 2021 года.

Арбитражный суд Московского округа

в составе:

председательствующего-судьи Ананьиной Е.А.,

судей Гречишкина А.А., Шевченко Е.Е.,

при участии в заседании:

от истца (заявителя) Министерства жилищной политики Московской области: не явились, извещены;

от ответчика (заинтересованного лица) ФАС России: Соловьева П.А. (дов. N МШ/311/21 от 12.01.2021 г.);

от третьего лица ООО "Экодолье Шолохово-специализированный застройщик": Рубанова Д.С. (дов. от 09.03.2021 г.);

рассмотрев 14 июля 2021 г. в судебном заседании кассационную жалобу Министерства жилищной политики Московской области

на решение Арбитражного суда города Москвы от 24 декабря 2020 г.,

постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 27 апреля 2021 г.

по делу N А40-176384/20-145-1239

по заявлению Министерства жилищной политики Московской области

к Федеральной антимонопольной службе

о признании недействительным решения и предписания от 18 августа 2020 г. N 04/10/18.1-38/2020,

третье лицо: общество с ограниченной ответственностью "Экодолье Шолохово-специализированный застройщик",

УСТАНОВИЛ: решением Министерства жилищной политики Московской области (далее - Министерство, заявитель) от 31 июля 2020 г. N 80222 отказано обществу с ограниченной ответственностью "Экодолье Шолохово-специализированный застройщик" (далее - ООО "Экодолье Шолохово-специализированный застройщик" общество, третье лицо) в предоставлении государственной услуги - выдача разрешения на воод объекта в эксплуатацию.

ООО "Экодолье Шолохово-специализированный застройщик" обратилось в Федеральную антимонопольную службу (далее - ФАС России) с жалобой на действия Министерства при осуществлении в отношении общества процедуры, включенной в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства.

Решением Федеральной антимонопольной службы от 18 августа 2020 г. N 04/10/18.1-38/2020 жалоба ООО "Экодолье Шолохово-специализированный застройщик" признана обоснованной.

18 августа 2020 г. Министерству выдано предписание N 04/10/18.1-38/2020, в соответствии с которым надлежит отменить решение об отказе в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, направленное уведомлением от 31 июля 2020 г. N 80222 и повторно рассмотреть заявление общества от 27 июля 2020 г. N Р001-4885459917-36742397.

Считая свои права нарушенными, Министерство жилищной политики Московской области обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к Федеральной антимонопольной службе о признании недействительными указанных решения и предписания.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 24 декабря 2020 г., оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 27 апреля 2021 г., в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе Министерство просит об отмене принятых судебных актов, полагая, что судами неправильно применены нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения.

Отзывы на кассационную жалобу не поступили.

В заседании кассационной инстанции представители ФАС России и ООО "Экодолье Шолохово-специализированный застройщик" возражали против удовлетворения кассационной жалобы.

Представитель Министерства в заседание суда кассационной инстанции не явился.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, явившихся в судебное заседание, суд кассационной инстанции приходит к выводу о наличии оснований для отмены судебных актов.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу приведенной нормы необходимым условием для признания ненормативного правового акта, действий (бездействия) недействительными является одновременно несоответствие оспариваемого акта, действия (бездействия) закону или иному нормативному акту и нарушение прав и законных интересов организации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта, действий закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого акта и обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, в силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации возлагается на орган или лицо, которые приняли соответствующий акт.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды пришли к выводу о законности оспариваемых решения и предписания, поскольку выдавая разрешение на строительство, уполномоченный орган подтвердил соответствие объекта капитального строительства разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Судами установлено, что земельный участок расположен на берегу реки Раздериха, являющейся притоком первого порядка реки Уча - основного водотока в ЗСО станций водоподготовки.

Согласно пункту 4.4.4 подраздела 4.4 СП 2.1.4.2625-10 не допускается размещение земельных участков под дачное, садово-огородное, индивидуальное жилищное строительство, очистные сооружения канализации, автозаправочных станций (АЗС) легковых автомобилей на расстоянии менее 100 метров от уреза воды источника питьевого водоснабжения при нормальном подпорном уровне для водохранилищ и при летне-осенней межени для основных водотоков и притоков первого порядка.

