Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 9 ноября 2011 г. N 9-Г11-53 О признании частично не действующими пункта 4 части 3 статьи 12.3, части 2 статьи 1.4, пункта 15 части 1 статьи 12.3 и абзаца первого части 1 статьи 12.4 Кодекса Нижегородской области от 20 мая 2003 г. N 34-3 "Об административных правонарушениях"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 9 ноября 2011 г. N 9-Г11-53

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Калининой K.A., Ксенофонтовой О.А.

при секретаре Алёшиной П.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по кассационной жалобе Законодательного Собрания Нижегородской области на решение Нижегородского областного суда от 31 августа 2011 г. о частичном удовлетворении заявления прокурора Нижегородской области, признании недействующими отдельных положений Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях от 20 мая 2003 г. N 34-3 (в редакции от 27 июня 2011 г.).

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., объяснения представителей Законодательного Собрания и Правительства Нижегородской области Лекомцевой С.М., Сивковой М.В., Рощина А.А., просивших решение отменить в той части, в которой удовлетворено заявление прокурора Нижегородской области, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение незаконным и необоснованным, в части отказа прокурору в удовлетворении заявления прокурора Нижегородской области, Судебная коллегия установила:

прокурор Нижегородской области в интересах Российской Федерации обратился в Нижегородский областной суд с заявлением о признании недействующими с момента вступления в законную силу решения суда статей 8.2, 8.3, 8.3.1, 9.2.1, 9.3.1, 9.3.2, 11.4, пункта 6 части 1 статьи 12.3, пункта 4 части 3 статьи 12.3, части 2 статьи 1.4 в части слов "и государственных казённых учреждений", пункта 15 части 1 статьи 12.3 в части слов "должностные лица государственного казённого учреждения, находящегося в ведении инспекции административно-технического надзора области", абзаца 1 части 1 статьи 12.4 в части слов "и государственных казённых учреждений" Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях от 20 мая 2003 г. N 34-3 (в редакции от 27 июня 2011 г.), изложенных в следующей редакции:

"Статья 1.4. Полномочия иных органов исполнительной власти области и их должностных лиц

2. Наделение должностных лиц полномочиями по осуществлению отдельных контрольных функций и составлению протоколов об административных правонарушениях от имени органов исполнительной власти области и государственных казённых учреждений, предусмотренных главой 11 и частью 1 статьи 12.3 настоящего Кодекса, осуществляется правовыми актами соответствующих органов исполнительной власти области.

Статья 8.2. Нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе

Нарушение получателем бюджетных средств срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе, влечёт применение мер административной ответственности, предусмотренных статьей 15.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Статья 8.3. Нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами

Неперечисление получателем бюджетных средств в установленный срок платы за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе, влечёт применение мер административной ответственности, предусмотренных статьей 15.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Статья 8.3.1. Нецелевое использование бюджетных средств и средств Территориального фонда обязательного медицинского страхования Нижегородской области

1. Использование бюджетных средств получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определённым утверждённым бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечёт применение мер административной ответственности, предусмотренных частью 1 статьи 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Использование средств Территориального фонда обязательного медицинского страхования Нижегородской области получателем средств Территориального фонда обязательного медицинского страхования Нижегородской области на цели, не соответствующие условиям, определённым законодательством, регулирующим его деятельность, и бюджетом указанного фонда, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечёт применение мер административной ответственности, предусмотренных частью 2 статьи 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Статья 9.2.1 Неповиновение законному распоряжению должностного лица органа государственной власти области, государственного органа области, осуществляющего государственный надзор (контроль)

Неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица органа государственной власти области, государственного органа области, осуществляющего государственный надзор (контроль), а равно воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом служебных обязанностей влечёт применение мер административной ответственности, предусмотренных частью 1 статьи 19.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Статья 9.3.1 Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица) государственной власти области, государственного органа области, осуществляющего государственный финансовый контроль

Невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица) государственной власти области, государственного органа области, осуществляющего государственный финансовый контроль, об устранении нарушений законодательства влечёт применение мер административной ответственности, предусмотренных частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Статья 9.3.2 Непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения

Непринятие по постановлению (представлению) органа (должностного лица) государственной власти области, государственного органа области, осуществляющего государственный финансовый контроль, рассмотревшего дело об административном правонарушении, мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, влечёт применение мер административной ответственности, предусмотренных статьей 19.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Статья 11.4. Министерство финансов области

Министерство финансов области рассматривает дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 8.2-8.З.1., в отношении получателей средств областного и местных бюджетов, получателей средств бюджета Территориального фонда обязательного медицинского страхования Нижегородской области, статьями 9.3.1 и 9.3.2 настоящего Кодекса.

