Постановление Арбитражного суда Московского округа от 7 ноября 2022 г. N Ф05-27587/22 по делу N А40-172968/2021

г. Москва

7 ноября 2022 г.

Дело N А40-172968/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 03.11. 2022 года.

Полный текст постановления изготовлен 07.11.2022 года.

Арбитражный суд Московского округа в составе:

председательствующего-судьи Петропавловской Ю.С.,

судей: Ананьиной Е.А., Шевченко Е.Е.,

при участии в заседании:

от АО "УК по обращению с отходами в Ленинградской области": Новосельцева И.А. по доверенности от 07.12.2021, паспорту,

от Росприроднадзора: Рыбаков Р.И. по доверенности от 17.02.2022, паспорту, Ершова Н.Н. по доверенности от 11.01.2022, паспорту,

рассмотрев 27.10.2022 после перерыва 03.11.2022 в судебном заседании кассационную жалобу АО "УК по обращению с отходами в Ленинградской области"

на решение от 20 апреля 2022 года Арбитражного суда города Москвы

на постановление от 29 июля 2022 года Девятого апелляционного арбитражного суда

по делу N А40-172968/2021

по заявлению АО "УК по обращению с отходами в Ленинградской области"

к Росприроднадзору

об оспаривании решения,

УСТАНОВИЛ:

АО "УК по обращению с отходами в Ленинградской области" (далее -общество) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением об оспаривании решения Росприроднадзора, изложенного в письме исх.N АА-10-02-34/14577 от 13.05.2021, об отказе во включении объекта размещения отходов "Полигон твердых бытовых отходов и отдельных видов промышленных отходов", расположенного на земельном участке с кадастровым номером 47:05:0810001:85 по адресу: Ленинградская область, Подпорожский муниципальный район, Подпорожское городское поселение, вблизи деревни Гоморовичи, кадастровый номер полигона 47:05:0810001:87, в государственный реестр объектов размещения отходов.

Впоследствии АО "УК по обращению с отходами в Ленинградской области" направило в Арбитражный суд города Москвы заявление об оспаривании решения Росприроднадзора, изложенного в письме исх. N АА-10-02-34/26505 от 12.08.2021, об отказе во включении объекта размещения отходов "Полигон твердых бытовых отходов и отдельных видов промышленных отходов", расположенного на земельном участке с кадастровым номером 47:05:0810001:85 по адресу: Ленинградская область, Подпорожский муниципальный район, Подпорожское городское поселение, вблизи деревни Гоморовичи, кадастровый номер полигона 47:05:0810001:87, в государственный реестр объектов размещения отходов, которое было принято к производству в рамках дела N А40-214410/21- 149-1584.

Определением Арбитражного суда города Москвы от 13.12.2021 по делу N А40- 172968/21-93-1312 объединены в одно производство дела N А40-172968/21-93-1312 и N А40-214410/21-149-1584 для совместного рассмотрения в рамках объединенного дела N А40-172968/21-93-1312.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 20.04.2022, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 29..07.2022 в удовлетворении заявленных требований было отказано.

В кассационной жалобе общество просит отменить данные судебные акты, ссылаясь на неправильное применение судами норм права, несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

В судебном заседании представитель общества поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе, представитель Росприроднадзора возражал против ее удовлетворения по доводам, изложенным в отзыве (приобщен к материалам дела).

Изучив материалы дела, выслушав позицию общества, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, кассационная инстанция находит, что имеются основания для отмены обжалуемых судебных актов в связи со следующим.

Арбитражные суды установили, что 18.03.2021 общество через Северо-Западное межрегиональное управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования направило в Федеральную службу по надзору в сфере природопользования характеристику объекта размещения отходов (далее - ОРО) "Полигон твердых бытовых отходов и отдельных видов промышленных отходов", расположенного по адресу: Ленинградская область, Подпорожский муниципальный район, Подпорожское городское поселение, вблизи деревни Гоморовичи, кадастровый номер полигона 47:05:0810001:87, расположенного на земельном участке с кадастровым номером 47:05:0810001:85 для включения ОРО в государственный реестр объектов размещения отходов (далее - ГРОРО).

Письмом Росприроднадзора от 13.05.2021 обществу отказано во включении полигона в ГРОРО, поскольку характеристика объекта, представленная обществом, содержащая информацию о реализации ОРО "Полигон твердых бытовых отходов и отдельных видов промышленных отходов" без положительного заключения государственной экологической экспертизы, не может являться основанием для включения полигона в ГРОРО.

