Постановление Арбитражного суда Московского округа от 6 августа 2024 г. N Ф05-15097/24 по делу N А40-269666/2023

г. Москва

6 августа 2024 г.

Дело N А40-269666/2023

Резолютивная часть постановления объявлена 25.07.2024.

Полный текст постановления изготовлен 06.08.2024.

Арбитражный суд Московского округа в составе:

председательствующего судьи О.В. Анисимовой,

судей Р.Р. Латыповой, Ю.С. Петропавловской

при участии в заседании:

от акционерного общества "Специализированный застройщик "Красный маяк": Анищенко В.Е. генеральный директор;

от Государственной инспекции по контролю за использованием объектов недвижимости города Москвы: Джилавян Л.А. по доверенности от 27.12.2023;

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу Государственной инспекции по контролю за использованием объектов недвижимости города Москвы на решение Арбитражного суда города Москвы от 31.01.2024, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 02.04.2024 по делу N А40-269666/23 по заявлению акционерного общества "Специализированный застройщик "Красный маяк" к Государственной инспекции по контролю за использованием объектов недвижимости города Москвы об оспаривании

УСТАНОВИЛ:

акционерное общество "Специализированный застройщик "Красный маяк" (далее - общество, АО "СЗ "Красный Маяк") обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к Государственной инспекция по контролю за использованием объектов недвижимости города Москвы (далее - Госинспекция по недвижимости, инспекция) о признании незаконным решения от 28.12.2022 N 9058227.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 31.01.2024, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 02.04.2024, заявленное требование удовлетворено.

В кассационной жалобе Госинспекция по недвижимости просит отменить данные судебные акты, ссылаясь на неправильное применение судами норм права, и принять новый судебный акт. Инспекция указывает на то, что указанное решение государственного органа необоснованно отменено судами полностью, в том числе в части, которой решено не привлекать общество к административной ответственности на основании постановления Правительства РФ от 10.03.2022 N 336. Кроме того, инспекция ссылается на то, что данное решение является внутренним рабочим документом, и в целом не подлежит оспариванию в судебном порядке, так как не является ненормативным правовым актом по смыслу главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании представитель инспекции доводы и требования кассационной жалобы поддержал.

Представитель общества возражал против удовлетворения кассационной жалобы.

Изучив материалы дела, выслушав явившихся представителей, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность судебных актов, суд кассационной инстанции приходит к выводу о наличии оснований для их отмены в связи со следующим.

Как следует из материалов дела, Госинспекцией по недвижимости 28.12.2022 проведено выездное обследование земельного участка по адресу: ул. Красного Маяка, вл. 16 (КН 77:05:0007007:8).

По сведениям Информационной системы по формированию, ведению реестра единых объектов недвижимости города Москвы "ИС РЕОН", земельный участок с КН 77:05:0007007:8, общей площадью 25097 кв.м предоставлен обществу на основании договора аренды от 21.02.1997 N М-05-008180 для эксплуатации складской базы сроком до 21.02.2046.

Ранее указанный участок предоставлялся АО "Москапстрой-ТН". Дополнительным соглашением к указанному договору аренды от 14.06.2022 были внесены изменения в части арендатора земельного участка.

В ходе обследования было установлено, что на вышеуказанном земельном участке расположены: 1. Шестиэтажное отдельно стоящее нежилое здание с адресным ориентиром ул. Красного Маяка, д. 16 общей площадью 15567, 3 кв. м, 1985 года постройки (ОКС: 77:05:0007007:6651), находящееся в собственности АО "СЗ "Красный маяк"; 2. Двухэтажное отдельно стоящее нежилое здание с адресным ориентиром ул. Красного Маяка, д. 16, стр. 2 общей площадью 1627,6 кв. м, 1985 года постройки (ОКС: 77:05:0007007:1032), находящееся в собственности АО "СЗ "Красный маяк";3. Шестиэтажное отдельно стоящее нежилое здание с адресным ориентиром ул. Красного Маяка, д. 16, стр. 3 общей площадью 15801,5 кв. м, 1985 года постройки (ОКС: 77:05:0007007:1031), часть помещений в здании общей площадью 7 888 кв. м находятся в собственности АО "СЗ "Красный Маяк".

Ранее указанные здания принадлежали на праве собственности АО "Москапстрой-ТН".

В ходе проведенного обследования установлено, что в данных зданиях около 45 организаций осуществляют деятельность, связанную с торговлей и бытовым обслуживанием с использованием более 40% суммарной общей площади зданий. Изменений в договор аренды земельного участка в части разрешенного использования земельного участка не вносилось.

На основании изложенного, Госинспекция по недвижимости пришла к выводу о том, что АО "СЗ "Красный маяк" нарушены пункт 5 статьи 4, пункт 2 статьи 8, пункт 1 статьи 28 Закона города Москвы от 19.12.2007 N 48 "О землепользовании в городе Москве". Данные действия АО "СЗ "Красный маяк" образуют состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 6.7 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях, выразившееся в нарушении требований и ограничений по использованию земельного участка, установленных правовыми актами города Москвы, правоустанавливающими документами на землю, сервитутами.

