Определение Конституционного Суда РФ от 8 декабря 2011 г. N 1629-О-О "По жалобам граждан Кондратковой Татьяны Алексеевны и Скоркина Андрея Валерьевича, а также Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации на нарушение конституционных прав указанных граждан положениями пунктов 4 и 5 статьи 27 Закона города Санкт-Петербурга "О выборах депутатов муниципальных советов внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,

заслушав заключение судьи К.В. Арановского, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалоб граждан Т.А. Кондратковой и А.В. Скоркина, а также Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, установил:

1. В своих жалобах в Конституционный Суд Российской Федерации граждане Т.А. Кондраткова и А.В. Скоркин, а также Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации оспаривают конституционность положений пунктов 4 и 5 статьи 27 Закона города Санкт-Петербурга от 14 ноября 2008 года N 681-118 "О выборах депутатов муниципальных советов внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга", устанавливающих правила проверки соблюдения порядка сбора подписей избирателей, оформления подписных листов, достоверности сведений об избирателях и подписей избирателей, собранных в поддержку кандидата.

Как следует из представленных материалов, решением от 29 января 2009 года N 13-1 избирательная комиссия внутригородского муниципального образования города Санкт-Петербурга - муниципального округа "Гагаринское" отказала Т.А. Кондратковой в регистрации в качестве кандидата в депутаты муниципального совета этого муниципального образования, в том числе ввиду признания недостоверными 25 из 48 представленных ею подписей избирателей. Решением от 30 января 2009 года N 14-1 та же комиссия отказала А.В. Скоркину в регистрации в качестве кандидата в депутаты этого муниципального совета, признав недостоверными 20 из 48 представленных им подписей избирателей. Основанием признания подписей недостоверными послужили заключения специалистов Экспертно-криминалистического центра ГУВД по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, пришедших к выводу о том, что указанные подписи выполнены не избирателями, поименованными в подписных листах, а иными лицами, в том числе с подражанием подписи.

Решениями от 9 и 16 февраля 2009 года, оставленными без изменения судом кассационной инстанции, Московский районный суд города Санкт-Петербурга отказал Т.А. Кондратковой и А.В. Скоркину в удовлетворении требований о признании названных решений избирательной комиссии незаконными. При этом суд отказал в удовлетворении ходатайств заявителей о вызове в судебное заседание тех избирателей, чьи подписи были признаны недостоверными, поскольку их недостоверность надлежащим образом подтверждена заключениями экспертов, привлеченных избирательной комиссией к проверке. Суды обеих инстанций посчитали, что Законом города Санкт-Петербурга "О выборах депутатов муниципальных советов внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга" установлен специальный порядок признания подписей избирателей недостоверными - на основании заключения эксперта, а возможность проверки их достоверности посредством допроса в судебном заседании самих избирателей законом не предусмотрена. Суд первой инстанции также принял во внимание, что о назначении судебно-почерковедческой экспертизы заявители не ходатайствовали.

По мнению заявителей, порядок проверки достоверности и признания подписей избирателей в подписных листах недостоверными и недействительными, установленный пунктами 4 и 5 статьи 27 Закона города Санкт-Петербурга "О выборах депутатов муниципальных советов внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга" - в их нормативном единстве, а также в смысле, какой им придает правоприменительная практика, - исключает возможность оспорить в суде заключение эксперта, использовав показания самих избирателей, а также позволяет суду, не проверяя обоснованность заключения, довольствоваться самим фактом его наличия, при том что на проведение экспертизы подписей избирателей в данном случае не распространяются правила Федерального закона от 31 мая 2001 года N 73-ФЗ "О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации". Тем самым, полагают заявители, нарушаются пассивное избирательное право и право на судебную защиту, закрепленные статьями 32 (часть 2) и 46 Конституции Российской Федерации, а также требования ее статей 130 и 131.

2. Признавая в числе основ конституционного строя местное самоуправление, Конституция Российской Федерации устанавливает, что оно осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления и гарантируется правом на судебную защиту (статья 12; статья 130, часть 2; статья 133). Право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления входит в конституционно-правовой статус граждан и призвано, в свою очередь, гарантировать на основе принципа равенства право участвовать в местном самоуправлении без дискриминации и без необоснованных ограничений. Изложенному отвечают положения Европейской хартии местного самоуправления, относящие местное самоуправление к основам демократического строя и устанавливающие среди демократических стандартов осуществление права на местное самоуправление советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования (статья 3).