26.05.2021 общество повторно через Северо-Западное межрегиональное управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования направило в Росприроднадзор характеристику этого же объекта для включения в государственный реестр объектов размещения отходов.

Письмом Росприроднадзора от 12.08.2021 обществу вновь отказано во включении полигона в ГРОРО, поскольку характеристика ОРО, представленная Обществом, содержащая информацию о реализации ОРО "Полигон твердых бытовых отходов и отдельных видов промышленных отходов" без положительного заключения государственной экологической экспертизы, не может являться основанием для включения полигона в ГРОРО.

Указанные обстоятельства явились основанием для обращения с заявлением в суд.

Признавая законными оспариваемые отказы от 13.05.2021 и от 12.08.2021, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о том, что представленными в материалы дела доказательствами подтверждается несоответствие объекта размещения отходов, эксплуатируемого обществом требованиям природоохранного законодательства Российской Федерации по причине отсутствия положительного заключения государственной экологической экспертизы на указанный объект (срок его действия истек).

В обоснование суды указали, что строительство объекта размещения отходов должно быть завершено в срок действия положительного заключения государственной экологической экспертизы. Завершение строительства объекта подтверждается, в том числе разрешением на ввод в эксплуатацию.

В случае, когда объект введен в эксплуатацию по истечению срока положительного заключения государственной экологической экспертизы, проектная документация такого объекта, по мнению судов, подлежит повторному утверждению положительным заключением государственной экологической экспертизы.

Между тем Федеральный закон от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N 89-ФЗ) определяет правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья.

Согласно части 6 статьи 12 Закона N 89-ФЗ объекты размещения отходов вносятся в государственный реестр объектов размещения отходов. Ведение государственного реестра объектов размещения отходов осуществляется в порядке, определенном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Согласно статье 7 Закона N 89-ФЗ запрещается размещение отходов на объектах, не внесенных в государственный реестр объектов размещения отходов.

Приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 30.09.2011 N 792 утвержден Порядок ведения государственного кадастра отходов (далее - Порядок N 792), который устанавливает процедуры сбора, обработки, систематизации и представления информации о видах отходов, их происхождении, химическом и (или) компонентном составе, агрегатном состоянии и физической форме, классе опасности, условиях и конкретных объектах размещения отходов, технологиях использования и обезвреживания отходов различных видов.

В силу пункта 16 Порядка N 792 государственный реестр объектов размещения отходов (далее - ГРОРО) включает свод систематизированных сведений об эксплуатируемых объектах хранения отходов и объектах захоронения отходов, соответствующих требованиям, установленным законодательством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 18 Порядка N 792 ГРОРО формируется на основе информации об объектах размещения отходов, полученной в результате их инвентаризации, проведенной в соответствии с Правилами инвентаризации объектов размещения отходов, утвержденными Приказом Минприроды России от 25.02.2010 N 49 (далее - Правила N 49).

При этом пунктом 19 Порядка N 792 предусмотрено, что территориальные органы Росприроднадзора в 10-дневный срок с даты поступления от юридического лица и индивидуального предпринимателя, эксплуатирующего объект размещения отходов, характеристики объекта размещения отходов, составленной по результатам проведения инвентаризации объектов размещения отходов, представляют в Росприроднадзор следующую информацию о данном объекте размещения отходов, предлагаемом для включения в ГРОРО:

1) наименование объекта размещения отходов;

2) назначение объекта размещения отходов ("хранение отходов" либо "захоронение отходов") с указанием наименований основных видов размещаемых отходов и их кодов по ФККО;

3) местонахождение объекта размещения отходов - код по Общероссийскому классификатору объектов административно-территориального деления (ОКАТО) и наименование ближайшего населенного пункта;

4) сведения о наличии негативного воздействия на окружающую среду объекта размещения отходов ("имеется" либо "отсутствует") на основании данных мониторинга состояния окружающей среды на территориях объектов размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую среду;

5) предложение по порядковому номеру объекта размещения отходов по территории соответствующего субъекта Российской Федерации;

6) сведения о юридическом лице или индивидуальном предпринимателе, эксплуатирующем объект размещения отходов, включая: наименование, место нахождения юридического лица, фамилия, имя и (в случае, если имеется) отчество индивидуального предпринимателя, место его жительства.

Как предусмотрено пунктом 20 Порядка N 792, Росприроднадзор в 15-дневный срок с даты регистрации информации об объекте размещения отходов, поступившей из территориального органа Росприроднадзора: рассматривает указанную информацию, присваивает номер объекту размещения отходов в ГРОРО, принимает правовые акты о включении объектов размещения отходов в ГРОРО с периодичностью не реже 1 раза в месяц.

