Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 14 января 2009 г. N А48-4171/07-11 (Ф10-5516/08) В связи с бездействием органов государственной власти РФ, не определивших источник финансирования дополнительных расходов учреждений здравоохранения, оказывающих первичную медицинскую помощь, работники которых выполняли в спорном периоде государственное задание по оказанию дополнительной медицинской помощи, суд пришел к правильному выводу, что убытки истца подлежат возмещению за счет федеральной казны (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа
от 14 января 2009 г. N А48-4171/07-11 (Ф10-5516/08)
(извлечение)

Федеральный арбитражный суд Центрального округа в составе: председательствующего, судей, при участии в заседании: от истца: не явились, извещены надлежаще; от ответчиков: не явились, извещены надлежаще; от третьих лиц: не явились, извещены надлежаще;

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Орловской области на решение Арбитражного суда Орловской области от 11 апреля 2008 года и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 августа 2008 года по делу N А48-4171/07-11, установил:

Муниципальное лечебно-профилактическое учреждение "П" (далее - МЛПУ "П"), г. Орел, обратилось в Арбитражный суд Орловской области с иском к Орловскому территориальному фонду обязательного медицинского страхования, г. Орел, о взыскании 232294 руб. 84 коп. убытков, связанных с дополнительными денежными выплатами медицинским работникам, выполнявшим государственное задание по оказанию дополнительной медицинской помощи в рамках приоритетных национальных проектов в сфере здравоохранения в соответствии с Программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи в 2006 году, которые МЛПУ "П" должно произвести по оплате отпусков, курсов повышения квалификации и иных периодов, в течение которых за работником сохраняется средняя заработная плата.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне истца, привлечено Управление здравоохранения Администрации г. Орла, на стороне ответчика Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, г. Москва.

К участию в деле в качестве второго ответчика привлечена Российская Федерация в лице Министерства финансов Российской Федерации.

Решением Арбитражного суда Орловской области от 11.04.2008 исковые требования удовлетворены: с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации в пользу Муниципального лечебно-профилактического учреждения "П" взыскано 232294 руб. 84 коп. убытков и 6145 руб. 90 коп. расходов по оплате государственной пошлины.

Постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.08.2008 решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Не соглашаясь с принятыми по делу решением от 11.04.2008 г. и постановлением арбитражного апелляционного суда от 22.08.2008 г., Министерство финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Орловской области обратилось в Федеральный арбитражный суд Центрального округа с кассационной жалобой, в которой просит об отмене обжалуемых судебных актов.

При этом заявитель жалобы ссылается на то, что решение суда первой инстанции и постановление арбитражного апелляционного суда основаны на неправильном применении норм материального права, а выводы, изложенные в обжалуемых судебных актах о взыскании в пользу истца убытков с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации, как и взыскание государственной пошлины в соответствии со ст. 110 АПК РФ, необоснованны и не соответствуют обстоятельствам дела.

Представители лиц, участвующих в деле, в судебное заседание не явились, о месте и времени судебного разбирательства извещены надлежащим образом. Дело рассмотрено в их отсутствие в порядке ст. 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, суд кассационной инстанции находит её не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 19.01.2006 г. между Орловским территориальным фондом обязательного медицинского страхования (фонд) и МЛПУ "П" (учреждение) заключен договор N 33 о выполнении учреждением здравоохранения муниципального образования, оказывающим первичную медико-санитарную помощь, государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи. Разделом 3 данного договора срок его действия определен с 1 января 2006 года по 31 декабря 2006 года.

Арбитражным судом установлено, что в течение 2006 года МЛПУ "П" в соответствии с условиями договора ежемесячно предоставляло в Орловский территориальный фонд обязательного медицинского страхования заявки на перечисление субвенций на финансирование государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи из территориального фонда обязательного медицинского страхования.

Орловский территориальный фонд обязательного медицинского страхования в 2006 году перечислил истцу субвенции на финансирование государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи согласно бюджетным заявкам.

Письмом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 6 апреля 2006 г. N 126-МЗ "О порядке осуществления денежных выплат медицинским работникам первичного медико-санитарного звена" предусмотрено, что в случае, если работник отработал неполный месяц (был в отпуске, болел и т.д.), надбавка стимулирующего характера начисляется за фактически отработанное время.

Письмом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 26 апреля 2006 года N 2131-РХ указанные выплаты были отнесены к исчислению средней заработной платы для всех случаев, предусмотренных Трудовым кодексом Российской Федерации.

Однако, Министерство финансов Российской Федерации, усмотрев несоответствие данного письма законодательству Российской Федерации, отозвало его, отнеся данные выплаты к дополнительным денежным выплатам за выполнение государственного задания в фиксированном размере, в связи с чем, заработной платой эти выплаты не являются и не должны учитываться при исчислении средней заработной платы и для оплаты отпусков, поскольку такое расходование бюджетных средств квалифицируется, как нецелевое использование (Письмо Министерства финансов РФ от 19 июня 2006 года N 12-07-02/1983).

