Определение Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 15 ноября 2011 г. N КАС11-660 Решение Верховного Суда РФ об отказе в признании частично не действующим приказа Министерства образования и науки РФ от 23 апреля 2010 г. N 428 "Об утверждении Положения о порядке проведения экспертизы учебников", оставлено без изменения

Определение Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 15 ноября 2011 г. N КАС11-660

Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Федина А.И.,

членов коллегии Манохиной Г.В., Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Кулик Ю.А.

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Гина А.А. о признании недействующими приказа Министерства образования и науки Российской Федерации от 23 апреля 2010 г. N 428 "Об утверждении Положения о порядке проведения экспертизы учебников", частично пунктов 2, 3, 4, 6, 9, 12 утверждённого им Положения

по кассационной жалобе Гина А.А. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 24 мая 2011 г., которым в удовлетворении заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителя Министерства образования и науки Российской Федерации Минаевой О.А., возражавшей против доводов кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей кассационную жалобу необоснованной, Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации установила:

приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 23 апреля 2010 г. N 428 (далее - Приказ от 23 апреля 2010 г. N 428) утверждено Положение о порядке проведения экспертизы учебников (далее - Положение).

Приказ зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 23 июня 2010 г., регистрационный N 17623, опубликован в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти 12 июля 2010 г., N 28.

Гин А.А. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующими пунктов 2, 3, 4, 6, 9, 12 Положения и Приказа от 23 апреля 2010 г. N 428, ссылаясь на то, что оспариваемые положения обязывают его как автора представлять на экспертизу одновременно несколько учебников, чем нарушают его право на создание, направление на экспертизу и публикацию (издание) отдельного учебника, предусмотренное статьями 1229, 1233 Гражданского кодекса Российской Федерации. В подтверждение заявленных требований указал, что:

- понятие "учебник", данное в пункте 2 Положения, не соответствует определению "учебник", содержащемуся в пункте 10 Административного регламента Министерства образования и науки Российской Федерации по исполнению государственной функции "Самостоятельно принимает нормативные правовые акты, утверждающие ежегодно на основе экспертизы федеральные перечни учебников, рекомендованных (допущенных) к использованию в образовательном процессе в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы общего образования и имеющих государственную аккредитацию", утверждённого приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 11 января 2007 г. N 5 (далее - Административный регламент), в пунктах 3.2.4, 3.4.1 Межгосударственного стандарта ГОСТ 7.60-2003 "Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу" (далее - Межгосударственный стандарт ГОСТ 7.60-2003), введённого в действие с 1 июля 2004 г. постановлением Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии от 25 ноября 2003 г. N 331-ст;

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "3.4.1" имеется в виду "3.2.4.1"

- пункт 4 Положения в части, исключающей представление на экспертизу одного или нескольких учебников, не входящих в "завершенную предметную линию", не соответствует пунктам 10 и 11 Административного регламента, согласно которым на экспертизу представляется отдельный учебник, как входящий, так и не входящий в предметную линию, и противоречит статье 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-Ф3 "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон "О защите конкуренции");

- пункты 3, 4, 9 и 12 Положения в части указания на необходимость представления на экспертизу учебников, входящих в "систему учебников", противоречат статье 15 Федерального закона "О защите конкуренции", пунктам 10, 11 и 13 Административного регламента, Федеральному государственному образовательному стандарту начального общего образования (далее - Федеральный государственный образовательный стандарт), утвержденному приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 6 октября 2009 г. N 373, и подпадают под признаки факторов коррупциогенности, предусмотренные подпунктом "е" пункта 3 и подпунктами "а", "в" пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (далее - Методика проведения антикоррупционной экспертизы), утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96;

пункт 6 Положения, в котором указано, кто участвует в проведении экспертизы, но не указано, кто её проводит, противоречит статье 15 Федерального закона "О защите конкуренции", подпадает под признаки факторов коррупциогенности, предусмотренные подпунктом "в" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы;

пункты 2, 3, 4, 6, 9 и 12 Положения противоречат Федеральному государственному образовательному стандарту, статье 15 Федерального закона "О защите конкуренции", пунктам 10, 11 и 13 Административного регламента, содержат признаки коррупциогенности, предусмотренные постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96.