Статья 12.3. Должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях

1. Протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, вправе составлять должностные лица органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 11 настоящего Кодекса, за исключением статьи 11.1, в пределах компетенции соответствующего органа, а также:

6) должностные лица министерства финансов области, контрольно-счётной палаты области - об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 8.3.1, 9.2.1, 9.3.1 и 9.3.2 настоящего Кодекса, при осуществлении ими государственного финансового контроля;

15) должностные лица инспекции административно-технического надзора области, должностные лица государственного казённого учреждения, находящегося в ведении инспекции административно-технического надзора области, - об административных правонарушениях, предусмотренных главой 3 и статьей 9.3.1 настоящего Кодекса;

Статья 12.4. Порядок наделения полномочиями на осуществление отдельных контрольных функций и составление протоколов об административных правонарушениях должностных лиц органов исполнительной власти области и государственных казённых учреждений

1. От имени органов исполнительной власти области и государственных казённых учреждений полномочиями по осуществлению контроля за соблюдением гражданами и юридическими лицами законодательства в определённых сферах общественных отношений и составлению протоколов об административных правонарушениях могут быть наделены должностные лица соответствующих органов исполнительной власти области и государственных казённых учреждений".

Ссылаясь на противоречие федеральному законодательству поименованных норм, прокурор Нижегородской области в обоснование заявления указал на то, что статьями 8.2, 8.3, 8.3.1, 9.2.1, 9.3.1, 9.3.2, 11.4, пунктом 6 части 1 статьи 12.3 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях (далее - КоАП Нижегородской области) предусмотрена ответственность с превышением компетенции субъекта Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях.

Считал, что статьями 15.14-15.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за административные правонарушения в отношении бюджетов всех уровней, включая бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты. Неповиновение законному распоряжению должностного лица органа государственного финансового контроля, а равно воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом служебных обязанностей образует состав административного правонарушения, предусмотренного статьёй 19.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Статьёй 19.5 этого же Федерального закона установлена административная ответственность за невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль). Статьи 8.3.1, 8.2, 8.3, 9.2.1, 9.3.2 КоАП Нижегородской области являются отсылочными, предусматривающими, что за совершение отражённых в них правонарушений наступает ответственность, которая установлена, соответственно, статьями 15.14-15.16, частью 1 статьи 19.4, частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и не содержит санкций за нарушения бюджетного законодательства. Указанные выше нормы КоАП Нижегородской области представляют собой компиляцию норм федерального законодательства и не устанавливают в связи с этим каких-либо норм права. Вместе с тем, как указывает прокурор в заявлении, в практике правоприменения при привлечении виновных к ответственности административные производства возбуждаются, а постановления о привлечении к административной ответственности выносятся по статьям 8.2, 8.3, 8.3.1, 9.2.1, 9.3.1, 9.3.2 КоАП Нижегородской области, поскольку статьи 11.4, пункт 6 статьи 12.3 КоАП Нижегородской области сформулированы по отношению к данным статьям Кодекса как к нормам, самостоятельно устанавливающим административную ответственность. По мнению прокурора, Нижегородской области привлечение к административной ответственности по статье, в которой не установлено каких-либо норм права, а соответственно, не предусматривается какая-либо ответственность, не согласуется с положениями статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, устанавливающими понятие административного правонарушения как противоправного, виновного действия (бездействия) физического или юридического лица, за которое данным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Прокурор просил признать недействующими в части положения пункта 15 части 1 статьи 12.3, пункта 4 части 3 статьи 12.3, абзаца первого части 1 статьи 12.4, а также часть 2 статьи 1.4 КоАП Нижегородской области, полагая, что они противоречат федеральному законодательству, так как производство по делам об административных правонарушениях и применение мер административного принуждения являются выполнением государственных полномочий. Казённые учреждения не входят в систему исполнительных органов государственной власти Нижегородской области и не могут быть наделены полномочиями по осуществлению государственного контроля (надзора), а также по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях. Законодательством Нижегородской области функции по осуществлению контроля (надзора) и составлению протоколов об административных правонарушениях в сфере благоустройства закреплены за органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации - Инспекцией административно-технического надзора Нижегородской области.