Судами указано, что данный пункт предусматривает исчерпывающий перечень разрешенного использования земельных участков, согласно которому в 100 - метровой полосе от уреза воды не допустимо дачное, садово-огородное, индивидуальное жилищное строительство, расположение очистных сооружений канализации, автозаправочных станций (АЗС) легковых автомобилей.

Использование рассматриваемого земельного участка не относится ни к одному из указанных в пункте 4.4.4 СП 2.1.4.2625-10 ограничений.

На основании изложенного суды пришли к выводу, что ограничения, предусмотренные последним предложением пункта 4.4.4 СП 2.1.4.2625-10, не распространяются на рассматриваемый земельный участок.

Судами также принято во внимание, что согласно имеющимся в материалах дела документам ООО "Экодолье Шолохово - специализированный застройщик" построены централизованная канализация и очистные сооружения, которые введены в эксплуатацию и расположены за пределами рассматриваемого земельного участка.

В связи с чем суды пришли к выводу, что ООО "Экодолье Шолохово-специализированный застройщик" при строительстве объекта на рассматриваемом участке учтены требования пункта 2.8 СП 2.1.4.2625-10.

Между тем, судами не учтено следующее.

К основаниям для отказа в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию часть 6 статьи 55 Градостроительного кодекса также относит несоответствие объекта капитального строительства требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, или в случае строительства, реконструкции, капитального ремонта линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), требованиям, установленным проектом планировки территории, в случае выдачи разрешения на ввод в эксплуатацию линейного объекта, для размещения которого не требуется образование земельного участка (пункт 2); несоответствие объекта капитального строительства разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации на дату выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, за исключением случаев, если указанные ограничения предусмотрены решением об установлении или изменении зоны с особыми условиями использования территории, принятым в случаях, предусмотренных пунктом 9 части 7 статьи 51 настоящего Кодекса, и строящийся, реконструируемый объект капитального строительства, в связи с размещением которого установлена или изменена зона с особыми условиями использования территории, не введен в эксплуатацию (пункт 5).

Судами установлено, что земельный участок N 634, на котором расположен объект строительства, находится в границах водоохранной зоны и в границах прибрежной защитной полосы 2 пояса зоны санитарной охраны источника питьевого водоснабжения г. Москвы - р. Раздериха. Данные обстоятельства подтверждаются сведениями, отраженными в ГПЗУ.

Частью 2 статьи 43 Водного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливаются зоны санитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. В зонах санитарной охраны источников питьевого водоснабжения осуществление деятельности и отведение территории для жилищного строительства, строительства промышленных объектов и объектов сельскохозяйственного назначения запрещаются или ограничиваются в случаях и в порядке, которые установлены санитарными правилами и нормами в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

Согласно части 4 статьи 18 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" проекты округов и зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях, утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам.

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 14 марта 2002 г. N 10 о введении в действие санитарных норм и правил утверждены "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения. СанПиН 2.1.4.1110-02".

В соответствии с пунктом 2.3 Санитарно-эпидемиологических правил 2.1.4.2625-10 "Зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения г. Москвы", утвержденных Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 30 апреля 2010 г. N 45, зона санитарной охраны гидроузла состоит из 1 пояса (строгого режима) и 2 пояса (ограничений).

Из пункта 2.2.4 Правил следует, что второй пояс (пояс ограничений) ЗСО станции водоподготовки включает акваторию источника водоснабжения и территорию первого склона, обращенного в сторону источника водоснабжения, которая простирается по берегам водохранилищ, основных водотоков, а также по берегам притоков первого порядка. Этим же пунктом Правил р. Уча (от створа у деревни Сухарево до впадения в Пяловское водохранилище) отнесена к основным водотоками в ЗСО станций водоподготовки. При этом назначение второго пояса ЗСО станции водоподготовки - защита источника водоснабжения от биологического и химического загрязнения, поступающего с поверхностным и подземным стоком и с судов, находящихся в акватории пояса, а также обеспечение процессов самоочищения воды от имеющегося биологического загрязнения.

