Постановление Арбитражного суда Московского округа от 2 апреля 2024 г. N Ф05-4059/24 по делу N А40-279243/2022

г. Москва

2 апреля 2024 г.

Дело N А40-279243/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 19.03.2024.

Полный текст постановления изготовлен 02.04.2024.

Арбитражный суд Московского округа в составе:

председательствующего судьи Шевченко Е.Е.,

судей Анисимовой О.В., Латыповой Р.Р.,

при участии в заседании:

от заявителя по делу - общества с ограниченной ответственностью "Линарес" - Лошакова Е.А. (представителя по доверенности от 01.09.2022),

от Московско-Окского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов - извещено, представитель не явился,

от Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области - извещено, представитель не явился,

от Министерства экологии и природопользования Московской области - извещено, представитель не явился,

рассмотрев 19.03.2024 в судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Линарес"

на решение от 19.07.2023

Арбитражного суда города Москвы,

на постановление от 06.12.2023

Девятого арбитражного апелляционного суда

по делу N А40-279243/2022

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Линарес"

к Московско-Окскому бассейновому водному управлению Федерального агентства водных ресурсов, Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области

об оспаривании приказа в части,

третье лицо: Министерство экологии и природопользования Московской области,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Линарес" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к Московско-Окскому бассейновому водному управлению Федерального агентства водных ресурсов (далее - Московско-Окское бассейновое водное управление, управление), Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области (далее - Управление Росреестра), в котором просило:

- признать незаконным приказ от 17.05.2022 N 51 в части включения земельных участков общества категории земель - земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения и для отвала тощих формовочных песков, вскрышных пород и строительства, расположенных по адресу: Московская область, р-н Раменский, с/п Чулковское (кадастровые номера земельных участков 50:23:0040442:165353, 50:23:0040442:165352, 50:23:0040442:774 50:23:0040442:775, 50:23:0040442:776, 50:23:0040442:777), в зоны с особыми условиями использования территории (далее также - ЗОУИТ) - зона затопления и зона подтопления реки Пахра в Раменском городском округе Московской области;

- обязать Московско-Окское бассейновое водное управление направить в Управление Росреестра сведения о зонах с особыми условиями использования - зона затопления и зона подтопления реки Пахра в Раменском городском округе Московской области с учетом исключения из таких зон указанных земельных участков общества;

- обязать Управление Росреестра исключить из Единого государственного реестра недвижимости (далее - ЕГРН) сведения о включении данных земельных участков общества в зоны с особыми условиями использования территории - зона затопления и зона подтопления реки Пахра в Раменском городском округе Московской области.

Определением Арбитражного суда города Москвы от 06.02.2023 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство экологии и природопользования Московской области (далее - министерство).

Решением Арбитражного суда города Москвы от 19.07.2023, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 06.12.2023, в удовлетворении заявления отказано.

В кассационной жалобе общество просит отменить данные судебные акты, ссылаясь на неправильное применение судами норм права, несоответствие выводов судов о применении норм права обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, неполное их исследование.

В судебном заседании представитель общества поддержал доводы кассационной жалобы, дополнительно пояснил, что, действительно, как указали суды, по выпискам из ЕГРН только четыре из заявленных земельных участков относятся к ЗОУИТ, в связи с чем спор является актуальным для общества только в отношении этих земельных участков.

Иные лица, участвующие в деле, извещенные о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, своих представителей не направили.

Изучив материалы дела, выслушав представителя общества, обсудив доводы кассационной жалобы, суд округа пришел к выводу о наличии оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Как следует из судебных актов, обществу на праве собственности принадлежат следующие земельные участки категории земель "земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения" с видом разрешенного использования "для отвала тощих формовочных песков, вскрышных пород и строительства", расположенные по адресу: Московская область, р-н Раменский, с/п Чулковское:

- земельный участок с кадастровым номером 50:23:0040442:165352 площадью 8 877 кв. м., кадастровая стоимость 14 545 230,81 рублей;

- земельный участок с кадастровым номером 50:23:0040442:774 площадью 15 663 кв. м. с кадастровой стоимостью 25 432 952,88 рублей;

- земельный участок с кадастровым номером 50:23:0040442:165343 площадью 10 446 кв. м. кадастровая стоимость 17 108 667,72 рублей;

- земельный участок с кадастровым номером 50:23:0040442:775 площадью 65 042 кв. м., кадастровая стоимость 101 722 435,90 рублей;

- земельный участок с кадастровым номером 50:23:0040442:776 площадью 26 088 кв. м., кадастровая стоимость 41 965 156,80 рублей;

- земельный участок с кадастровым номером 50:23:0040442:777 площадью 71 154 кв. м., кадастровая стоимость 110 008 353, 24 рублей.