Началом проведения процедуры по включению ОРО в ГРОРО считается дата поступления в территориальный орган Росприроднадзора от юридического лица и индивидуального предпринимателя, эксплуатирующего ОРО, характеристики ОРО. Окончанием процедуры по включению ОРО в ГРОРО является принятие Росприроднадзором правового акта о включении ОРО в ГРОРО, либо регистрация информационного письма территориального органа Росприроднадзора в адрес хозяйствующего субъекта о необходимости доработки представленной информации в соответствии с Правилами N 49.

Таким образом, территориальный орган Росприроднадзора готовит для Росприроднадзора информацию в целях внесения изменений и дополнений в ГРОРО на основании результатов инвентаризации объекта размещения отходов, проведенной владельцем такого объекта.

Федеральный закон от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (далее - Закон N 174-ФЗ) регулирует отношения в области экологической экспертизы, направлен на реализацию конституционного права граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду.

Согласно статье 1 Закона N 174-ФЗ экологическая экспертиза - установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.

Пунктом 7.2 статьи 11 Закона N 174-ФЗ предусмотрено, что объектом государственной экологической экспертизы федерального уровня является проектная документация объектов капитального строительства, используемых для утилизации твердых коммунальных отходов в качестве возобновляемого источника энергии (вторичных энергетических ресурсов), проектная документация объектов капитального строительства, относящихся в соответствии с законодательством Российской Федерации в области обращения с отходами производства и потребления к объектам обезвреживания и (или) объектам размещения отходов, а также проекты рекультивации земель, которые использовались для размещения отходов производства и потребления, в том числе которые не предназначались для размещения отходов производства и потребления.

Согласно части 5 статьи 18 Закона N 174-ФЗ положительное заключение государственной экологической экспертизы теряет юридическую силу в случае:

доработки объекта государственной экологической экспертизы по замечаниям проведенной ранее государственной экологической экспертизы;

изменения условий природопользования федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды;

реализации объекта государственной экологической экспертизы с отступлениями от документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы, и (или) в случае внесения изменений в указанную документацию;

истечения срока действия положительного заключения государственной экологической экспертизы;

внесения изменений в проектную и иную документацию после получения положительного заключения государственной экологической экспертизы.

В соответствии с пунктом 8 статьи 11 Закона N 174-ФЗ объектом государственной экологической экспертизы федерального уровня является объект государственной экологической экспертизы, указанный в настоящей статье и ранее получивший положительное заключение государственной экологической экспертизы, в случае:

доработки такого объекта по замечаниям проведенной ранее государственной экологической экспертизы;

реализации такого объекта с отступлениями от документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы, и (или) в случае внесения изменений в указанную документацию;

истечения срока действия положительного заключения государственной экологической экспертизы;

внесения изменений в документацию, получившую положительное заключение государственной экологической экспертизы.

Пунктом 6 статьи 30 Закона N 174-ФЗ к нарушениям законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе отнесена реализация объекта экологической экспертизы без положительного заключения государственной экологической экспертизы.

В силу части 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс, ГрК РФ) строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

Согласно части 2 статьи 5.2 ГрК РФ реализация проекта по строительству объекта капитального строительства может состоять из следующих этапов: 3) выполнение инженерных изысканий и осуществление архитектурно-строительного проектирования; 4) строительство, реконструкция объекта капитального строительства, ввод в эксплуатацию объекта капитального строительства.

Согласно части 5 статьи 5.2 ГрК РФ выполнение инженерных изысканий и осуществление архитектурно-строительного проектирования может включать проведение государственной экологической экспертизы проектной документации в случае, предусмотренном частью 6 статьи 49 настоящего Кодекса.

Согласно пункту 3.3 части 5 статьи 56 Кодекса в состав дела о застроенном или подлежащем застройке земельном участке входят: заключение государственной экологической экспертизы проектной документации в случае, если проведение такой экспертизы предусмотрено федеральным законом.

Статьей 3 Закона N 174-ФЗ определен принцип обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы.

Тем самым, с учетом норм части 2 статьи ГрК РФ принятием решения о реализации объекта капитального строительства является выдача разрешения на строительство.

При этом объектом экологической экспертизы является не сам объект строительства, а проектная документация на объект капитального строительства.

Соответственно, положительное заключение государственной экологической экспертизы должно было представляться для получения разрешения на строительство и действовать в соответствующий период.

Поэтому истечение срока действия положительного заключения государственной экологической экспертизы к дате завершения строительства объекта размещения отходов не могло иметь значения. Соответственно, рассматриваемый объект мог быть введен в эксплуатацию по истечению срока такого заключения государственной экологической экспертизы, о чем свидетельствует выдача обществу названного судами разрешения на ввод объекта в эксплуатацию от 22.12.2017.