Наделение должностных лиц государственных казённых учреждений, которые являются хозяйствующими субъектами, властными полномочиями, по мнению прокурора, влечёт за собой нарушение антимонопольного законодательства.

При этом прокурор, ссылаясь на положения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Закона Нижегородской области от 31 марта 2010 г. N 62-ФЗ "О системе исполнительных органов государственной власти Нижегородской области", считал, что оспариваемые им статьи 8.2, 8.3.1, 8.3, 9.2.1, 9.3.1, 9.3.2 КоАП Нижегородской области не отвечают требованиям определённости по их содержанию. Данные правовые нормы фактически применяются, и на их основании лиц привлекают к административной ответственности, используя при определении наказания санкции, указанные в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях. Такое регулирование, по мнению прокурора, свидетельствует о незаконности установления субъектом Российской Федерации административной ответственности за правонарушения в сфере бюджетных правоотношений.

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Номер названного Закона Нижегородской области от 31 марта 2010 г. следует читать как "N 62-З"

Законодательное Собрание Нижегородской области, Правительство Нижегородской области с заявлением прокурора не согласились, суду представлены письменные отзывы на заявление, в которых подчёркивается, что федеральный законодатель возложил на федеральный орган исполнительной власти Российской Федерации, осуществляющий функции по контролю и надзору в бюджетной сфере, полномочия рассматривать дела об административных правонарушениях в бюджетной сфере только в отношении средств федерального бюджета, в силу этого применять его нормы для составления протоколов и привлечения к административной ответственности за правонарушения в области бюджетного законодательства возможности нет. На основании статьи 73 Конституции Российской Федерации и с учётом определения Конституционного Суда Российской Федерации от 8 апреля 2001 г. N 137-О Законодательное Собрание Нижегородской области в Кодексе области определило органы исполнительной власти Нижегородской области, которые вправе осуществлять юрисдикционные полномочия при наличии совершённых в отношении регионального и местного бюджетов административных правонарушений, предусмотренных статьями 15.14, 15.15, 15.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Так как установление административной ответственности за конкретное правонарушение возможно только путём установления санкции, то Законодательное Собрание Нижегородской области фактически не устанавливало административную ответственность за нарушения в бюджетной сфере в отношении регионального и местных бюджетов.

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названного определения следует читать как "от 8 апреля 2004 г."

Указывали на то, что протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, составляются должностными лицами, уполномоченными соответствующими субъектами Российской Федерации, и поскольку производство по делам об административных правонарушениях и применение мер административного принуждения являются государственными полномочиями, при определении вида государственного учреждения, которое вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, было выбрано именно казённое учреждение. Наделение должностных лиц государственных казённых учреждений юрисдикционными полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом области, не противоречит Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях.

Отмечали, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, только в случае передачи им полномочий Российской Федерации на осуществление государственного контроля и надзора. Осуществление Министерством финансов Нижегородской области контроля за исполнением областного и местных бюджетов не является государственным полномочием Российской Федерации, переданным Нижегородской области в установленном порядке. При этом в силу статьи 23.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, рассматривает дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 15.14-15.16 данного Кодекса, в отношении лишь получателей средств федерального бюджета. В результате при выявлении нарушений в отношении средств бюджета Нижегородской области возникали трудности с применением мер административной ответственности. Оспариваемые прокурором области нормы были приняты с учётом выводов, содержащихся в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 8 апреля 2004 г. N 137-О.

По мнению Правительства Нижегородской области, поскольку статьи 8.2, 8.3.1, 8.3, 9.2.1, 9.3.1, 9.3.2 КоАП Нижегородской области содержат лишь диспозицию и не содержат санкцию, отсылая при этом к соответствующей статье Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, вывод прокурора о наличии установленной в оспариваемых положениях ответственности не соответствует фактическим обстоятельствам.