Земельные участки с кадастровыми номерами 50:23:0000000:165352, 50:23:0000000:165353, 50:23:0040442:774, 50:23:0040442:775, 50:23:0040442:776, 50:23:0040442:777 образованы путем раздела земельного участка с кадастровым номером 50:23:0040442:2 и поставлены на кадастровый учет 29.07.2022.

Приказом Московско-Окского бассейнового водного управления от 17.05.2022 N 51 утверждены границы зон затопления, подтопления поверхностными водами рек Москва, Ока, Уча, Клязьма, Пахра, Дорка, Северка на территориях городских округов Бронницы, Коломенский, Ивантеевка, Лосино-Петровский, Павловский Посад, Пушкинский и Раменский Московской области.

Исходя из того, что земельные участки с кадастровыми номерами 50:23:0040442:165353, 50:23:0040442:775, 50:23:0040442:776, 50:23:0040442:777, 50:23:0040442:165352, 50:23:0040442:774 относятся к территории, определенной Приказом управления от 17.05.2022 N 51 в качестве зон затопления, подтопления, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным приказа от 17.05.2022 N 51 в части включения земельных участков общества в ЗОУИТ.

При рассмотрении дела суды установили, что:

- в отношении земельных участков с кадастровыми номерами 50:23:0000000:165352, 50:23:0040442:774 сведения о вхождении в границы зон с особыми условиями использования территории "Зона подтопления реки Пахра в Раменском городском округе Московской области", "Зона затопления реки Пахра в Раменском городском округе Московской области" в ЕГРН отсутствуют;

- в ЕГРН содержатся сведения о частичном вхождении земельных участков с кадастровыми номерами 50:23:0000000:165353, 50:23:0040442:776, в границы зоны с особыми условиями использования территории "Зона подтопления реки Пахра в Раменском городском округе Московской области", реестровый номер 50:00-6.1861, содержание ограничения и обременения: в границах зон затопления, подтопления запрещаются: 1) строительство объектов капитального строительства, не обеспеченных сооружениями и (или) методами инженерной защиты территорий и объектов от негативного воздействия вод; 2) использование сточных вод в целях повышения почвенного плодородия; 3) размещение кладбищ, скотомогильников, объектов размещения отходов производства и потребления, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих веществ, пунктов хранения и захоронения радиоактивных отходов; 4) осуществление авиационных мер по борьбе с вредными организмами;

- в ЕГРН содержатся сведения о частичном вхождении земельных участков с кадастровыми номерами 50:23:0040442:775, 50:23:0040442:777 зоны с особыми условиями использования территории, реестровый номер 50:00-6.1861.

Сведения внесены в ЕГРН на основании приказа Московско-Окского бассейнового водного управления об утверждении границ зон затопления, подтопления поверхностными водами рек Москва, Ока, Уча, Клязьма, Пахра, Дорка, Северка на территориях городских округов Бронницы, Кашира, Коломенский, Ивантеевка, Лосино-Петровский, Павловский Посад, Пушкинский и Раменский Московской области от 17.05.2022 N 51.

Признавая заявление не подлежащим удовлетворению, суды первой и апелляционной инстанций указали, что оспариваемый приказ издан в соответствии с Положением о зонах затопления, подтопления, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.04.2014 N 360 (далее - Положение N 360, Положение).

При этом, по мнению судов, данный приказ не влечет правовых последствий в виде наложения ограничений на территории при отнесении их к зонам затопления, подтопления. В обоснование суды решили, что приказ выступает как юридический факт, порождающий внесение в государственный кадастр недвижимости сведений о границах зон.

Суды сочли, что Федеральное агентство водных ресурсов, его территориальные органы осуществляют только установление зон затопления, подтопления на основании предложений органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Суды также отметили, сославшись на предоставленную министерством документацию, что названные земельные участки соответствуют установленным в приложении к Положению требованиям. При этом обществом не представлено доказательств в обоснование доводов о несоответствии земельных участков установленным требованиям.

Между тем суды не учли следующее.

Согласно пункту 1 статьи 56 Земельного кодекса Российской Федерации, права на землю могут быть ограничены по основаниям, установленным настоящим Кодексом, федеральными законами.

Как предусмотрено подпунктом 1 пункта 2 данной статьи Кодекса, могут устанавливаться ограничения прав на землю в виде ограничений использования земельных участков в зонах с особыми условиями использования территорий.

Градостроительным кодексом Российской Федерации зоны затопления, подтопления рассматриваются как зоны с особыми условиями использования территорий (статья 1).

