Постановление Арбитражного суда Московского округа от 31 марта 2022 г. N Ф05-4183/22 по делу N А40-22238/2021

город Москва

31 марта 2022 г.

Дело N А40-22238/21

Резолютивная часть постановления объявлена 24 марта 2022 года.

Полный текст постановления изготовлен 31 марта 2022 года.

Арбитражный суд Московского округа в составе:

председательствующего-судьи Кузнецова В.В.,

судей: Ананьиной Е.А., Латыповой Р.Р.,

при участии в заседании:

от заявителя: Братцева Т.И., доверенность от 30.12.2021;

от заинтересованного лица: Савастлеев А.А., доверенность от 15.12.2021;

рассмотрев 24 марта 2022 года в судебном заседании кассационную жалобу

заявителя - ГКУ ГС "ЕДКС" с использованием информационной системы "Картотека арбитражных дел" (онлайн-заседания)

на решение от 10 августа 2021 года

Арбитражного суда города Москвы,

на постановление от 07 декабря 2021 года

Девятого арбитражного апелляционного суда

по делу N А40-22238/21

по заявлению ГКУ ГС "ЕДКС"

об оспаривании представления

к Федеральному казначейству,

УСТАНОВИЛ:

ГКУ ГС "ЕДКС" (далее - дирекция, учреждение) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к Федеральному казначейству о признании незаконным представления от 28.10.2020 N 23-02-01/21970 в части пунктов N 1, N 2, N 3.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 10 августа 2021 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 07 декабря 2021 года решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, ГКУ ГС "ЕДКС" обратилось с кассационной жалобой, в которой просит решение и постановление отменить и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Заявитель жалобы считает судебные акты незаконными и необоснованными, как принятые с неправильным применением норм материального и процессуального права.

В судебном заседании суда кассационной инстанции представитель заявителя поддержал доводы кассационной жалобы.

Представитель заинтересованного лица возражал против удовлетворения кассационной жалобы.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав лиц, участвовавших в судебном заседании, проверив в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, кассационная инстанция не находит оснований для изменения или отмены обжалуемых судебных актов в связи со следующим.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) госорганов входят проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту, проверка факта нарушения оспариваемым актом действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя, а также соблюдение срока на подачу заявления в суд.

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, с учетом части 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действие (бездействие).

В силу указанных норм и статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) госорганов входят проверка соответствия оспариваемого акта, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, факта нарушения оспариваемым актом, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя, а также соблюдение срока на обращение с заявлением в суд.

Как следует из материалов дела и установлено судами первой и апелляционной инстанций, 28.10.2020 по результатам проверки, проведенной Федеральным казначейством в период с 11.08.2020 по 18.09.2020 в отношении учреждения, вынесено представление N 23-02-01/21970 об устранении нарушений бюджетного законодательства и принятии мер к возврату бюджетных средств.

Представлением на учреждение возложена обязанность произвести следующие действия (устранить следующие нарушения):

1. Принять меры к возврату средств, указанных в пунктах 1-30 представления, источником финансового обеспечения которых являются средства федерального бюджета.

2. Принять меры по устранению причин и условий бюджетных нарушений, указанных в пунктах 31-51 представления.

Отказывая учреждению в признании ненормативного акта недействительным, суды первой и апелляционной инстанций правомерно руководствовались следующим.

Суды указали, что Федеральным казначейством в соответствии с приказами от 21.07.2020 N 302п "О назначении внеплановой выездной проверки в Государственном казенном учреждении города Севастополя "Единая дирекция капитального строительства", от 03.08.2020 N 325п "О внесении изменений в приказ Федерального казначейства от 21.07.2020 г. N 302п "О назначении внеплановой выездной проверки в Государственном казенном учреждении города Севастополя "Единая дирекция капитального строительства" в связи с требованием Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 14.07.2020 N 73/2-965-2019 в период с 11.08.2020 по 18.09.2020 в отношении учреждения проведена внеплановая выездная проверка предоставления и использования субсидий из федерального бюджета в рамках федеральной целевой программы "Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя до 2022 года" (далее - ФЦП) за 2019 год и истекший период 2020 года.

Результаты проверки оформлены актом от 18.09.2020.

Учреждением в соответствии с предоставленным законодательством правом направлены возражения на акт проверки, которые вместе с актом проверки рассмотрены Контрольной комиссией Федерального казначейства 22.10.2020.

По результатам рассмотрения акта проверки в адрес учреждения заместителем руководителя Федерального казначейства Исаевым Э.А. внесено представление, содержащее указание на 51 факт выявленных нарушений законодательства (пункты 1 - 51, соответственно), допущенных учреждением при использовании субсидии из средств федерального бюджета.

При этом по пунктам 1 - 30 в представлении содержалось требование о принятии мер к возврату денежных средств, источником финансового обеспечения которых являлись средства федерального бюджета.