Правительство Нижегородской области полагало необоснованной ссылку прокурора Нижегородской области на Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" при оспаривании статей Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях, предусматривающих наделение должностных лиц государственных казённых учреждений области полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, так как данный Федеральный закон регулирует иные правоотношения. Утверждало, что наделение казённого учреждения полномочиями по осуществлению отдельных контрольных функций и составлению протоколов по делам об административных правонарушениях за нарушение законодательства Нижегородской области о благоустройстве антимонопольному законодательству не может противоречить, так как казённое учреждение хозяйствующим субъектом в силу закона быть не может. Казённое учреждение Нижегородской области - "Административно-технический надзор Нижегородской области" не преследует извлечение прибыли в качестве цели, для которой оно создано. Понятие должностного лица приведено в статье 2.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, таким лицом может быть и работник учреждения. В соответствии с федеральным законодательством правом составлять протоколы об административных правонарушениях наделены не только должностные лица органов государственной власти.

Решением Нижегородского областного суда от 31 августа 2011 г. заявление прокурора удовлетворено частично, а именно признаны противоречащими и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу статьи 8.2, 8.3, 8.3.1, 9.2.1, 9.3.2, 11.4, пункт 6 части 1 статьи 12.3 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях.

В части признания недействующими со дня вступления решения суда в законную силу пункта 4 части 3 статьи 12.3, части 2 статьи 1.4 в части слов "и государственных казенных учреждений"; пункта 15 части 1 статьи 12.3 в части слов "должностные лица государственного казенного учреждения, находящегося в ведении инспекции административно-технического надзора области"; абзаца 1 части 1 статьи 12.4 в части слов "и государственных казенных учреждений" Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях прокурору Нижегородской области отказано.

В кассационных жалобах Законодательное Собрание и Правительство Нижегородской области просят решение отменить в той части, в которой заявление прокурора Нижегородской области удовлетворено. Исполняющий обязанности прокурора Нижегородской области, напротив, просит решение отменить в той части, в которой ему отказано в удовлетворении.

Суть доводов сводится к неправильному толкованию судом материального права, регулирующего спорное правоотношение.

Изучив доводы кассационных жалоб, проверив материалы, кассационная инстанция не находит оснований для отмены решения Нижегородского областного суда в части признания недействующими статей 8.2, 8.3, 8.3.1, 9.2.1, 9.3.2, 11.4, пункта 6 части 1 статьи 12.3 КоАП Нижегородской области.

Удовлетворяя заявление прокурора, суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что эти нормы установлены с превышением нормотворческой компетенции субъекта Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях.

Исходя из особенностей общественных отношений, составляющих объект правового регулирования оспариваемых норм, выводы суда первой инстанции являются обоснованными.

В соответствии с пунктом "к" статьи 72, частью 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации административное, административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Издаваемые по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить положениям федеральных законов.

Законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации.

К ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях; перечня видов административных наказаний и правил их применения; административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний (часть 1 статьи 1.1, часть 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

К ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления; организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации; определение подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, в соответствии с частью 2 статьи 22.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях; создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав; создание административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации; определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации; регулирование законами субъектов Российской Федерации иных вопросов в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (статья 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Из приведённых положений федерального законодательства вытекает, что федеральный законодатель, включая законы субъектов Российской Федерации об административной ответственности в систему законодательства об административных правонарушениях, одновременно установил объём и пределы нормотворческих полномочий субъекта Российской Федерации в сфере административной ответственности: субъект Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность по вопросам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов, не урегулированных федеральным законодательством.

Вместе с тем из текста оспариваемых статей 8.2, 8.3, 8.3.1, 9.3.1, 9.3.2 КоАП Нижегородской области следует, что Законодательным Собранием Нижегородской области административная ответственность установлена за несоблюдение требований, правил в области финансов и бюджета, урегулированных федеральным бюджетным законодательством.

Так, в соответствии с пунктом "ж" статьи 71 Конституции Российской Федерации финансовое регулирование находится в ведении Российской Федерации.

Согласно статье 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным правоотношениям относятся, в том числе отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; отношения, возникающие в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением.

При этом установление оснований, видов ответственности и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации в силу статьи 7 Бюджетного кодекса Российской Федерации - прерогатива Российской Федерации.