Заявитель также указал, что в нарушение пункта 2 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. N 679, порядок проведения экспертизы учебников принят в форме положения, а не в форме административного регламента, текст оспариваемого Приказа от 23 апреля 2010 г. N 428 не соответствует проекту Приказа, опубликованному на официальном сайте Министерства образования и науки Российской Федерации в сети Интернет, чем, по мнению заявителя, нарушены пункты 4.1, 6 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 24 мая 2011 г. в удовлетворении заявления отказано.

В кассационной жалобе Гин А.А. просит об отмене решения суда, ссылаясь на его незаконность, и принятии нового решения об удовлетворении заявленных требований. Указал, что выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела, суд не применил закон, подлежащий применению.

Гин А.А. и его представитель в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного заседания извещены в установленном законом порядке.

Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации, проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, не находит оснований к отмене решения суда.

Согласно части первой статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Суд, проанализировав нормы оспариваемых заявителем Приказ от 23 апреля 2010 г. N 428 и Положения, проверив их соответствие действующему законодательству, пришёл к обоснованному выводу о том, что они приняты Министерством образования и науки Российской Федерации в пределах предоставленных ему действующим законодательством полномочий, по содержанию, форме, порядку принятия не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и не нарушают прав и законных интересов заявителя.

В соответствии со статьёй 28 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" (далее - Закон) федеральные органы государственной власти в сфере образования утверждают порядок проведения экспертизы учебников, рекомендуемых или допускаемых к использованию в образовательном процессе в имеющих государственную аккредитацию и реализующих образовательные программы общего образования образовательных учреждениях, а также ежегодно утверждают на основе экспертизы федеральные перечни таких учебников.

Согласно пункту 5.2.4 Положения о Министерстве образования и науки Российской Федерации, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 15 мая 2010 г. N 337, Министерство образования и науки Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает порядок проведения экспертизы учебников.

При таких данных правомерен вывод суда о том, что оспариваемое Положение утверждено Министерством образования и науки Российской Федерации в соответствии со статьёй 28 Закона и пунктом 5.2.4 Положения, то есть в пределах предоставленных ему полномочий.

Суд, исходя из положений пункта 2 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. N 679, обоснованно не согласился с доводом заявителя о том, что порядок проведения экспертизы учебников должен быть принят в форме административного регламента, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт не содержит положений о взаимодействии Министерства с физическими и юридическими лицами при исполнении государственной функции, а регулирует вопросы проведения экспертизы учебников экспертными организациями, которые не являются федеральным органом исполнительной власти в сфере образования, поэтому данное Положение не может быть административным регламентом.

Утверждения в кассационной жалобе о том, что положения оспариваемого им Приказа от 23 апреля 2010 г. N 428 не соответствуют его проекту, опубликованному на официальном сайте Министерства образования и науки Российской Федерации в сети Интернет, как правильно указал суд в решении, не могут свидетельствовать о незаконности нормативного правового акта, так как согласно пункту 6 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, пункту 4.1 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, проекты нормативных правовых актов размещаются на официальных сайтах в сети Интернет с целью обеспечения возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы с указанием дат начала и окончания приёма заключений по результатам экспертизы. При этом опубликование проекта нормативного правового акта не означает, что в него не могут вноситься изменения.

Ссылка в кассационной жалобе на противоречие оспариваемого Приказа от 23 апреля 2010 г. N 428 пункту 6 и пункту 4.1 приведённых Правил основана на неправильном толковании норм материального права.

Разрешая дело, суд обоснованно исходил из того, что оспариваемый пункт 2 Положения, согласно которому объектом экспертизы является учебное издание, содержащее систематическое изложение содержания учебного предмета (далее - учебник), не противоречит пункту 10 Административного регламента, в котором дано более полное определение объекта экспертизы и, вопреки мнению заявителя, не обязывает его как автора представлять на экспертизу одновременно несколько учебников. Из содержания данного пункта, а также пунктов 3, 4, 9, 12 Положения не усматривается обязанность представлять несколько учебников, а предусмотрено, что на экспертизу может быть представлен как отдельный учебник, так и одновременно несколько учебников.

Не противоречит оспариваемый пункт 2 Положения и Межгосударственному стандарту ГОСТ 7.60-2003, в котором дано иное понятие "учебник", так как данный стандарт устанавливает термины и определения понятий, употребляемых в области книгоиздания.