В силу пункта 4.4.4 Правил не допускается размещение земельных участков под дачное, садово-огородное, индивидуальное жилищное строительство, очистные сооружения канализации, автозаправочных станций (АЗС) легковых автомобилей на расстоянии менее 100 метров от уреза воды источника питьевого водоснабжения при нормальном подпорном уровне для водохранилищ и при летне-осенней межени для основных водотоков и притоков первого порядка. При строительстве и реконструкции объектов отдыха и спорта необходимо соблюдать требование, чтобы все строения располагались на расстоянии не менее 100 метров от уреза воды. В зонах рекреации в полосе 100 м от уреза воды не допускается капитальная застройка; допускается установка малых архитектурных форм.

Сходные ограничения предусмотрены Постановлением СНК РСФСР от 23 мая 1941 г. N 355 "О санитарной охране Московского водопровода и источников его водоснабжения" в отношении конкретных водных объектов, источников водоснабжения.

Суды указали, что ограничения, предусмотренные последним предложением пункта 4.4.4 СП 2.1.4.2625-10, не распространяются на рассматриваемый земельный участок, поскольку блокированная застройка не относится к дачному, садово-огородному, индивидуальному жилищному строительству.

Указанный вывод противоречат Постановлению администрации сельского поселения Федоскинское Мытищинского муниципального района Московской области от 30 декабря 2013 г. N 685, в соответствии с которым общество осуществляло строительство комплексной индивидуальной и малоэтажной застройки с объектами инфраструктур.

На земельных участках, выделенных в соответствии с постановлением от 30 декабря 2013 г. N 685, ООО "Экодолье Шолохово-специализированный застройщик" были построены дома, в отношении которых также было отказано выдаче разрешений на ввод в эксплуатацию.

Указанные отказы были предметом рассмотрения в рамках дел N N А41-2863/2018, А41-9295/2018, А41-9297/2018.

Отказывая ООО "Экодолье Шолохово-специализированный застройщик" в удовлетворении требований, суды руководствовались положениями статей 2, 51, 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьей 27 Земельного кодекса Российской Федерации, статьями 43, 65 Водного кодекса Российской Федерации, пунктом 4 статьи 18 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 14 марта 2002 г. N 10 "О введении в действие Санитарных правил и норм "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения. СанПиН 2.1.4.1110-02", постановлением ЦИК СССР N 96, СНК СССР N 834 от 17 мая 1937 г. "О санитарной охране водопроводов и источников водоснабжения", постановлением СНК РСФСР от 23 мая 1941 г. N 355 "О санитарной охране Московского водопровода и источников его водоснабжения", решением Исполкома Моссовета и Мособлисполкома от 17 апреля 1980 г. N 500-1143 "Об утверждении проекта установления красных линий границ зон санитарной охраны источников водоснабжения г. Москвы в границах ЛПЗП" и исходили из установленных обстоятельств расположения спорных земельных участков в границах 100-метровой зоны от уреза воды, во втором поясе зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения г. Москвы, в котором не допускается капитальная застройка.

Судами не проверено существуют ли принципиальные отличия между фактическими обстоятельствами по указанным делам и фактическими обстоятельствами по настоящему делу.

При проверке законности оспариваемых решения и предписания судами не установлено проверяла ли комиссия в ходе рассмотрения жалобы фактические обстоятельства, положенные в основу решения Министерства, а если проверяла, то на основании каких доказательств пришла к выводам об обоснованности жалобы.

Исходя из разъяснений, содержащихся в пункте 45 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04 марта 2021 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства", при возникновении споров, разрешение которых требует оценки соблюдения антимонопольными органами установленной компетенции и порядка реализации полномочий, судам необходимо принимать во внимание, при выполнении каких функций и во исполнение каких требований законодательства антимонопольным органом приняты соответствующие акты.

В силу статьи 18.1 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) антимонопольные органы наделены полномочиями по рассмотрению жалоб на нарушение порядка осуществления процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства, и реализуют указанные полномочия по правилам, установленным данной статьей.