В свою очередь, Орловский территориальный фонд обязательного медицинского страхования направил в адрес главных врачей лечебных профилактических учреждений разъяснение, в котором указал, что направляет для сведения письмо Министерства финансов РФ от 19 июня 2006 года, согласно которому дополнительные денежные выплаты медицинским работникам, оказывающим первую медико-санитарную помощь в соответствии с постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2005 года N 851, не должны учитываться при исчислении средней заработной платы и для оплаты отпусков.

Учитывая данные разъяснения МЛПУ "П" произвело возврат Орловскому территориальному фонду обязательного медицинского страхования денежных средств, которые могли бы быть использованы поликлиникой на выплату заработной платы указанной категории медицинских работников в период нахождения их в очередных отпусках, на курсах повышения квалификации в иных периодов, в течение которых за работниками сохраняется средняя заработная плата.

Согласно справке Орловского территориального фонда обязательного медицинского страхования в 2006 году им получены из Федерального фонда обязательного медицинского страхования и направлены в МЛПУ "П" средства на оплату выполнения государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи в сумме 9275700 руб., из них использовано МЛПУ "П" 7 928379 руб. 67 коп., неиспользованные средства в сумме 1347320 руб. 33 коп. поликлиникой были возвращены Орловскому территориальному фонду обязательного медицинского страхования.

Возвращенных поликлиникой денежных средств было бы достаточно, чтобы погасить долг поликлиники перед работниками, который, по утверждению истца, составляет 1065877 руб. 11 коп., в том числе 232294 руб. 84 коп. сумма долга, которую поликлиника должна выплатить медицинским работникам по решению мирового судьи. Однако, в связи с зачислением возвращенных денежных средств в последующие периоды финансирования, Орловский территориальный фонд обязательного медицинского страхования не имеет свободных денежных средств для направления их истцу.

Из материалов дела следует, что работники МЛПУ "П" М.О.В., Ж.Т.В., И.А.И., С.О.А., Р.Н.И., В.Л.А., П.Е.П., С.Л.А., В.Н.А., Е.Л.Д., Г.Т.Н., Л.Е.М., С.Е.В., Б.А.А., К.М.В., К.Е.В., Ж.Н.С, О.Н.В., М.Н.И., Р.Л.И., Т.Е.М, В.Ю.Н., Ш.Н.В., К.Т.Д., Д.Н.А., А.С.В., С.Н.П., Т.А.П., обратились в суд с исковыми заявлениями о взыскании с МЛПУ "П" денежных средств, недополученных при оплате работникам ежегодных оплачиваемых отпусков, при оплате курсов повышения квалификации, с учетом ежемесячной надбавки 10000 руб. в месяц для врача-терапевта участкового, врача-педиатра участкового, врача общей практики (семейного врача) и 5000 руб. в месяц для медицинской сестры участковой врача-терапевта участкового, медицинской сестры участковой врача-педиатра участкового, медицинской сестры врача общей практики (семейного врача).

Решением мирового судьи судебного участка N 1 Заводского района города Орла от 25 мая 2007 года исковые требования работников Муниципального лечебно-профилактического учреждения "П" удовлетворены, с Муниципального лечебно-профилактического учреждения "П" взыскана заработная плата в общей сумме 232294 руб. 84 коп.

При этом, мировой судья в решении от 25 мая 2007 года указал, что согласно ст. ст. 19, 37 Конституции РФ, государство гарантирует равенство прав человека независимо от каких-либо обстоятельств. Каждый имеет право на вознаграждение за труд, без какой бы то ни было дискриминации. Следовательно, истцам, выполняющим тоже государственное задание по оказанию первой медико-санитарной помощи, денежные выплаты-субвенции должны учитываться при исчислении средней заработной платы для всех случаев выплат, предусмотренных Трудовым кодексом РФ. В соответствии со ст. 139 Трудового кодекса РФ, для всех случаев определения размера средней заработной платы (среднего заработка), предусмотренных настоящим кодексом, устанавливается порядок ее исчисления. Для расчета средней заработной платы учитываются предусмотренные системой оплаты труда виды выплат, применяемые у соответствующего работодателя независимо от источников этих выплат.