Правовые последствия нарушения сроков возврата бюджетных средств и перечисления платы за пользование бюджетными средствами, нецелевого использования бюджетных средств установлены статьями 289, 290, 291 Бюджетного кодекса Российской Федерации, по смыслу которых на руководителей - получателей бюджетных средств при нецелевом использовании, невозврате либо несвоевременном возврате бюджетных средств, полученных на возвратной основе, несвоевременном перечислении платы за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе, штрафы налагаются в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

В настоящее время статьями 15.14, 15.15, 15.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за нарушение финансовых правил. Указанные нормы распространяют своё действие на всю территорию Российской Федерации независимо от уровня бюджета.

Что же касается установления ответственности за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, такая возможность федеральным законодателем не исключается, однако её установление возможно в случае и порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом, федеральными законами (статья 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

И поскольку ни Бюджетный кодекс Российской Федерации, ни другие федеральные законы, содержащие нормы, регулирующие общественные отношения в области бюджета, таких случаев не предусматривают, суд обоснованно расценил оспариваемое прокурором правовое регулирование как превышение субъектом Российской Федерации нормотворческой компетенции в области законодательства об административных правонарушениях.

Предоставленные Бюджетным кодексом Российской Федерации субъектам Российской Федерации полномочия по финансовому контролю не дают основания для установления административной ответственности. Федеральный законодатель, наделив органы государственного финансового контроля полномочиями по осуществлению финансового контроля, как уже было отмечено, основания ответственности и санкции установил Бюджетным кодексом Российской Федерации.

В частности, неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного Бюджетным кодексом Российской Федерации порядка исполнения и контроля за исполнение бюджетов бюджетной системы Российской Федерации признаётся нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации, которое влечёт применение к нарушителю мер принуждения (статья 281). В качестве меры, применяемой к нарушителям бюджетного законодательства, статьёй 282 этого Федерального закона, предусмотрено предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; пунктом 2 статьи 284 предусмотрено вынесение представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

Административная ответственность за нарушения в области финансового контроля регламентирована статьями 19.5, 19.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Доводы Законодательного Собрания и Правительства Нижегородской области о правомерности частичного воспроизведения положений, приведённых выше статей Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в региональном законе суд правильно отклонил, подчеркнув, что воспроизведение в нормативном правовом акте субъекта Российской Федерации положений нормативного правого акта, имеющего большую юридическую силу, возможно только с соблюдением компетенции. И поскольку в рассматриваемых случаях правовое регулирование осуществлено по вопросам, отнесенным Конституцией Российской Федерации и Бюджетным кодексом Российской Федерации к полномочиям Российской Федерации, то основания для воспроизведения федеральной нормы в статье 9.2. КоАП Нижегородской области, устанавливающей административную ответственность за неповиновение законному распоряжению должностного лица органа государственной власти области, государственного органа области, осуществляющего государственный надзор (контроль), отсутствуют.

Выводы суда о том, что оспариваемые статьи 8.2, 8.3, 8.3.1, 9.2.1, 9.3.1, 9.3.2 КоАП Нижегородской области не соответствуют федеральному законодательству и, что их содержание не отвечает требованиям определённости, также основаны на правильном толковании материальных норм, регулирующих спорное правоотношение.

По своей юридической конструкции оспариваемые статьи в той части, в которой устанавливают вид и размер санкции, являются отсылочными, законодателем сделана отсылка на санкцию соответствующего юридического состава, предусмотренного статьёй Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и тем самым допущена неясность правового регулирования. Поэтому судом правильно подчёркнуто, что несоблюдение требований, предъявляемых к форме и содержанию правовой нормы, устанавливающей административную ответственность, не исключает фактов необоснованного и незаконного привлечения лиц к административной ответственности.

Учитывая, что статьи 8.2, 8.3, 8.3.1, 9.2.1, 9.3.1 и 9.3.2 области, а также статья 11.4, пункт 6 части 1 статьи 12.3 КоАП Нижегородской области, устанавливающие органы и должностные лица, полномочные составлять протоколы об административных правонарушениях и просматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 8.2, 8.3, 8.3.1, 9.2.1, 9.3.1 и 9.3.2 КоАП Нижегородской области, взаимозависимы, суд правильно признал недействующими статью 11.4, пункт 6 части 1 статьи 12.3 КоАП Нижегородской области.