Госинспекцией по недвижимости было принято решение от 28.12.2022 N 9058227 о выдаче рекомендаций по соблюдению обязательных требований. В рекомендациях от 28.12.2022 N 9058227 АО "СЗ "Красный маяк" рекомендовано устранить нарушение обязательных требований в использовании земельного участка, а именно - прекратить использование земельного участка, находящегося в собственности города Москвы, по адресу: г. Москва, ул. Красного Маяка, вл. 16 с нарушением разрешенного использования под эксплуатацию складской базы, либо оформить изменения разрешенного использования указанного земельного участка в установленном законом порядке.

Вышеизложенное послужило основанием для обращения общества в арбитражный суд с заявлением об оспаривании указанного решения.

Удовлетворяя заявленное требование, суд первой инстанции, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, руководствовался положениями статей 65, 71, 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации", Закона города Москвы от 03.06.2009 N 17 "О контроле за использованием объектов недвижимости в городе Москве", Закона города Москвы от 19.12.2007 N 48 "О землепользовании в городе Москве", постановления Правительства Москвы от 25.04.2012 N 184-ПП "Об утверждении Положения о Государственной инспекции по контролю за использованием объектов недвижимости города Москвы", постановления Правительства Москвы от 14.05.2014 N 257-ПП "О порядке определения вида фактического использования зданий (строений, сооружений) и нежилых помещений для целей налогообложения", и пришел к выводу, что оспариваемое решение не основано на требованиях действующего законодательства, а также нарушает права и законные интересы заявителя.

При этом суды исходили из того, что обстоятельства, указанные в решении от 28.12.2022 N 9058227, протоколе 28.12.2022, акте обследования 28.12.2022, не обоснованы, не соответствуют действительности и нарушают права и законные интересы заявителя поскольку, недостоверно указывают на использование более 40% нежилых помещений складов зданий под торговую деятельность.

Суды указали на то, что в период проведения обследования от 28.12.2022 АО "СЗ "КРАСНЫЙ МАЯК" не был надлежащим образом уведомлен о проведении обследования, поэтому физически не мог надлежащим образом быть уведомленным и обо всех проведенных мероприятиях надзорными органами.

Суды отметили, что факты, изложенные Госинспекцией по недвижимости в решении от 28.12.2022 N 9058227, в протоколе об административном правонарушении и других связанных с этим делом документах, не соответствует фактическим обстоятельствам.

Таким образом, суды пришли к выводу, что проведенными действиями нарушены права и законные интересы АО "СЗ "КРАСНЫЙ МАЯК" как собственника нежилых зданий на арендованном земельном участке, общество было лишено права на самозащиту (правовую, судебную) и отстаивания своих законных прав, имеет законные уважительные причины в освобождении от привлечения к вменяемой административной ответственности (презумпция невиновности) и незаконных установленных выводах инспектора УКОН по ЮАО Федотова Е.И.

Также суды указали, что Госинспекция по недвижимости, несмотря на законодательно установленный запрет выдачи предписания по результатам выездного обследования, фактически выдало предписание об устранении нарушений законодательства, именовав его рекомендациями.

Суды указали, что выданные обществу рекомендации по своему существу и содержанию являются предписанием, поскольку в нем содержится прямое указание на нарушение заявителем конкретных норм действующего законодательства и требование об их устранении к конкретному сроку; направлены на установление в будущем норм поведения, которые предотвратят возможное нарушение требований законодательства, являются профилактической мерой регулирования и не могут содержать в своем составе властных указаний.

Суд кассационной инстанции не может согласиться с указанными выводами судов.

В силу части 1 статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном настоящим Кодексом.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" разъяснено, что основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Как следует из вышеназванных норм, при рассмотрении спора суд должен проверить соответствие обжалуемого акта критериям, свидетельствующим об отнесении его к ненормативному акту.

В пункте 4.2 мотивировочной части постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 31.03.2015 N 6-П указано, что под ненормативными правовыми актами имеются в виду акты индивидуальные, направленные на конкретное правоотношение, характеризующиеся индивидуально-распорядительным воздействием на общественные отношения.

Следовательно, под правовым актом индивидуального характера (ненормативным правовым актом), подлежащим оспариванию в арбитражном суде в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, действие ненормативного акта исчерпывается его исполнением.

Обязательность исполнения властного распоряжения является одним из главных квалифицирующих признаков решения органа публичной власти. Документы, не содержащие обязательных для исполнения требований, не влекут правовых последствий, они не могут затронуть прав и законных интересов лиц, поскольку не содержат императивных предписаний и, следовательно, не влекут юридических последствий.

Таким образом, предметом оспаривания в арбитражном суде может выступать решение или ненормативный правовой акт, которые устанавливают, ограничивают или прекращают права юридического лица (индивидуального предпринимателя), возлагают на такое лицо обязанности в рамках правоотношений, возникших в связи с осуществлением предпринимательской деятельности либо в связи с осуществлением иной деятельности экономического характера.