Нарушение, отраженное в пунктах 1 - 3 представления, обжалованных учреждением, указаны на страницах 129 - 130 акта проверки, и заключаются в том, что учреждением по государственному контракту от 24.12.2018 N 29204007681180000980/7-СМР/2018 произведена оплата стоимости материалов при отсутствии подтверждающих документов на общую сумму 11.363,69 тыс. руб.

Указанные выводы отражены в пунктах 1 - 3 представления, соответственно, а именно:

1. В нарушение части 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 101 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 44-ФЗ), статьи 309, пункта 1 статьи 711 Гражданского кодекса Российской Федерации учреждение неправомерно приняло на основании акта формы КС-2 от 10.12.2019 N 168 и оплатило платежным поручением от 24.12.2019 N 636220 материал "Перголы" по стоимости выше, чем предусмотрено сметной документацией (ТЕР 10-01-010-01), что привело к достижению результата с использованием излишнего объема средств в сумме 6.519,73 тыс. руб.

2. В нарушение части 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 101 Федерального закона N 44-ФЗ, статьи 309, пункта 1 статьи 711 Гражданского кодекса Российской Федерации учреждение неправомерно приняло на основании акта формы КС-2 от 10.12.2019 N 168 и оплатило платежным поручением от 24.12.2019 N 636220 материал "Изделия архитектурно-строительные из гранита" по стоимости выше, чем предусмотрено сметной документацией (ТССЦ-412-0102), что привело к достижению результата с использованием излишнего объема средств в сумме 4.544,69 тыс. руб.

3. В нарушение части 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 101 Федерального закона N 44-ФЗ, статьи 309, пункта 1 статьи 711 Гражданского кодекса Российской Федерации учреждение неправомерно приняло на основании акта формы КС-2 от 10.12.2019 N 167 и оплатило платежным поручением от 24.12.2019 N 636223 оборудование "Вертикальная задвижка Hawle д 150" по стоимости 671.264,97, в то время как согласно прайс-листам к проектной документации стоимость указанного оборудования составляет 372.000 руб., что привело к достижению результата с использованием излишнего объема средств в сумме 299,26 тыс. руб.

Признавая доводы Федерального казначейства обоснованными, суды правомерно указали следующее.

Согласно подпункту "б" пункта 1 части 1 статьи 95 Федерального закона N 44-ФЗ, изменение существенного условия (цены) контракта возможно, если по предложению заказчика увеличиваются предусмотренные контрактом количество товара, объем работы или услуги не более чем на десять процентов или уменьшаются предусмотренные контрактом количество поставляемого товара, объем выполняемой работы или оказываемой услуги не более чем на десять процентов. При этом по соглашению сторон допускается изменение с учетом положений бюджетного законодательства Российской Федерации цены контракта пропорционально дополнительному количеству товара, дополнительному объему работы или услуги исходя из установленной в контракте цены единицы товара, работы или услуги, но не более чем на десять процентов цены контракта. При уменьшении предусмотренных контрактом количества товара, объема работы или услуги стороны контракта обязаны уменьшить цену контракта исходя из цены единицы товара, работы или услуги.

Согласно части 7 статьи 95 Федерального закона N 44-ФЗ, при исполнении контракта (за исключением случаев, которые предусмотрены нормативными правовыми актами, принятыми в соответствии с частью 6 статьи 14 Федерального закона N 44-ФЗ) по согласованию заказчика с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) допускается поставка товара, выполнение работы или оказание услуги, качество, технические и функциональные характеристики (потребительские свойства) которых являются улучшенными по сравнению с качеством и соответствующими техническими и функциональными характеристиками, указанными в контракте. В этом случае соответствующие изменения должны быть внесены заказчиком в реестр контрактов, заключенных заказчиком.

В соответствии с пунктом 30 Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 N 87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию", сметная документация, предусмотренная в пункте 28 Положения, должна содержать сводку затрат, сводный сметный расчет стоимости строительства, объектные и локальные сметные расчеты (сметы), сметные расчеты на отдельные виды затрат.

Сметная документация на строительство объектов капитального строительства, финансируемое с привлечением средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, средств юридических лиц, созданных Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, юридических лиц, доля в уставных (складочных) капиталах которых Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований составляет более 50 процентов, составляется с применением утвержденных сметных нормативов, сведения о которых включены в федеральный реестр сметных нормативов. Разработка и применение индивидуальных сметных нормативов, предназначенных для строительства конкретного объекта по предусматриваемым в проектной документации технологиям производства работ, условиям труда и поставок ресурсов, отсутствующим или отличным от технологий, учтенных в сметных нормативах, содержащихся в федеральном реестре сметных нормативов, осуществляется по решению Правительства Российской Федерации.

