Постановление Арбитражного суда Московского округа от 16 ноября 2023 г. N Ф05-24839/23 по делу N А40-240337/2022

г. Москва

16 ноября 2023 г.

Дело N А40-240337/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 09.11.2023.

Полный текст постановления изготовлен 16.11.2023.

Арбитражный суд Московского округа в составе:

председательствующего судьи Шевченко Е.Е.,

судей Анисимовой О.В., Петропавловской Ю.С.,

при участии в заседании:

от заявителя по делу - общества с ограниченной ответственностью "Одэкс Гранд" - Антонова И.М. (генерального директора по решению от 19.05.2021), Новиковой М.В. (представителя по доверенности от 09.10.2023),

от Государственной инспекции по контролю за использованием объектов недвижимости города Москвы - Хайбуллина Р.Р. (представителя по доверенности от 31.10.2022),

от Департамента городского имущества города Москвы - Дмитриевой Е.А. (представителя по доверенности от 10.11.2022),

рассмотрев 09.11.2023 в судебном заседании с использованием информационной системы "Картотека арбитражных дел" (онлайн-заседания) кассационную жалобу Государственной инспекции по контролю за использованием объектов недвижимости города Москвы

на решение от 13.04.2023

Арбитражного суда города Москвы,

на постановление от 07.08.2023

Девятого арбитражного апелляционного суда,

по делу N А40-240337/2022

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Одэкс Гранд"

к Государственной инспекции по контролю за использованием объектов недвижимости города Москвы

об оспаривании действий, акта,

третье лицо: Департамент городского имущества города Москвы,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Одэкс Гранд" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением, с учетом принятых судом уточнений, к Государственной инспекции по контролю за использованием объектов недвижимости города Москвы (далее - инспекция) о признании незаконным действий, выразившиеся в составлении акта от 19.10.2022 N 9043098 о подтверждении факта незаконного нецелевого использования земельного участка по адресу: г. Москва, ул. 1-я Фрезерная, вл. 10; акта от 19.10.2022 N 9043098.

В качестве третьего лица в деле участвует Департамент городского имущества города Москвы (далее - департамент).

Решением Арбитражного суда города Москвы от 13.04.2023, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 07.08.2023, заявление удовлетворено.

В кассационной жалобе инспекция просит отменить данные судебные акты, ссылаясь на неправильное применение судами норм права, несоответствие выводов судов о применении норм права установленным по делу обстоятельствам.

В судебном заседании представители инспекции и департамента поддержали доводы кассационной жалобы, просили ее удовлетворить.

Представители общества в судебном заседании возражали против удовлетворения жалобы по доводам, изложенным в отзыве на нее.

Изучив материалы дела, выслушав представителей инспекции, общества, департамента, обсудив доводы кассационной жалобы, отзыва на нее, суд округа пришел к выводу о наличии оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Как установили арбитражные суды, общество является собственником производственного комплекса, в том числе входящего в его состав нежилого здания с кадастровым номером 77:04:0002001:1165, по адресу: г. Москва, 1-я Фрезерная, д. 10, стр. 2, общей площадью 2 830 кв. м., год ввода в эксплуатацию здания по завершении строительства - 1960, запись регистрации в ЕГРН - от 10.12.2004 N 77-01/04-1185/2004-79.

Общество приобрело право собственности на это нежилое здание на основании договора купли-продажи недвижимого имущества, заключенного 16.01.2004 с ЗАО "Техоснастка".

Право собственности ЗАО "Техоснастка" подтверждается свидетельством о внесении в реестр собственности на территории г. Москвы серия Б N 001218, дата регистрация собственности - 24.07.1997 и свидетельством о государственной регистрации права от 17.01.200377 АБ 071197, запись регистрации в ЕГРН - от 17.01.2003 N 7701/02-707/2002-26.

При этом право собственности первого собственника - АООТ "Станкоагрегат" было зарегистрировано с 16.12.1993, что подтверждается свидетельством на право собственности, выданным Комитетом по управлению имуществом города Москвы серии АП N 00-01538.

