Постановление Арбитражного суда Московского округа от 13 февраля 2024 г. N Ф05-33641/23 по делу N А40-45407/2023

город Москва

13 февраля 2024 г.

Дело N А40-45407/23-17-373

Резолютивная часть постановления объявлена 08 февраля 2024 года.

Полный текст постановления изготовлен 13 февраля 2024 года.

Арбитражный суд Московского округа

в составе:

председательствующего-судьи Ананьиной Е.А.,

судей Латыповой Р.Р., Шевченко Е.Е.,

при участии в заседании:

от истца (заявителя) Министерства жилищно-коммунального хозяйства Ярославской области: Роздовой Е.В. (дов. N 41-юр от 01.09.2023 г.);

от ответчика (заинтересованного лица) Федерального казначейства: Седого Е.И. (дов. N 09-04-11/30891 от 15.12.2021 г.);

от третьего лица Департамента финансов Ярославской области: не явились, извещены;

рассмотрев 08 февраля 2024 г. в судебном заседании кассационную жалобу Министерства жилищно-коммунального хозяйства Ярославской области

на решение Арбитражного суда города Москвы от 23 июня 2023 г.,

постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 06 октября 2023 г.,

по делу N А40-45407/23-17-373

по заявлению Министерства жилищно-коммунального хозяйства Ярославской области

к Федеральному казначейству

о признании незаконным представления от 08 декабря 2022 г. N 17-02-02/30874-ДСП в части,

третье лицо: Департамент финансов Ярославской области,

УСТАНОВИЛ: в период с 05 августа 2022 г. по 14 октября 2022 г. на основании приказа Федерального казначейства от 19 августа 2022 г. N 293п "О назначении внеплановой выездной проверки в Департаменте жилищно-коммунального хозяйства Ярославской области" в отношении Департамента жилищно-коммунального хозяйства Ярославской области (далее - Департамент, заявитель) проведена внеплановая выездная проверка обоснованности и достоверности объема кредиторской задолженности консолидированного бюджета Ярославской области, в том числе просроченной кредиторской задолженности (проверяемый период с 01 января 2020 г. по 01 июля 2022 г.).

В ходе проведения проверки выявлены нарушения бюджетного законодательства.

Результаты проверки отражены в акте внеплановой выездной проверки от 14 октября 2022 г. (далее - акт проверки).

По итогам проведенной проверки Федеральным казначейством выдано представление от 08 декабря 2022 г. N 17-02-02/30874-ДСП (далее - представление), в соответствии с которым Департаменту предписано принять меры по устранению причин и условий совершения нарушений, указанных в пунктах 1-8 в срок до 31 марта 2023 г.

Считая свои права нарушенными, Министерство жилищно-коммунального хозяйства Ярославской области обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к Федеральному казначейству о признании указанного представления незаконным в части пунктов 1-3.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Департамент финансов Ярославской области.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 23 июня 2023 г., оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 06 октября 2023 г., в удовлетворении требований отказано.

В кассационной жалобе Министерство жилищно-коммунального хозяйства Ярославской области просит об отмене принятых по делу судебных актов, полагая, что судами неправильно применены нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения.

В отзыве на кассационную жалобу Федеральное казначейство просит оставить судебные акты без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения, ссылаясь на соблюдение судами норм материального и процессуального права при вынесении обжалуемых судебных актов.

Отзыв на кассационную жалобу от Департамента финансов Ярославской области не поступил.

От публичного акционерного общества "Россети Центр" (далее - ПАО "Россети Центр") через систему подачи документов "Мой арбитр" поступило ходатайство о приостановлении производства по рассмотрению кассационной жалобы Министерство жилищно-коммунального хозяйства Ярославской области до рассмотрения судом апелляционной инстанции апелляционной жалобы и ходатайства ПАО "Россети Центр" о восстановлении процессуального срока, поданной в порядке статьи 42 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации на решение суда первой инстанции по настоящему делу.