Указанная сметная документация составляется с применением базисного уровня цен и цен, сложившихся ко времени ее составления (с указанием месяца и года ее составления), или с применением ресурсного метода определения стоимости строительства. Под базисным уровнем цен понимаются стоимостные показатели сметных нормативов, действовавшие по состоянию на 01.01.2000.

Суды правомерно заключили, что с указанным положением законодательства согласуется пункт 1.4 контракта, согласно которому состав и объем работ определяются проектно-сметной документацией, переданной государственным заказчиком подрядчику в порядке, установленном пунктом 5.2 контракта.

Таким образом, как обоснованно заключили суды, состав и объем работ являются одним из существенных условий контракта, и, исходя из изложенного, при принятии решения о замене материала (конструкции перголы) (по пункту 1 представления) и архитектурно-строительных изделий учреждение обязано было, прежде всего, оформить такое изменение условий контракта дополнительным соглашением с подрядчиком - АО "Ривьера", чего не сделано.

В соответствии с частью 7 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), отклонение параметров объекта капитального строительства от проектной документации, необходимость которого выявилась в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта такого объекта, допускается только на основании вновь утвержденной застройщиком, техническим заказчиком, лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, или региональным оператором проектной документации после внесения в нее соответствующих изменений в соответствии с ГрК РФ, в том числе в порядке, предусмотренном частями 3.8 и 3.9 статьи 49 ГрК РФ.

Суды установили, что из дополнительных пояснений следует и подтверждается актом КС-2 от 10.12.2019 N 168, что подрядчик заменил материалы, предусмотренные проектно-сметной документацией, являвшейся основанием для определения цены контракта (приложение N 1 к контракту), на материалы с другими характеристиками.

При этом никаких изменений в проектную документацию сторонами контракта не вносилось.

Более того, учреждением не представлено судам доказательств одобрения организацией, осуществляющей авторский надзор - ООО "ГРАНД-Проект", данной замены материала в части архитектурно-строительных изделий.

Таким образом, суды обоснованно заключили, что утверждение учреждения о том, что при исполнении контракта им применены материалы, отличные от предусмотренных проектной документацией и не ухудшающих качество конструкций, не отменяет факт выявленного нарушения, а только подтверждает его.

Кроме того, суды указали, что учреждение признает факт того, что работы оплачены по стоимости выше, чем сметная стоимость, за счет невыполнения предусмотренных условиями контракта (проектной документацией) работ (...подрядная организация исключила невыполняемые работы в процессе реализации государственного контракта..., стр. 7 заявления), то есть признает факт оплаты работ и материалов за счет полученной экономии.

Вместе с тем, судами установлено, что согласно условиям контракта (пункты 2.2 и 7.10 контракта) экономия, возникающая у подрядчика при выполнении работ, в том числе за счет уменьшения их объема, должна оставаться у заказчика.

Так, согласно абзацу 4 пункта 2.2 контракта при уменьшении предусмотренных контрактом объема работ стороны обязаны уменьшить цену контракта, исходя из цены работы.

Также согласно абзацу 5 пункта 2.2, пункту 7.10 контракта, если фактические расходы подрядчика оказались меньше тех, которые учитывались при определении цены контракта, соответствующие работы оплачиваются подрядчику по фактическим затратам, а полученная подрядчиком экономия последнему не выплачивается.

Суды правомерно отметили, что данное условие не противоречит пункту 1 статьи 710 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Суды указали, что, игнорируя данные условия, заказчик и подрядчик определили перечень не выполняемых работ в процессе реализации государственного контракта (что в силу части 7 статьи 95 Федерального закона N 44-ФЗ и пункта 15.5 контракта также должно было быть оформлено дополнительным соглашением), а на сумму возникшей экономии от невыполнения указанных работ произвели замену материалов на более дорогостоящие.

При этом суды указали, что материалы, на которые произведена замена, отсутствовали в сборнике сметных цен, в связи с чем определить их сметную стоимость в текущем уровне цен представлялось возможным лишь на основании прайс-листов (в обоих случаях). В итоге стоимость более дорогих материалов "компенсировалась" стоимостью не выполненных работ, что в целом не повлекло изменения цены контракта.

Суды установили, что учреждение не отрицало факт оплаты материалов не в соответствии со сметной стоимостью, определенной проектировщиком, корректность определения которой подтверждена экспертной организацией при прохождении государственной экспертизы.

Судами установлено, что в акте выполненных работ формы КС-2 от 10.12.2019 N 168 учреждение в целях обоснования цены материала ссылалось на товарную накладную от 16.05.2019 N 1605/1 (позиции по КС-2 NN 494, 507, 530, 674, 687, 899), которая по запросу проверочной группы не представлена на момент проверки.

Расчет неправомерной переплаты по пунктам 1 - 2 представления произведен Федеральным казначейством исходя из сметной стоимости материалов, представлен в материалы дела и признан судами верным.