По результатам рассмотрения жалобы по существу комиссия антимонопольного органа принимает решение о признании жалобы обоснованной или необоснованной и в случае, если жалоба признана обоснованной, либо в случае установления иных не являющихся предметом обжалования нарушений принимает решение о необходимости выдачи предписания (пункт 20 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции).

Наделяя антимонопольные органы указанными полномочиями и устанавливая отдельный административный порядок рассмотрения жалоб, законодатель преследовал цель улучшения предпринимательского климата в сфере строительства за счет исключения необоснованных административных барьеров в области строительства и земельных отношений, что следует из пояснительной записки к проекту Закона N 250-ФЗ.

Таким образом, при рассмотрении жалоб на нарушение порядка осуществления процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства, антимонопольный орган действует в качестве органа административной юстиции - осуществляет защиту прав участников оборота в административном порядке. При этом антимонопольный орган не наделен полномочиями по осуществлению надзора за законностью действий органов публичной власти вне связи с осуществлением защиты прав участников оборота, в том числе, если обратившееся с жалобой лицо не обладает правом на участие в той или иной процедуре в сферах строительства.

При рассмотрении настоящего спора судами указано, что жалоба рассмотрена в порядке статьи 18 Закона о защите конкуренции.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган рассматривает жалобы на акты и (или) действия (бездействие) федерального органа исполнительной власти, органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления либо иных осуществляющих функции указанных органов органа или организации, организации участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, должностных лиц указанных органов или организаций (далее - уполномоченный орган) при осуществлении в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства, утвержденные Правительством Российской Федерации в соответствии с частью 2 статьи 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства) (за исключением процедур, осуществляемых государственным органом, уполномоченным на осуществление государственной регистрации прав на имущество в соответствии с законодательством Российской Федерации), в части:

а) нарушения установленных сроков осуществления процедуры, включенной в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства;

б) предъявления требования осуществить процедуру, не включенную в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства;

в) незаконного отказа в приеме документов, заявлений;

г) предъявления к лицу, подавшему жалобу, документам и информации требований, не установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, в случае, если предусмотренная указанными актами процедура включена в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства.

Нормы пункта 2 части 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции не наделяют антимонопольный орган правом на оценку законности отказа уполномоченного органа при отсутствии нарушений, перечисленных в подпунктах "а" - "г" указанной нормы.

В этой связи судам надлежало дать оценку доводам Министерства о том, что ФАС России в данном случае вышла за пределы своих полномочий, не указав нарушения, перечисленных в подпунктах "а" - "г" пункта 2 части 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции.

Таким образом, при рассмотрении дела суды приняли оспариваемые судебные акты, не оценив все имеющиеся по делу доказательства в их совокупности и взаимосвязи, как того требуют положения части 2 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, что привело к неполному выяснению фактических обстоятельств дела, имеющих существенное значение для правильного разрешения спора.

При принятии обжалуемых судебных актов судами не установлены все существенные для дела обстоятельства, не оценены доводы, на которые ссылался заявитель в обоснование своих требований, что нарушает принципы законности, равноправия и состязательности судебного процесса (статьи 6, 8 и 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Поскольку фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судами на основании не полного и не всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, суд кассационной инстанции лишен возможности принять новый судебный акт.

Учитывая, что допущенные нарушения могут быть устранены только при повторном рассмотрении дела в суде первой инстанции, кассационная инстанция, отменяя состоявшиеся по делу судебные акты, считает необходимым направить дело на новое рассмотрение.

При новом рассмотрении суду следует учесть изложенное, установить все обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, дать оценку доказательствам, представленным лицами, участвующими в деле, в обоснование своих требований и возражений, после чего принять решение в полном соответствии с нормами материального и процессуального права.

Руководствуясь статьями 284, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Москвы от 24 декабря 2020 г., постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 27 апреля 2021 г. по делу N А40-176384/20-145-1239 отменить.

Направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Москвы.

Председательствующий судья

Е.А.Ананьина

Судьи

А.А.Гречишкин Е.Е.Шевченко