Общество указывает, что земельный участок с кадастровым номером 77:04:0002001:1164 по адресу: г. Москва, 1-я Фрезерная, вл. 10, был предоставлен в аренду правопредшественнику общества - НПО "Техоснастка" по договору аренды от 16.01.1995 N М-0450042 с целью размещения производственно-складских помещений.

Впоследствии на основании распоряжения Префекта ЮВАО г. Москвы от 22.03.2005 N 615 с обществом были оформлены земельно-правовые отношения и предоставлен в аренду земельный участок с кадастровым номером 77:04:0002001:1164 площадью 4 533 кв. м., путем заключения долгосрочного договора аренды от 08.09.2005 N М-04-029353 (в редакции дополнительного соглашения от 01.12.2005) сроком действия до 17.03.2054 для эксплуатации производственных зданий и складского строения. В настоящее время договор аренды земельного участка является действующим.

Инспекцией в 2022 году проведено обследование земельного участка с адресным ориентиром: г. Москва, 1-я Фрезерная, вл. 10 с кадастровым номером 77:04:0002001:1164. По результатам обследования инспекция составила акт от 19.10.2022 N 9043098 о подтверждении факта незаконного (нецелевого) использования земельного участка. Согласно акту в ходе обследования инспекцией установлено, что земельный участок не сформирован, земельно-правовые отношения на земельный участок не оформлены, строения общей площадью 342 кв. м. на государственный кадастровый учет не поставлены, в технической документации ГБУ МосгорБТИ не учтены, права собственности не зарегистрированы и здания возведены в отсутствие оформленных земельно-правовых отношений.

Не согласившись с актом и действиями инспекции по его составлению, общество оспорило их в судебном порядке.

Признавая заявление подлежащим удовлетворению, суды первой и апелляционной инстанций, оценив выводы специалиста в области строительно-технической экспертизы, согласно которым исследуемый объект обладает признаками (характеристиками) капитального строительства, перемещение которого невозможно без нанесения несоразмерного ущерба его назначению, объект соответствует требованиям безопасности, не создает угрозу жизни и здоровью граждан, пришли к выводу о том, что заключение договора аренды земельного участка в 2005 году для размещения производственных зданий и в дальнейшем подписание соглашения о вступлении общества в долгосрочный договор аренды от 08.08.2005 N М-01-024467 для эксплуатации производственных зданий, свидетельствуют о подтверждении законности нахождения объекта на земельном участке и отсутствия самовольности постройки; характеристики фактического использования помещений и их площади, указанные в экспликации, соответствуют целям предоставления обществу земельного участка для эксплуатации производственных зданий и складского хранения; с обществом оформлены земельно-правовые отношения; находящееся в собственности общества здание расположено в границах земельного участка, следовательно, факт создания нового объекта недвижимости не подтвержден.

Суды указали, что рассматриваемое здание было возведено до 01.01.1995, в связи с чем отсутствуют основания для признания его самовольной постройкой. Доказательств того, что общество осуществляло работы по возведению названных строений, инспекцией не представлено.

С учетом этого суды пришли к выводу о том, что действия инспекции, выразившиеся в составлении акта от 19.10.2022 N 9043098 о подтверждении факта незаконного (нецелевого) использования земельного участка по адресу: г. Москва, ул. 1-я Фрезерная, вл. 10 и акт от 19.10.2022 N 9043098 не основаны на требованиях действующего законодательства, нарушают права и законные интересы общества.

Между тем Положение о взаимодействии органов исполнительной власти города Москвы при организации работы по выявлению и пресечению незаконного (нецелевого) использования земельных участков, утвержденное Постановлением Правительства Москвы от 11.12.2013 N 819-ПП (далее - Положение), определяет порядок взаимодействия органов исполнительной власти города Москвы в рамках предоставленных им полномочий по выявлению и пресечению фактов незаконного (нецелевого) использования земельных участков, находящихся в собственности города Москвы, и земельных участков на территории города Москвы, государственная собственность на которые не разграничена.