Таким образом, доводы учреждения в отношении пунктов 1 и 2 представления обоснованно отклонены судами, так как не основаны на нормах права или на условиях контракта, нарушают баланс интересов между заказчиком, использующим для оплаты бюджетные средства, и подрядчиком.

В отношении пункта 3 представления суды первой и апелляционной инстанций указали следующее.

Суды установили, что нарушение, изложенное в пункте 3 представления, по своей сути, явилось констатацией факта неэффективного (нерезультативного) использования бюджетных средств, возникшего в результате допущенной проектировщиком ошибки на стадии проектирования, а в частности: при переводе рыночной стоимости в базовые цены проектировщиком применен индекс на оборудование - 3,67 (372.000 руб./3,67 (а необходимо было применить индекс на материалы - 6,55), а при переводе из базовых цен в текущий уровень цен индекс на оборудование изменен на индекс для материалов - 6,55, то есть допущена арифметическая ошибка, приведшая к увеличению сметной стоимости на 299,26 тыс. руб.

Стоимость оборудования "Вертикальная задвижка Hawle д 150" согласно прайс-листу к проектной документации составляет 372,00 тыс. руб. (Книга 4. Прайс-листы, часть 3. Прайс-листы по сметам 15-16/ПИР-399-СМ, том 12).

Суды указали, что учреждение не отрицало факта арифметической ошибки, однако обосновывало правомерность выплаты завышенной стоимости оборудования тем, что сметная документация в данной части получила положительное заключение государственной экспертизы.

Указанные доводы учреждения правомерно отклонены судами, поскольку в силу статьи 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Более того, суды обоснованно отметили, что Федеральное казначейство в представлении не обязывает учреждение обращаться с требованием о взыскании излишнего объема средств, использованного для достижения результата, к подрядчику.

Согласно правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 23 постановления Пленума Верховного арбитражного суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств в случае, если поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств.

Согласно пункту 30 постановления Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 N 87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию", сметная документация на строительство объектов капитального строительства, финансируемое полностью или частично с привлечением средств федерального бюджета, составляется с применением сметных нормативов, включенных в федеральный реестр сметных нормативов, подлежащих применению при определении сметной стоимости объектов капитального строительства, строительство которых финансируется за счет средств федерального бюджета.

Таким образом, как обоснованно заключили суды, соблюдение проектировщиком данных правил и надлежащие выполнение своих обязательств привело бы к достижению заданного результата с меньшими затратами.

Суды отметили, что Федеральное казначейство указало, что учреждение в рамках исполнения предписания имеет право обратиться с требованием к проектировщику о взыскании излишне использованного объема бюджетных средств, возникшего в результате ненадлежащего выполнения последним своих обязательств.

При этом суды обоснованно заключили, что в случае неясности механизма исполнения в части данного пункта учреждение могло обратиться за соответствующим разъяснением в Федеральное казначейство.

Исходя из вышеизложенного, суды первой и апелляционной инстанций пришли к обоснованному выводу о том, что Федеральное казначейство правомерно выявило допущенные учреждением нарушения и выдало законное и обоснованное представление в оспариваемой части.

Согласно части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Учитывая изложенные обстоятельства, суды правомерно отказали учреждению в удовлетворении заявленных требований.

При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции находит выводы судов первой и апелляционной инстанций законными и обоснованными, сделанными при правильном применении норм материального и процессуального права, с установлением всех обстоятельств по делу, имеющих существенное значение для правильного разрешения спора по существу.

Доводы кассационной жалобы о нарушении судами норм материального права судебной коллегией суда кассационной инстанции отклоняются, поскольку основаны на неверном толковании этих норм.

Указанные в кассационной жалобе доводы были предметом рассмотрения и оценки судов при принятии обжалуемых актов. Каких-либо новых доводов кассационная жалоба не содержит, а приведенные в жалобе доводы не опровергают правильности принятых по делу судебных актов.

Доводы кассационной жалобы сводятся к переоценке имеющихся в деле доказательств, что в силу положений статьи 286 и части 2 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации выходит за пределы полномочий суда кассационной инстанции.

Нарушений судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, могущих повлиять на правильность принятых судами судебных актов либо влекущих безусловную отмену последних, судом кассационной инстанции не выявлено.

Учитывая изложенное, оснований, предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для изменения или отмены обжалуемых в кассационном порядке судебных актов, по делу не имеется.

Руководствуясь статьями 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Москвы от 10 августа 2021 года и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 07 декабря 2021 года по делу N А40-22238/21 оставить без изменения, кассационную жалобу ГКУ ГС "ЕДКС" - без удовлетворения.

Председательствующий судья

В.В. Кузнецов

Судьи

Е.А. Ананьина Р.Р. Латыпова