С учетом этого у судов не имелось оснований для признания правомерным указания Росприродназора обществу на необходимость повторного получения, утверждения положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Федеральные законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие деятельность в области обращения с отходами, не предусматривают обязательности проведения повторной государственной экологической экспертизы проектной документации после истечения срока действия утвержденного уполномоченным государственным органом положительного заключения государственной экологической экспертизы в случае реализации проектной документации - получения разрешения на строительство.

При этом учитывается, что Росприродназор не заявлял доводов о том, что рассматриваемый объект был реализован (построен) с отступлением от проектной документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы, либо в данную проектную документацию после получения положительного заключения государственной экологической экспертизы были внесены какие-либо изменения.

Выводы суда апелляционной инстанции о наличии таких отступлений со ссылкой на установление таких обстоятельств при принятии вступивших в законную силу судебных актов по делу N А40-144896/20 являются ошибочными, так как в указанном деле рассматривался вопрос о законности отказа Росприродназора по заявлению о включении в ГРОРО объекта вместимостью 498000 м3 (593616 т), что соответствует общей вместимости полигона на весь срок эксплуатации (10 карт).

В данном споре оспариваются отказы Ростехнадзора по заявлениям общества о включении в ГРОРО объекта вместимостью 206900 м3 (246 624,800 Т) в соответствии с разрешением на строительство полигона твердых бытовых и отдельных видов промышленных отходов в Подпорожском районе Ленинградской области (Первый этап строительства). Факт наличия указанного разрешения на строительства и ввода в эксплуатацию объекта, возведенного в соответствии с этим разрешением на строительство установлен судами и не оспаривается заинтересованным лицом.

Исходя из указанного обжалуемые судебные акты подлежат отмене на основании части 1 статьи 288 АПК РФ ввиду неправильного применения судами норм материального права с принятием по делу нового судебного акта о признании незаконным оспариваемых отказов Ростехнадзора.

В целях восстановления нарушенных прав и законных интересов общества Ростехнадзор обязан рассмотреть информацию об объекте размещения отходов - Полигон твердых бытовых отходов и отдельных видов промышленных отходов", расположенного на земельном участке с кадастровым номером 47:05:0810001:85 по адресу: Ленинградская область, Подпорожский муниципальный район, Подпорожское городское поселение, вблизи деревни Гоморовичи, кадастровый номер полигона 47:05:0810001:87 и совершить действия по вопросу о включении данного объекта размещения отходов в государственный реестр объектов размещения отходов в течение 15 дней с даты принятия настоящего постановления в соответствии с Порядком ведения государственного кадастра отходов, утвержденным Приказом Минприроды России от 30.09.2011 N 792.

При этом с учетом настоящего постановления суда Ростехнадзор не вправе повторно ссылаться на действие упомянутого положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Руководствуясь статьями 284, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Москвы от 20 апреля 2022 года и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 29 июля 2022 года по делу N А40-172968/2021 отменить.

Признать незаконными решения Росприроднадзора, изложенные в письмах исх.N АА-10-02-34/14577 от 13.05.2021 и исх. N АА-10-02-34/26505 от 12.08.2021 об отказе во включении объекта размещения отходов "Полигон твердых бытовых отходов и отдельных видов промышленных отходов", расположенного на земельном участке с кадастровым номером 47:05:0810001:85 по адресу: Ленинградская область, Подпорожский муниципальный район, Подпорожское городское поселение, вблизи деревни Гоморовичи, кадастровый номер полигона 47:05:0810001:87, в государственный реестр объектов размещения отходов.

Обязать Федеральную службу по надзору в сфере природопользования рассмотреть информацию об объекте размещения отходов - "Полигон твердых бытовых отходов и отдельных видов промышленных отходов", расположенном на земельном участке с кадастровым номером 47:05:0810001:85 по адресу: Ленинградская область, Подпорожский муниципальный район, Подпорожское городское поселение, вблизи деревни Гоморовичи, кадастровый номер полигона 47:05:0810001:87 и совершить действия по вопросу о включении данного объекта размещения отходов в государственный реестр объектов размещения отходов в течение 15 дней с даты принятия настоящего постановления в соответствии с Порядком ведения государственного кадастра отходов, утвержденным Приказом Минприроды России от 30.09.2011 N 792.

Председательствующий судья

Ю.С. Петропавловская

Судьи

Е.А. Ананьина Е.Е. Шевченко