Рассмотрев заявленное ходатайство, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, явившихся в судебное заседание, суд кассационной инстанции не установил предусмотренных статьей 143 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для приостановления производства по рассмотрению кассационной жалобы.

В заседании кассационной инстанции представитель Министерства жилищно-коммунального хозяйства Ярославской области поддержал доводы кассационной жалобы. Представитель Федерального казначейства против ее удовлетворения возражал.

Представитель третьего лица в заседание суда кассационной инстанции не явился.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав представителей Министерства жилищно-коммунального хозяйства Ярославской области и Федерального казначейства, суд кассационной инстанции не находит оснований к отмене обжалуемых судебных актов.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу приведенной нормы необходимым условием для признания ненормативного правового акта, действий (бездействия) недействительными является одновременно несоответствие оспариваемого акта, действия (бездействия) закону или иному нормативному акту и нарушение прав и законных интересов организации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации бремя доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Из пункта 3 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федерального казначейства.

Органы государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль за использованием средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (пункт 2 статьи 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 2 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.

Под представлением в целях Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан (пункт 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Правила осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю за использованием специализированными некоммерческими организациями, которые осуществляют деятельность, направленную на обеспечение проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, средств, полученных в качестве государственной поддержки, муниципальной поддержки капитального ремонта, а также средств, полученных от собственников помещений в многоквартирных домах, формирующих фонды капитального ремонта на счете (счетах) указанных специализированных некоммерческих организаций, утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2013 г. N 1092 (далее - Правила).

Исследовав и оценив представленные доказательства в соответствии с требованиями статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суды пришли к выводу о том, что представление в оспариваемой части соответствует положениям действующего законодательства и не нарушает права и законные интересы заявителя.

Судами установлено, что пунктами 1 - 3 представления Департаменту вменяется:

нарушения подпункта 2 пункта 2 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации; пунктов 1.2, 1.3 Порядка предоставления и расходования субсидий на компенсацию выпадающих доходов ресурсоснабжающих организаций, утвержденного постановлением Правительства Ярославской области от 25 июля 2014 г. N 721-п (далее - Порядок N 721-п), пунктов 1.1, 3.3 договоров о предоставлении субсидии, Департаментом в 2020 году - I полугодии 2022 года допущено неправомерное использование бюджетных средств Ярославской области на общую сумму 2 838 871 731,84 руб., в том числе в 2020 году - 958 696 877,12 руб., в 2021 году - 1 379 299 490,55 руб., в 2022 году - 500 875 364,17 руб., а именно: Департаментом предоставлена субсидия из областного бюджета Ярославской области на возмещение убытков, возникающих в связи с установлением регулирующим органом области льготных тарифов в соответствии с законами Ярославской области от 02 декабря 2013 г. N 64-з "О льготных тарифах на тепловую энергию на территории Ярославской области" и от 02 декабря 2013 г. N 65-з "О льготных тарифах в сфере водоснабжения и водоотведения на территории Ярославской области" третьим лицам на основании договора уступки права требования по оплате денежного обязательства, не имеющим право на получение указанной субсидий в силу положений пунктов 1.2, 1.3, 2.3.7 Порядка N 721-п (пункт 1 представления);

нарушения подпункта 2 пункта 2 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации; пунктов 1.2, 1.3 Порядка предоставления субсидии теплоснабжающим организациям на финансовое обеспечение (возмещение) затрат на приобретение мазута, используемого для производства тепловой энергии, утвержденного постановлением Правительства Ярославской области от 29 октября 2021 г. N 769-п (далее - Порядок N 769-п), пунктов 1.1, 3.3 договора от 16 февраля 2022 г. N 5/2022, Департаментом в 2020 году - I полугодии 2022 года допущено неправомерное использование бюджетных средств Ярославской области на общую сумму 4 793 252,22 руб., а именно: предоставлена субсидия из областного бюджета Ярославской области на финансовое обеспечение (возмещение) затрат на приобретение мазута, используемого для производства тепловой энергии третьим лицам (ООО "Спецторг Плюс") на основании договора уступки права требования по оплате денежного обязательства, не имеющим право на получение указанной субсидии в силу положений договора от 16 февраля 2022 г. N 5/2022 и Порядка N 769-П (пункт 2 представления);