В соответствии с частью 2 статьи 67.1 Водного Кодекса Российской Федерации зоны затопления, подтопления устанавливаются, изменяются в отношении территорий, подверженных негативному воздействию вод и не обеспеченных сооружениями и (или) методами инженерной защиты, указанными в части 4 настоящей статьи, уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти с участием органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Частью 3 статьи 67.1 Кодекса предусмотрен ряд запретов в границах зон затопления, подтопления, в том числе строительство объектов капитального строительства, не обеспеченных сооружениями и (или) методами инженерной защиты территорий и объектов от негативного воздействия вод (пункт 1).

С учетом возникновения ограничений прав общества как собственника ряда земельных участков по их использованию в связи с утверждением оспариваемым приказом границ зон затопления, подтопления, влияния таких ограничений на рыночную стоимость земельных участков, общество вправе было оспорить данный приказ в соответствующей части.

Согласно пункту 3 Положения N 360 решение об установлении или изменении зон затопления, подтопления оформляется актом Федерального агентства водных ресурсов (его территориальных органов).

При этом установление или изменение зон затопления, подтопления осуществляется с учетом ряда критериев, обстоятельств и документов.

Согласно пункту 2 Положения границы зон затопления, подтопления устанавливаются в отношении территорий в соответствии с требованиями согласно приложению.

Согласно пункту 1 требований к территориям, входящим в границы зон затопления, подтопления, зоны затопления устанавливаются в отношении:

а) территорий, которые прилегают к незарегулированным водотокам, затапливаемых при половодьях и паводках однопроцентной обеспеченности (повторяемость один раз в 100 лет) с учетом фактически затапливаемых территорий за предыдущие 100 лет наблюдений;

б) территорий, прилегающих к устьевым участкам водотоков, затапливаемых в результате нагонных явлений расчетной обеспеченности;

в) территорий, прилегающих к естественным водоемам, затапливаемых при уровнях воды однопроцентной обеспеченности;

г) территорий, прилегающих к водохранилищам, затапливаемых при уровнях воды, соответствующих форсированному подпорному уровню воды водохранилища;

д) территорий, прилегающих к зарегулированным водотокам в нижних бьефах гидроузлов, затапливаемых при пропуске гидроузлами паводков расчетной обеспеченности.

Согласно пункту 2 названных требований зоны подтопления устанавливаются в отношении территорий, прилегающих к зонам затопления, указанным в пункте 1 настоящих требований, повышение уровня грунтовых вод которых обусловливается подпором грунтовых вод уровнями высоких вод водных объектов. В границах зон подтопления устанавливаются:

а) территории сильного подтопления - при глубине залегания грунтовых вод менее 0,3 метра;

б) территории умеренного подтопления - при глубине залегания грунтовых вод от 0,3 - 0,7 до 1,2 - 2 метров от поверхности;

в) территории слабого подтопления - при глубине залегания грунтовых вод от 2 до 3 метров.

Согласно пункту 3 Положения N 360 зоны затопления, подтопления устанавливаются или изменяются решением Федерального агентства водных ресурсов (его территориальных органов) на основании предложений органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, подготовленных совместно с органами местного самоуправления, об установлении границ зон затопления, подтопления и сведений о границах этих зон, которые должны содержать графическое описание местоположения границ этих зон, перечень координат характерных границ таких зон в системе координат, установленной для ведения ЕГРН.

Согласно пункту 6 Положения в редакции. Постановления Правительства Российской Федерации от 07.09.2019 N 1171 заявление в виде файла в формате XML с приложением предложений и сведений о границах зон затопления, подтопления перед направлением в Федеральное агентство водных ресурсов подлежит согласованию:

а) с Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (его территориальными органами), Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (ее территориальными органами) и Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии (ее территориальными органами) - при установлении границы зон затопления, подтопления;

б) с Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды - при установлении границы зон затопления;

в) с Федеральным агентством по недропользованию - при установлении границы зон подтопления.

Согласно пункту 8 Положения N 360 в согласовании заявления может быть отказано в случае, если представленные предложения не соответствуют требованиям к территориям, входящим в границы зон затопления, подтопления, предусмотренным приложением к Положению.

Согласно пункту 14 Положения в установлении, изменении зон затопления, подтопления Федеральным агентством водных ресурсов может быть отказано в следующих случаях:

а) отказ в согласовании заявления соответствующими органами, указанными в пункте 6 Положения;

б) представленные предложения не соответствуют требованиям к территориям, входящим в границы зон затопления, подтопления, предусмотренным приложением к Положению.

Тем самым, зоны затопления, подтопления не могут быть определены и утверждены произвольно, как при их подготовке, так и при утверждении, должны соблюдаться и проверяться критерии, предусмотренные требованиями.

Кроме того, должен быть соблюден порядок их утверждения, в частности, должно быть подготовлено предложение органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (совместно с органами местного самоуправления), отвечающее названным критериям и иметь обоснование.