Разделом II приложения 1 к Положению установлен Порядок выявления и пресечения фактов незаконного (нецелевого) использования земельных участков.

В силу пункта 3.3 приложения 1 к Положению в случае выявления управой района города Москвы, органами исполнительной власти города Москвы, указанными в пункте 3.2 настоящего Положения, либо инспекцией в рамках осуществления своей деятельности признаков незаконного (нецелевого) использования земельных участков, указанных в пункте 2.1 настоящего Положения, инспекция в срок 15 рабочих дней проводит обследование соответствующих земельных участков, по результатам которого составляет один из следующих актов:

- акт об отсутствии факта незаконного (нецелевого) использования земельного участка в случае отсутствия на соответствующем земельном участке признаков (фактов), указанных в пунктах 2.1, 2.2 Положения, а также в случае подтверждения проведения лицом, имеющим право на использование земельного участка, ремонтных работ и работ по благоустройству территории соответствующего земельного участка, с направлением в трехдневный срок копии данного акта в Департамент городского имущества города Москвы (пункт 3.3.1 Положения);

- акт о подтверждении факта незаконного (нецелевого) использования земельного участка в случае наличия на соответствующем земельном участке признаков, указанных в пункте 2.1 настоящего Положения, с направлением в течение двух дней копии данного акта в префектуру соответствующего административного округа города Москвы и Департамент городского имущества города Москвы, а при наличии в информационной системе сведений о наличии разрешения на строительство, в том числе срок действия которого истек, с направлением в трехдневный срок копии данного акта в Комитет государственного строительного надзора города Москвы (пункт 3.3.2 Положения).

Согласно пункту 3.3.3 Положения акт о подтверждении факта наличия незаконно размещенного объекта недвижимости в случае наличия признаков, указанных в пункте 2.2 Положения, с направлением в трехдневный срок копии данного акта в Департамент городского имущества города Москвы.

Пунктом 4.1.1 Положения предусмотрено, что инспекция в пятнадцатидневный срок, а при необходимости разработки проектной документации в тридцатидневный срок обеспечивает проведение мероприятий по пресечению незаконного (нецелевого) использования земельного участка.

Согласно тому же пункту Положения в случае наличия права пользования земельным участком для целей эксплуатации объекта недвижимости осуществление мероприятий по пресечению незаконного (нецелевого) использования земельного участка осуществляется с сохранением возможности для использования расположенного на земельном участке объекта недвижимости в соответствии с целевым назначением такого объекта недвижимости.

Как следует из судебных актов и заявленных доводов, инспекцией 19.10.2022 составлен акт о подтверждении факта незаконного (нецелевого) использования земельного участка 19.10.2022 N 9043098, которым зафиксированы результаты проведенного сотрудниками инспекции обследования на земельном участке, исходя из предоставленных полномочий по выявлению и пресечению фактов незаконного (нецелевого) использования земельных участков, находящихся в собственности города Москвы, и земельных участков на территории города Москвы, государственная собственность на которые не разграничена.

Инспекция вправе составить акт о подтверждении факта незаконного (нецелевого) использования земельного участка, совершив соответствующие действия, указав в акте обстоятельства, свидетельствующие, по мнению инспекции, о незаконном (нецелевом) использовании земельного участка.

Как правомерно отмечает инспекция, выездное обследование отнесено пунктом 2 части 3 статьи 56 Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Закон N 248-ФЗ, Закон) к контрольным (надзорным) мероприятиям, проводимым без взаимодействия с контролируемым лицом.

Согласно части 2 статьи 75 Закона N 248-ФЗ выездное обследование может проводиться по месту нахождения (осуществления деятельности) организации (ее филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений), месту осуществления деятельности гражданина, месту нахождения объекта контроля, при этом не допускается взаимодействие с контролируемым лицом.

Согласно части 3 той же статьи Закона в ходе выездного обследования на общедоступных (открытых для посещения неограниченным кругом лиц) производственных объектах могут осуществляться: 1) осмотр; 2) отбор проб (образцов); 3) инструментальное обследование (с применением видеозаписи); 4) испытание; 5) экспертиза.