нарушения подпункта 5 пункта 1 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 4.2.1. Порядка составления и ведения кассового плана исполнения областного бюджета, утвержденного приказом Департамента финансов Ярославской области от 29 июля 2011 г. N 12н, Департаментом не исполнены бюджетные полномочия по расходам бюджета в части направления информации для включения в кассовый план расходов по договорам на предоставление субсидии из областного бюджета Ярославской области на возмещение убытков, возникающих в связи с установлением регулирующим органом области льготных тарифов в соответствии с законами Ярославской области от 02 декабря 2013 г. N 64-з "О льготных тарифах на тепловую энергию на территории Ярославской области" и от 02 декабря 2013 г. N 65-з "О льготных тарифах в сфере водоснабжения и водоотведения на территории Ярославской области" при достаточности лимитов бюджетных обязательств по КБК 908 0502 1440173340 811, что привело к увеличению кредиторской задолженности Департамента на 404 940 618,86 руб. по состоянию на 01 января 2021 г. (пункт 3 представления).

По пунктам 1, 2 представления судами установлено следующее.

В соответствии со статьей 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

В соответствии со статьей 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов, винодельческих продуктов, произведенных из выращенного на территории Российской Федерации винограда), выполнением работ, оказанием услуг.

Таким образом, субсидии предоставляются безвозвратно, за исключением случаев нарушения получателем субсидии условий ее предоставления.

При этом такие условия должны определяться нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами, регулирующими предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг. В подобных актах устанавливаются также цели, условия и порядок предоставления субсидий (подпункт 2 пункта 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Целью предоставления субсидий, грантов является компенсация выпадающих доходов, возникающих в результате установления органом исполнительной власти Ярославской области в сфере государственного регулирования цен (тарифов) льготных тарифов на тепловую энергию, в сфере водоснабжения и водоотведения в соответствии с законами Ярославской области от 02 декабря 2013 г. N 64-з "О льготных тарифах на тепловую энергию на территории Ярославской области" и от 02 декабря 2013 г. N 65-з "О льготных тарифах в сфере водоснабжения и водоотведения на территории Ярославской области" (пункт 1.2 Порядка N 721-п).

Пунктом 1.3 Порядка N 721-п установлено, что к категории юридических лиц, имеющих право на получение субсидий, относятся юридические лица, являющиеся ресурсоснабжающими организациями, осуществляющими теплоснабжение, горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение, в процессе осуществления деятельности которых возникают выпадающие доходы в результате установления льготных тарифов (получатели субсидий).

Пунктом 2.1 Порядка N 721-п утвержден ряд условий предоставления субсидии, а получатель субсидии должен соответствовать определенным требованиям. В случае несоблюдения одного из условий предоставления субсидии договор о предоставлении субсидии не заключается.

Судами установлено, что договор уступки права требования не является расходным обязательством Департамента, так как расходное обязательство у Департамента возникает в рамках договора о предоставлении субсидии ресурсоснабжающим организациям, а договор уступки права требования не является таким расходным обязательством Департамента, а, следовательно, предоставление субсидии в рамках договора уступки прав требования превышает полномочия Департамента как главного распорядителя бюджетных средств и нарушает принцип адресности и целевого характера использования бюджетных средств, поскольку возможность произвести оплату иному лицу бюджетным законодательством Российской Федерации не предусмотрена.

При этом судами принято во внимание, что дополнительные договоры об изменении реквизитов получателя субсидии не заключались, а заключение дополнительных договоров могло бы указать на согласие Департамента (должника) на уступку права требования по обязательству и легально закрепить эту процедуру, в то время как согласие на уступку права требования является превышением полномочий главного распорядителя бюджетных средств, установленных статьей 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в части принципа адресности использования бюджетных средств, поскольку предоставление субсидии третьим лицам позволяет обойти списание у ресурсоснабжающей организации с расчетного счета денежных средств в пользу кредиторов, находящихся в очереди.