Заявитель в настоящем деле оспаривает законность принятого инспектором УКОН по ЮАО Федотовым Е.И. решения: не возбуждать дело об административном правонарушении, административная ответственность за которое предусмотрена ч. 1 ст. 6.7 Закона города Москвы от 21.11.2007 N 45 "Кодекс об административных правонарушениях"; выдать АО "СЗ "Красный Маяк" рекомендации по соблюдению обязательных требований.

Однако такое решение лишь фиксирует результаты выездного обследования земельного участка с кадастровым номером 77:05:0007007:8, носит информационный характер, каких-либо властных предписаний по совершению обществом определенных действий не содержит, не устанавливает, не изменяет, не прекращает правовые отношения.

Вопреки выводам судов, выданные на основании указанного решения рекомендации от 28.12.2022 N 9058227, не являются предметом заявленного требования, как и другие документы, как указали суды, связанные с данным делом.

Кроме того, выводы судов первой и апелляционной инстанции о наличии акта обследования от 28.12.2022 и протокола об административном правонарушении не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и представленным в материалы дела доказательствам.

Как указано в пункте 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", акты контрольного (надзорного) мероприятия, составленные в соответствии со статьей 87 Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации", не могут выступать предметом самостоятельного оспаривания в качестве решений, поскольку являются средством фиксации выявленных нарушений. При этом заинтересованное лицо вправе оспорить решение, основанное на соответствующем акте проверки. Акты проверки, исходящие от органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, могут быть оспорены как решения, если в нарушение Закона о контроле в них содержатся требования, предусмотренные частью 2 статьи 90 указанного закона.

Частью 1 статьи 87 Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" предусмотрено, что к результатам контрольного (надзорного) мероприятия относятся оценка соблюдения контролируемым лицом обязательных требований, создание условий для предупреждения нарушений обязательных требований и (или) прекращения их нарушений, восстановление нарушенного положения, направление уполномоченным органам или должностным лицам информации для рассмотрения вопроса о привлечении к ответственности и (или) применение контрольным (надзорным) органом мер, предусмотренных пунктом 2 части 2 статьи 90 Закона.

Как установлено судами по делу, в оспариваемом решении изложены фактические обстоятельства.

При этом, как следует из судебных актов и заявленных доводов, общество не согласно с данными обстоятельствами, в связи с чем, оспорило названное решение в судебном порядке.

Доводы Госинспекции по недвижимости об отсутствии в оспариваемом решении каких-либо требований к обществу не опровергнуты. Судами не установлено наличие таких требований в решение.

Согласно части 5 статьи 75 Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" по результатам проведения выездного обследования, действительно, не могут быть приняты решения, предусмотренные пунктом 1 (выдача предписания) и пунктом 2 (принятие ряда иных решений) части 2 статьи 90 настоящего Федерального закона.

Между тем в силу пункта 4 части 2 статьи 90 Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" в случае выявления при проведении контрольного (надзорного) мероприятия нарушений обязательных требований контролируемым лицом контрольный (надзорный) орган в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязан принять меры по осуществлению контроля за устранением выявленных нарушений обязательных требований, предупреждению нарушений обязательных требований, предотвращению возможного причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям.

При этом согласно пункту 5 части 2 статьи 90 Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" контрольный (надзорный) орган в пределах полномочий обязан рассмотреть вопрос о выдаче рекомендаций по соблюдению обязательных требований, проведении иных мероприятий.

Кроме того, согласно части 2 статьи 88 Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" в случае проведения документарной проверки либо контрольного (надзорного) мероприятия без взаимодействия с контролируемым лицом контрольный (надзорный) орган направляет акт контролируемому лицу в порядке, установленном статьей 21 Закона.

Согласно статье 89 Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" в случае несогласия с фактами и выводами, изложенными в акте контрольного (надзорного) мероприятия, контролируемое лицо вправе направить жалобу в порядке, предусмотренном статьями 39 - 43 Закона.

Статьей 39 Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" предусмотрено судебное обжалование решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц.

С учетом изложенного, решение Госинспекции по недвижимости от 28.12.2022 N 9058227 решением, которое могло быть оспорено в суде, не является, так как в рассматриваемом случае является средством фиксации выявленных нарушений, как указано в пункте 6 упомянутого Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации".

Таким образом, у судов не имелось оснований для отклонения доводов Госинспекции по недвижимости о том, что оспариваемое решение не отвечает признакам ненормативного правового акта, нарушающего права заявителя, поскольку не затрагивает права юридического лица, так как не возлагает на него каких-либо обязанностей, не несет в себе распорядительно-властного или иного обязательного характера.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что имеются основания, предусмотренные пунктом 1 части 1 статьи 127.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Исходя из указанного обжалуемые судебные акты подлежат отмене на основании части 1 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации с принятием в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации нового судебного акта.

Руководствуясь статьями 150, 176, 284-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Москвы от 31.01.2024, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 02.04.2024 по делу N А40-269666/23 отменить, производство по делу прекратить.

Председательствующий судья

О.В. Анисимова

Судьи

Р.Р. Латыпова Ю.С. Петропавловская