При этом в силу части 3 статьи 75 Закона выездное обследование проводится без информирования контролируемого лица.

Каких-либо нарушений к процедуре составления названного акта со стороны инспекции не установлено.

В связи с этим требование общества о признании незаконными действий инспекции, выразившиеся в составлении акта от 19.10.2022 N 9043098 о подтверждении факта незаконного нецелевого использования земельного участка по адресу: г. Москва, ул. 1-я Фрезерная, вл. 10, не подлежало удовлетворению.

Что касается требования о признании незаконным акта инспекции от 19.10.2022 N 90430987 о подтверждении факта незаконного нецелевого использования земельного участка по адресу: г. Москва, ул. 1-я Фрезерная, вл. 10, то в соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), составляющей главу 24 АПК РФ, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов и должностных лиц, если полагают, что оспариваемый акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону и нарушают их права и законные интересы, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В пункте 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" внимание судов обращается на то, что при рассмотрении дел по правилам главы 22 КАС РФ, главы 24 АПК РФ разрешают споры о правах, свободах и законных интересах граждан, организаций, неопределенного круга лиц в сфере административных и иных публичных правоотношений (споры в сфере публичных правоотношений), осуществляя проверку законности решений, действий (бездействия) органов и лиц, наделенных публичными полномочиями. По итогам рассмотрения дел данной категории судами могут приниматься решения, влекущие имущественные последствия для граждан и организаций, если в соответствии с законодательством это необходимо для восстановления нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина, организации.

В пункте 3 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 N 21 разъяснено, что к решениям, которые могут быть оспорены в суде, относятся индивидуальные акты применения права наделенных публичными полномочиями органов и лиц, принятые единолично либо коллегиально, содержащие волеизъявление, порождающее правовые последствия для граждан и (или) организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений. По правилам главы 22 КАС РФ, главы 24 АПК РФ могут быть оспорены в том числе письменные решения, имеющие ненормативный характер, для которых законодательством установлены определенные требования к порядку принятия, оформлению (реквизитам), содержанию.

Как следует из пункта 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 N 21, при рассмотрении вопроса о том, может ли документ быть оспорен в судебном порядке, судам следует анализировать его содержание. О принятии решения, порождающего правовые последствия для граждан и (или) организаций, могут свидетельствовать, в частности, установление запрета определенного поведения или установление определенного порядка действий, предоставление (отказ в предоставлении) права, возможность привлечения к юридической ответственности в случае неисполнения содержащихся в документе требований. Наименование оспариваемого документа (заключение, акт, протокол, уведомление, предостережение) определяющего значения не имеет.

Как указано в пункте 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, акты контрольного (надзорного) мероприятия, составленные в соответствии со статьей 87 Закона N 248-ФЗ, не могут выступать предметом самостоятельного оспаривания в качестве решений, поскольку являются средством фиксации выявленных нарушений.

Согласно этому же пункту Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации при этом заинтересованное лицо вправе оспорить решение, основанное на соответствующем акте проверки. Акты проверки, исходящие от органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, могут быть оспорены как решения, если в нарушение Закона о контроле в них содержатся требования, предусмотренные частью 2 статьи 90 указанного закона.

Частью 1 статьи 87 Закона N 248-ФЗ предусмотрено, что к результатам контрольного (надзорного) мероприятия относятся оценка соблюдения контролируемым лицом обязательных требований, создание условий для предупреждения нарушений обязательных требований и (или) прекращения их нарушений, восстановление нарушенного положения, направление уполномоченным органам или должностным лицам информации для рассмотрения вопроса о привлечении к ответственности и (или) применение контрольным (надзорным) органом мер, предусмотренных пунктом 2 части 2 статьи 90 Закона.

Как установлено судами по делу, в оспариваемом акте изложены фактические обстоятельства.

При этом, как следует из судебных актов и заявленных доводов, общество не согласно с данными обстоятельствами, в связи с чем оспорило названный акт в судебном порядке, как и действия инспекции по его составлению.