Мировой судья считает, что поскольку Методика распределения в 2006 году субвенций, утвержденная постановлением Правительства РФ от 30.12.2005 г. N 851, предусматривает формулу расчета субвенций и рассчитана на 12 календарных месяцев, субвенция выплачивается ежемесячно, методика не имеет прямого запрета учитывать субвенции при расчете средней заработной платы, на спорные денежные выплаты начисляется единый социальный налог, страховые взносы на обязательное пенсионное страхование и страхование взноса по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, то выплаты, производимые истцам на основании дополнительного соглашения к трудовому договору об увеличении объема работ, являются составной частью системы оплаты труда. Отсутствие у ответчика в его распоряжении денежных средств нельзя расценивать как принятие им всех мер для надлежащего исполнения обязательств с той степенью заботливости и осмотрительности, которая требуется от него по характеру обязательств перед истцами. Недофинансирование ответчика со стороны Орловского Территориального фонда обязательного медицинского страхования само по себе не может служить обстоятельством, свидетельствующим об отсутствии вины ответчика, и, следовательно, основанием для освобождения его от ответственности.

Определением Заводского районного суда города Орла решение мирового судьи судебного участка N 1 Заводского района города Орла от 25 мая 2007 года оставлено без изменения, а апелляционная жалоба МЛПУ "П" без удовлетворения.

Согласно уведомлению о приостановлении операций по расходованию средств в связи с неисполнением МЛПУ "П" требований исполнительного документа без номера, выданного 8 октября 2007 года мировым судьей судебного участка N 1 Заводского района города Орла на основании решения от 25 мая 2007 года, осуществление операций по расходованию средств с лицевых счетов должника приостановлено до момента устранения нарушений.

В материалах дела имеется лицевой счет по учету средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности N 04061206220, согласно которому получатель денежных средств - МЛПУ "П" по состоянию на 30 декабря 2007 года имело на указанном счете 64621 руб. 24 коп., полученных за оказание платных медицинских услуг. Данных денежных средств недостаточно для удовлетворения исковых требований работников учреждения, а, кроме того, указанные денежные средства предназначены для выплаты заработной платы медицинским работникам, оказывающим платные медицинские услуги.

В обоснование заявленных требований истец сослался на решение мирового судьи судебного участка N 1 Заводского района города Орла от 25 мая 2007 года, согласно которому МЛПУ "П" обязано выплатить медицинским работникам, оказывавшим первичную медико-санитарную помощь, 232294 руб. 84 коп. заработной платы за период нахождения их в отпуске и на усовершенствовании в 2006 году. В настоящее время решение мирового судьи не может быть исполнено в связи с отсутствием у истца денежных средств на эти цели, поскольку денежные средства на оплату отпусков Орловским территориальным фондом обязательного медицинского страхования истцу за 2006 год не выделялись. Все операции по счетам истца приостановлены Управлением Федерального казначейства до исполнения решения мирового судьи.

Указанные обстоятельства послужили основанием для обращения истца в арбитражный суд с настоящим иском.

Принимая решение по делу, суд первой инстанции и арбитражный апелляционный суд, руководствуясь положениями Федерального закона N 171-ФЗ "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2006 г.", постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2005 N 851, ст. ст. 15, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации, пришли к выводу о необходимости взыскания убытков с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет средств казны Российской Федерации.

Суд кассационной инстанции считает данный вывод арбитражного суда правильным, обстоятельства, имеющие существенное значение для разрешения спора, установленными.

Согласно п. 2 ст. 15 Гражданского кодекса РФ под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Если лицо, нарушившее право, получило вследствие этого доходы, лицо, право которого нарушено, вправе требовать возмещения наряду с другими убытками упущенной выгоды в размере не меньшем, чем такие доходы.

В соответствии со ст. 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

В силу ст. 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, когда в соответствии с настоящим Гражданским кодексом РФ или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 настоящего Кодекса эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.

Суд первой инстанции и арбитражный апелляционный суд правильно указали на то, что предъявленные к взысканию истцом убытки представляют собой дополнительные расходы лечебного учреждения, связанные с увеличением среднего заработка работников в связи с ежемесячными доплатами в размере 10000 руб. и 5000 руб. в рамках выполнения государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи медицинским работникам, выполнявшим в 2006 году государственное задание. Эти дополнительные расходы медицинское учреждение обязано нести согласно решению суда.

Порядок финансирования расходов на выполнение государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи установлен Федеральным законом от 22.12.2005 N 171-ФЗ "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования в 2006 году" и постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2005 N 851, которым определены не только категории медицинских работников, получающих дополнительные выплаты, размер выплат, но и их назначение. Указанными нормативными актами не предусмотрено финансирование дополнительных расходов медицинских учреждений в связи с увеличением среднего заработка медицинских работников.

В связи с тем, что в составе субвенций, перечисляемых Фондом обязательного медицинского страхования в 2006 году, не были предусмотрены средства на возмещение расходов лечебных учреждений по выплате среднего заработка в соответствии со статьями 114, 139, 167, 183 и 187 Трудового кодекса Российской Федерации, у истца возникли убытки.