Правомерен и вывод суда о том, что пункт 6 Положения, устанавливающий, что в проведении экспертизы учебников участвуют Российская академия наук и Российская академия образования, а также иные организации на основании своих уставов, утверждённых Правительством Российской Федерации, в которых закреплены эти полномочия, соответствует пункту 12 Устава Российской академии наук и пункту 17 Устава Российской академии образования, утверждённым постановлениями Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2007 г. N 785 и от 4 февраля 2008 г. N 45. Согласно названным положениям Уставов эти организации участвуют в экспертизе учебников и иной учебной литературы в Российской Федерации.

Согласно пунктам 3, 4, 9, 12 Положения задачей педагогической экспертизы учебника является оценка: принадлежности учебника к системе учебников, обеспечивающих преемственность изучения учебного предмета в полном объёме на соответствующей ступени общего образования (завершенной предметной линии учебников); принадлежности учебника к системе учебников, обеспечивающих достижение требований к результатам освоения основной образовательной программы общего образования на соответствующей ступени общего образования, - при экспертизе на соответствие федеральному государственному образовательному стандарту соответствующей ступени общего образования. Для проведения экспертизы учебников на соответствие федеральному государственному образовательному стандарту соответствующей ступени общего образования представляются учебники, входящие в завершённую предметную линию учебников и (или) входящие в систему учебников, обеспечивающих достижение требований к результатам освоения основной образовательной программы общего образования на соответствующей ступени общего образования. Для проведения экспертизы учебника заказчики представляют учебник (или оригинал-макет учебника), представленный на экспертизу в соответствии с федеральным компонентом государственного образовательного стандарта общего образования, или все учебники (или оригинал - макеты учебников), входящие в завершённую предметную линию учебников и (или) входящие в систему учебников, обеспечивающих достижение требований к результатам освоения основной образовательной программы общего образования на соответствующей ступени общего образования. При проведении экспертизы учебников, представленных на экспертизу в соответствии с федеральным государственным образовательным стандартом соответствующей ступени общего образования, в экспертном заключении указывается название каждого учебника, входящего в завершенную предметную линию учебников и (или) входящих в систему учебников; при педагогической экспертизе учебника экспертное заключение должно содержать однозначные выводы о принадлежности учебника к завершенной предметной линии учебников и о принадлежности учебника к системе учебников, обеспечивающих достижение требований к результатам освоения основной образовательной программы общего образования на соответствующей ступени общего образования.

Отказывая в удовлетворении заявления, суд пришёл к правильному выводу о том, что оспариваемые заявителем пункты 3, 4, 9, 12 Положения по своему содержанию не противоречат какому-либо нормативному правовому акту более высокого уровня, в котором по иному были бы урегулированы аналогичные вопросы, и не содержат положений об обязанности представлять на экспертизу только учебники, входящие в завершённую предметную линию, или входящие в систему учебников, как ошибочно утверждает заявитель.

Экспертная организация, исходя из содержания учебника, определяет, принадлежит ли учебник к системе учебников или завершённой линии учебников либо не принадлежит, и только выводы экспертизы являются основанием для включения их в федеральный перечень учебников, рекомендованных или допущенных к использованию в образовательном процессе.

Доводы в кассационной жалобе о противоречии оспариваемых положений пунктам 10, 11, 13 Административного регламента, Федеральному государственному образовательному стандарту были предметом рассмотрения в суде первой инстанции и обоснованно отвергнуты судом.

Как правильно указал суд в решении, Административный регламент и Федеральный государственный образовательный стандарт не обладают большей юридической силой по отношению к Положению. Кроме того Федеральный государственный образовательный стандарт имеет иной предмет регулирования, поэтому оспариваемые положения не могут ему противоречить.

Не противоречат оспариваемые нормы Положения и статье 15 Федерального закона "О защите конкуренции" запрещающей федеральным органам исполнительной власти принятие актов или осуществление действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, так как не регулируют условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и законных интересов заявителя и не содержит в себе положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, суд в соответствии с частью 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации пришёл к правильному выводу об отказе в удовлетворении заявления.

Предусмотренных статьёй 362 ГПК РФ оснований для отмены решения суда в кассационном порядке не имеется.

Руководствуясь статьям 360, 361, 366 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Российской Федерации от 24 мая 2011 г. оставить без изменения, кассационную жалобу Гина А.А. - без удовлетворения.

Председательствующий

А.И. Федин

Члены коллегии

Г.В. Манохина

Т.Е. Корчашкина