Что же касается той части решения, в которой прокурору Нижегородской области отказано в удовлетворении его заявления о признании недействующими в части пункта 4 части 3 статьи 12.3 КоАП Нижегородской области, части 2 статьи 1.4 КоАП Нижегородской области в части слов "на государственных казённых учреждений"; пункта 15 части 1 статьи 12.3 КоАП Нижегородской области в части слов "должностные лица государственного казённого учреждения, находящегося в ведении инспекции административно- технического надзора области"; абзаца 1 части 1 статьи 12.4 КоАП Нижегородской области в части слов "и государственных казённых учреждений", Судебная коллегия находит данное решение подлежащим отмене в этой части с вынесением нового решения об удовлетворении заявления прокурора.

Отказывая прокурору в удовлетворении заявления, суд в этой части решения, руководствуясь пунктом 6 части 1 статьи 1.3.1, статьёй 22.1, частью 6 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Законом Нижегородской области от 2 августа 2007 г. N 88-З "Об административно-техническом надзоре на территории Нижегородской области", статьями 56, 120, 298 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьями 6, 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пунктом 1 статьи 24 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", исходил из того, что коль скоро вопросы осуществления государственного административно-технического надзора на территории Нижегородской области урегулированы и не относятся к компетенции Российской Федерации, то Законодательное Собрание Нижегородской области полномочно в Законе Нижегородской области, каким является Кодекс Нижегородской области об административных правонарушениях, установить перечень лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, при этом правом составлять протоколы об административных правонарушениях может быть наделено как должностное лицо органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, так и должностное лицо казённого учреждения органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Такой вывод основан на неверном толковании материального закона, регулирующего спорное правоотношение, в связи с чем решение подлежит в этой части отмене, с вынесением нового решения, удовлетворяющего заявление прокурора.

Как было уже отмечено, наделение субъекта Российской Федерации полномочиями по установлению административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления и в связи с этим предоставление ему права определять перечень должностных лиц, уполномоченных законами субъектов Российской Федерации, не означает произвольного осуществления данных полномочий.

Указанные полномочия осуществляются в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, являющимся нормативным правовым актом специального регулирования.

По общему правилу, сформулированному в части 6 статьи 28.3 этого Федерального закона, протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, составляются должностными лицами, уполномоченными соответствующими субъектами Российской Федерации.

Анализ этой нормы в её взаимосвязи со статьями 1.1, 1.3, 1.3.1, 22.1-22.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях приводит к выводу, что таковыми выступают должностные лица органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих контрольно-надзорные полномочия в соответствующей сфере социально-экономической сферах (в нашем случае это, к примеру, должностные лица Инспекции административно-технического надзора Нижегородской области, действующие на основании Положения об административно-техническом надзоре Нижегородской области, утверждённого постановлением Правительства Нижегородской области от 8 июля 2009 г. N 474), а не должностные лица государственных учреждений, на чём настаивают представители органов государственной власти Нижегородской области.

С учётом изложенного, руководствуясь статьями 361, 362 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Нижегородского областного суда от 31 августа 2011 г. в части признания недействующими со дня вступления решения суда в законную силу пункта 4 части 3 статьи 12.3 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях; части 2 статьи 1.4 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях в части слов "и государственных казённых учреждений"; пункта 15 части 1 статьи 12.3 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях в части слов "должностные лица государственного казённого учреждения, находящегося в ведении инспекции административно-технического надзора области"; абзаца 1 части 1 статьи 12.4 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях в части слов "и государственных казённых учреждений" отменить. Вынести в этой части новое решение, которым заявление прокурора удовлетворить, признать противоречащими и недействующими с момента вступления в законную силу настоящего решения пункт 4 части 3 статьи 12.3 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях; часть 2 статьи 1.4 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях в части слов "и государственных казённых учреждений"; пункт 15 части 1 статьи 12.3 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях в части слов "должностные лица государственного казённого учреждения, находящегося в ведении инспекции административно-технического надзора области"; абзац первый части 1 статьи 12.4 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях в части слов "и государственных казённых учреждений".

В остальной части решение оставить без изменения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Калинина K.A.

Ксенофонтова О.А.