В то же время в соответствии с пунктом 3 Правил предоставления в 2007 году субвенций из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования территориальным фондам обязательного медицинского страхования на финансирование выполнения государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи учреждениями здравоохранения муниципальных образований, оказывающими первичную медико-санитарную помощь (а при их отсутствии - соответствующими учреждениями здравоохранения субъекта Российской Федерации либо при отсутствии на территории муниципального образования учреждений здравоохранения муниципальных образований и субъектов Российской Федерации медицинскими организациями, в которых в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, размещен муниципальный заказ, за исключением медицинских учреждений, подведомственных главным распорядителям средств федерального бюджета), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.12.2006 N 825 (с учетом изменений от 01.12.2007), финансовое обеспечение государственного задания, предусмотренного пунктом 1 настоящих Правил, осуществляется с учетом предоставления медицинским работникам, указанным в пункте 1 настоящих Правил, гарантий, установленных статьей 114, частью четвертой статьи 139, статьями 167, 183 и 187 Трудового кодекса Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 9 Федерального закона "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2006 год" финансовое обеспечение государственного задания в соответствии с Программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2006 год на оказание учреждениями здравоохранения муниципальных образований, оказывающими первичную медико-санитарную помощь (а при их отсутствии соответствующими учреждениями здравоохранения субъекта Российской Федерации), дополнительной медицинской помощи, оказываемой врачами-терапевтами участковыми, врачами-педиатрами участковыми, врачами общей практики (семейными врачами), медицинскими сестрами участковыми врачей-терапевтов участковых, врачей-педиатров участковых, медицинскими сестрами врачей общей практики (семейных врачей), по тарифам, утверждаемым Фондом, является расходным обязательством Российской Федерации на 2006 год.

Целевое финансовое обеспечение государственного задания в соответствии с частью 7 статьи 9 указанного Закона осуществляется территориальными фондами обязательного медицинского страхования на основании договоров, заключенных с медицинскими учреждениями.

С учетом изложенных обстоятельств, суд первой инстанции и арбитражный апелляционный суд пришли к правильному выводу о том, что в связи с бездействием органов государственной власти Российской Федерации, не определивших источник финансирования дополнительных расходов учреждений здравоохранения, оказывающих первичную медицинскую помощь, работники которых выполняли в 2006 году государственное задание по оказанию дополнительной медицинской помощи, на основании статей 15, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки истца подлежат возмещению за счет казны Российской Федерации, правомерно отказав в удовлетворении исковых требований к Орловскому областному фонду обязательного медицинского страхования.

Таким образом, довод заявителя жалобы об отсутствии у Российской Федерации обязательств по финансированию спорных выплат является необоснованным.

Кроме того, учитывая, что в данном случае Орловским территориальным фондом обязательного медицинского страхования не были нарушены условия договора N 33 от 19 января 2006 года, так как Орловский территориальный фонд обязательного медицинского страхования в 2006 году перечислил истцу субвенции на финансирование государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи согласно бюджетным заявкам.

Возвращенные истцом Орловскому территориальному фонду обязательного медицинского страхования денежные средства не остались на счете фонда, а были засчитаны в последующих периодах финансирования. Кроме того, Орловскому территориальному фонду обязательного медицинского страхования, так же как и Федеральному фонду обязательного медицинского страхования выделялись субвенции из бюджета Российской Федерации, которые не могли быть использованы на оплату отпуска.

Поэтому выводы суда первой инстанции и суда апелляционной инстанции о том, что данные обстоятельства свидетельствуют об отсутствии оснований возлагать на Орловский территориальный фонд обязательного медицинского страхования обязанность по возмещению истцу убытков, являются правильными.

Довод заявителя жалобы о том, что Министерство финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Орловской области освобождено от уплаты госпошлины, является необоснованным.

Глава 25.3 Налогового кодекса Российской Федерации не содержит положений, предусматривающих освобождение государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, выступающих в суде от имени публично-правового образования, от уплаты государственной пошлины при совершении процессуальных действий по делам, по которым эти органы или соответствующие публично-правовые образования выступали в качестве ответчика.

Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в Информационном письме от 13.03.2007 N 117 подтвердил обоснованность требований уплаты государственными органами пошлины по делам, в которых эти органы выступают в качестве ответчиков.

Принимая во внимание, что все обстоятельства, имеющие существенное значение для разрешения спора, а также доводы, изложенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения судом первой инстанции и арбитражным апелляционным судом и им дана надлежащая правовая оценка, кассационная инстанция не находит оснований для отмены или изменения оспариваемых судебных актов.

Руководствуясь п. 1 ч. 1 ст. 287, ст. 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд постановил:

Решение Арбитражного суда Орловской области от 11 апреля 2008 года и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 августа 2008 года по делу N А48-4171/07-11 оставить без изменения, а кассационную жалобу без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.