По доводам общества, управление представило в материалы дела графическое описание местоположения границ зон затопления и подтопления с отметками о согласовании, однако оба титульных листа графических описаний не утверждены управлением (отсутствуют подпись должностного лица и оттиск печати управления), следовательно, как считает общество, предложение нельзя считать согласованным управлением.

Также, по утверждению общества, из этих сведений не следует, что они имеют какое-либо отношение к оспариваемому приказу. Поясняя, общество указало, что представленный в дело лист согласования, содержащий указание о министерстве как заказчике, имеет отметки в согласовании с ведомствами, 2020 года, ссылку на государственный контракт 2019 года и не имеет отношения к границам зон, утвержденных оспариваемым приказом управления от 17.05.2022.

В качестве дополнительного подтверждения таких доводов общество при рассмотрении дела сослалось на приложенный к заявлению, поданному в арбитражный суд, ответ ГУ МЧС по Московской области от 10.10.2022 на запрос общества, в котором, по утверждению общества, ГУ МЧС по Московской области указывает на то, что рассматриваемое согласование зон ГУ МЧС по Московской области не проводилось.

Общество также ссылалось на особенности рельефа соответствующей местности и настаивало на проверке обоснования установления зон, считая, как пояснил представитель общества, с учетом норм Положения, что такое обоснование должно содержаться в предложении органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Между тем в материалы дела такое предложение не представлено, документов министерства в материалах дела не имеется. Обоснование установления зон в деле также отсутствует, в судебных актах не приведено.

В связи с этим общество, по заявленным доводам, было лишено возможности опровергнуть правомерность установления зон исходя из критериев, предусмотренных названными требованиями.

Согласно части 1 статьи 65 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Согласно части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Что касается Управления Росреестра, то данное управление не может рассматриваться как надлежащий ответчик, поскольку не принимало оспариваемый акт. В связи с этим не имеется процессуальных оснований для возложения на Управление Росреестра в порядке восстановления прав и законных интересов общества обязанности исключить из ЕГРН сведения о включении данных земельных участков общества в зону с особыми условиями использования территории, независимо от того, подлежало ли удовлетворению заявление общества к Московско-Окскому бассейновому водному управлению об оспаривании названного приказа.

Наряду с изложенным принимается во внимание, что, по объяснениям общества, в оспариваемом приказе отсутствует перечень конкретных земельных участков. Утверждая границы зон с особыми условиями использования, управление исходило из представленных координат характерных точек границ таких зон в системе координат, установленной для ведения ЕГРН. Тем самым, как следует из доводов общества, данные зоны распространяются на любые земельные участки, полностью или частично подпадающие в них, как существующие на дату издания оспариваемого приказа, так и земельные участки, которые будут образованы в будущем в период действия такой зоны. Поэтому оспариваемый приказ, следуя позиции общества, мог быть признан незаконным в случае подтверждения оснований для этого в части конкретных характерных точек (в системе координат, установленной для ведения ЕГРН), определяющих наложение границ земельных участков общества с границами оспариваемых зон. Однако общество таких характерных точек в просительной части заявления не проводит, заключение кадастрового инженера с их перечислением не представило.

Также учитывается, что в компетенцию арбитражного суда не входит рассмотрение заявлений об оспаривании нормативных правовых актов (за исключением случаев, предусмотренных главой 23 АПК РФ).

Вопрос о квалификации оспариваемого акта арбитражными судами первой и апелляционной инстанций не разрешен.

Как указано в пункте 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации).

Как дополнительно разъяснено в пункте 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50, отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, главы 23 АПК РФ.

Поскольку для разрешения спора требуется дополнительное разрешение процессуальных вопросов, предполагающих оценку содержания оспариваемого акта с учетом применимых норм, исследование доказательств, дополнительное выяснение обстоятельств, что выходит за рамки полномочий суда кассационной инстанции, обжалуемые судебные акты подлежат отмене по основаниям, предусмотренным частью 1 статьи 288 АПК РФ, с направлением дела на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду необходимо разрешить вопрос о том, идет по настоящему делу речь об оспаривании нормативного правового акта либо ненормативного правового акта. В том случае, если суд придет к выводу о том, что оспариваемый акт относится к нормативным правовым актам, необходимо рассмотреть вопрос о принятии соответствующего процессуального решения. В том числе, если суд придет к выводу о том, что оспариваемый акт является ненормативным правовым актом, суду необходимо всесторонне, полно и объективно исследовать все доказательства и доводы лиц, участвующих в деле, и, установив по результатам их оценки обстоятельства спора, разрешить его, правильно применив нормы материального и процессуального права.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 176, 284-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Москвы от 19.07.2023 и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 06.12.2023 по делу N А40-279243/2022 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Москвы.

Председательствующий судья

Е.Е. Шевченко

Судьи

О.В. Анисимова Р.Р. Латыпова