Доводы инспекции об отсутствии в оспариваемом акте каких-либо требований к обществу не опровергнуты. Судами не установлено включение таких указаний в акт.

Отклоняя довод инспекции о том, что акт о подтверждении факта незаконного (нецелевого) использования земельного участка не подлежит оспариванию в судебном порядке, суды указали, что акт от 19.10.2022 N 9043098 содержит вывод о незаконном использовании земельного участка и в связи с этим влечет для общества негативные правовые последствия. Данный акт, по мнению судов, является достаточным основанием для реализации полномочий инспекции по недвижимости по принудительному сносу строений без вынесения каких-либо иных решений или выдачи предписаний, обязывающих общество совершить те или иные действия по приведению использования участка в соответствии с целевым назначением.

Согласно части 5 статьи 75 Закона N 248-ФЗ по результатам проведения выездного обследования, действительно, не могут быть приняты решения, предусмотренные пунктом 1 (выдача предписания) и пунктом 2 (принятие ряда иных решений) части 2 статьи 90 Закона "Решения, принимаемые по результатам контрольных (надзорных) мероприятий".

Между тем в силу пункта 4 части 2 статьи 90 Закона N 248-ФЗ в случае выявления при проведении контрольного (надзорного) мероприятия нарушений обязательных требований контролируемым лицом контрольный (надзорный) орган в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязан принять меры по осуществлению контроля за устранением выявленных нарушений обязательных требований, предупреждению нарушений обязательных требований, предотвращению возможного причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям.

При этом согласно пункту 5 части 2 статьи 90 Закона контрольный (надзорный) орган в пределах полномочий обязан рассмотреть вопрос о выдаче рекомендаций по соблюдению обязательных требований, проведении иных мероприятий.

Кроме того, согласно части 2 статьи 88 Закона N 248-ФЗ в случае проведения документарной проверки либо контрольного (надзорного) мероприятия без взаимодействия с контролируемым лицом контрольный (надзорный) орган направляет акт контролируемому лицу в порядке, установленном статьей 21 Закона.

Согласно статье 89 Закона N 248-ФЗ в случае несогласия с фактами и выводами, изложенными в акте контрольного (надзорного) мероприятия, контролируемое лицо вправе направить жалобу в порядке, предусмотренном статьями 39 - 43 Закона.

Статьей 39 Закона предусмотрено судебное обжалование решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц.

Акт от 19.10.2022 N 9043098 таким решением, которое могло быть оспорено в суде, не является. По сути, данный акт является средством фиксации выявленных нарушений, как указано в пункте 6 упомянутого Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации.

Таким образом, у судов не имелось основания для отклонения доводов инспекции о том, что сам по себе оспариваемый акт инспекции, не возлагающий, на общество каких-либо обязанностей, не затрагивает права общества.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 АПК РФ арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что имеются основания, предусмотренные пунктом 1 части 1 статьи 127.1 АПК РФ.

Исходя из указанного обжалуемые судебные акты подлежат отмене на основании части 1 статьи 288 АПК РФ ввиду неправильного применения судами норм материального права с принятием по делу в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 287 АПК РФ нового судебного акта.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 150, 176, 284-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Москвы от 14.04.2023 и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 07.08.2023 по делу N А40-240337/2022 отменить.

Производство по делу в части требования общества с ограниченной ответственностью "Одэкс Гранд" о признании незаконным акта от 19.10.2022 N 9043098 прекратить.

В удовлетворении требования общества с ограниченной ответственностью "Одэкс Гранд" о признании незаконными действий Государственной инспекции по контролю за использованием объектов недвижимости города Москвы, выразившихся в составлении акта от 19.10.2022 N 9043098 о подтверждении факта незаконного (нецелевого) использования земельного участка отказать.

Отменить приостановление исполнения данных судебных актов, введенное определением Арбитражного суда Московского округа от 11.09.2023 по делу N А40-240337/2022.

Председательствующий судья

Е.Е. Шевченко

Судьи

О.В. Анисимова Ю.С. Петропавловская