В рамках встречных проверок, проведенных в ресурсоснабжающих организациях, заинтересованным лицом установлено, что предоставление субсидии третьим лицам может привести к уходу от очередности платежей, установленных Федеральным законом от 02 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве".

Счета некоторых ресурсоснабжающих организаций Ярославской области (в частности МУП "Теплосервис") заблокированы Федеральной службой судебных приставов ввиду наличия значительного объема задолженности, в том числе по обязательным платежам в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Механизм предоставления субсидии третьим лицам приводит к намеренному наращиванию задолженности получателя субсидии, в том числе путем выкупа долгов третьих лиц, в целях дальнейшей ее оплаты за счет средств субсидии.

По результатам проведенной проверки сделан вывод о том, что предоставление субсидии третьим лицам приводит к двойной оплате задолженности (оплата за счет средств субсидии уже урегулированной задолженности по судебным решениям).

По пункту 3 представления судами указано на то, что на Департамент возложена обязанность по планированию расходов по КБК 908 0502 1440173340 811 и предоставлению соответствующей информации в финансовый орган Ярославской области. При этом Департамент должен осуществлять планирование в пределах лимитов бюджетных обязательств.

Данные Таблицы N 7 акта проверки (стр. 19 акта проверки) указывают на достаточность лимитов бюджетных обязательств для исполнения Департаментом принятых бюджетных и денежных обязательств по субсидиям в полном объеме.

Таким образом, использование лимитов бюджетных обязательств по КБК 908 0502 1440173340 811 в полном объеме при составлении кассового плана в 2020 привело бы к отсутствию задолженности в объеме 415 681 782,68 руб.

Задолженность, возникшая по причине не обеспечения финансированием, составила 404 940 618,86 руб., из общего объема в 415 681 782,68 руб.

Департаментом представлен реестр платежных поручений, по которым финансовым органом получен отказ в проведении операций на сумму 83 109 530,64 руб.

Между тем, материалы, свидетельствующие о подтверждении направления указанных платежных поручений в адрес Департамента финансов Ярославской области, а также свидетельствующие о получении отказа от финансового органа Ярославской области, Департаментом в материалы дела не представлены.

Установив указанные обстоятельства, суды пришли к выводу о законности выданного Федеральным казначейством представления в части пунктов 1- 3.

Выводы судов основаны на имеющихся в материалах дела доказательствах и соответствуют положениям действующего законодательства. Оснований для переоценки выводов суда у суда кассационной инстанции не имеется.

Принимая во внимание изложенное, суд кассационной инстанции полагает обоснованным вывод судов об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, основаны на неверном толковании норм материального права и направлены на переоценку собранных по делу доказательств, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в полномочия суда кассационной инстанции.

Пределы рассмотрения дела в суде кассационной инстанции ограничены проверкой правильности применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права с учетом доводов кассационной жалобы, а также проверкой соответствия выводов о применении нормы права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам (части 1 и 3 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в компетенцию суда кассационной инстанции не входит переоценка представленных суду доказательств и сделанных на основании их оценки выводов.

Поскольку нормы материального права, регулирующие спорные отношения, судом применены правильно, процессуальных нарушений не допущено, суд кассационной инстанции не находит оснований для отмены или изменения принятых по делу судебных актов.

При таком положении обжалуемые судебные акты следует оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Москвы от 23 июня 2023 г., постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 06 октября 2023 г. по делу N А40-45407/23-17-373 оставить без изменения, кассационную жалобу Министерства жилищно-коммунального хозяйства Ярославской области" - без удовлетворения.

Председательствующий судья

Е.А.Ананьина

Судьи

Р.Р.Латыпова Е.Е.Шевченко