По смыслу статей 3 (часть 3), 15 (часть 4), 17 (часть 1) и 130 (часть 2) Конституции Российской Федерации и соотносимых с ними положений международно-правовых актов, являющихся составной частью правовой системы Российской Федерации, принцип свободных и справедливых выборов предполагает, что их проведение на территориях, где осуществляется местное самоуправление, должно обеспечивать подлинное волеизъявление избирателей, выраженное в результатах голосования; иное ставило бы под сомнение легитимность образования выборных органов местного самоуправления; в силу требований статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации при издании законов, определяющих способы и условия осуществления конституционного права граждан на участие в осуществлении местного самоуправления, включая право избирать и быть избранным в его органы, недопустимо устанавливать необоснованные ограничения, искажая саму суть этих прав (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июля 2011 года N 15-П).

Кроме того, согласно статье 46 (часть 1) Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, из чего во взаимосвязи с положениями статьи 17 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации следует, что право на судебную защиту относится к основным и неотчуждаемым и предполагает наличие гарантий, которые позволяли бы использовать его в полном объеме и обеспечить эффективное восстановление в правах посредством правосудия, отвечающего требованиям справедливости; государство обязано обеспечить осуществление права на судебную защиту, которая должна быть справедливой, компетентной и эффективной; эта обязанность вытекает из общепризнанных принципов и норм международного права, закрепленных, в частности, статьями 8 и 29 Всеобщей декларации прав человека, а также статьей 2 (пункт 2 и подпункт "а" пункта 3) Международного пакта о гражданских и политических правах (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 3 февраля 1998 года N 5-П, от 16 марта 1998 года N 9-П).

2.1. В соответствии с статьей 27 Закона города Санкт-Петербурга "О выборах депутатов муниципальных советов внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга" для проверки соблюдения порядка выдвижения кандидатов, сбора подписей избирателей и оформления подписных листов, достоверности содержащихся в подписных листах сведений об избирателях и их подписей окружная избирательная комиссия может своим решением создавать рабочие группы из числа членов окружной избирательной комиссии и привлеченных специалистов. К такой проверке могут привлекаться эксперты из числа специалистов органов внутренних дел, учреждений юстиции, военных комиссариатов, специализированных организаций, осуществляющих учет населения Российской Федерации, а также иных государственных органов. Заключения экспертов, изложенные в ведомостях проверки подписных листов, могут служить основанием для признания недостоверными, недействительными подписей избирателей (пункт 4); подпись, выполненная от имени одного лица другим лицом, признается недостоверной на основании письменного заключения эксперта, привлеченного к проверке в соответствии с пунктом 4 (пункт 5).

Приведенные законоположения не устанавливают (и не могут устанавливать) правила доказывания в гражданском судопроизводстве, включая производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: статья 71 (пункт "о") Конституции Российской Федерации относит гражданско-процессуальное законодательство к ведению Российской Федерации, по предметам которого принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы (статья 76, часть 1), но не законы субъектов Российской Федерации.

Следовательно, эти законоположения сами по себе не препятствуют ни вызову в суд свидетелей, ни их допросу, ни совершению иных процессуальных действий по доказыванию или оценке и проверке доказательств, включая заявление ходатайств и назначение судебных экспертиз.

Кроме того, предусматривая наличие заключения эксперта, привлеченного избирательной комиссией, в качестве обязательного условия признания подписей избирателей недостоверными и определяя его как необходимое в отдельных случаях либо возможное условие признания подписей недействительными, эти законоположения устанавливают правила принятия соответствующих решений избирательными комиссиями, а не судом. Согласно пункту 4 статьи 27 Закона города Санкт-Петербурга "О выборах депутатов муниципальных советов внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга" заключения экспертов, изложенные в ведомостях проверки подписных листов, могут служить основанием для признания недостоверными, недействительными подписей избирателей именно избирательной комиссией.

Из приведенного законоположения, вместе с тем, не следует, что заключение эксперта само по себе может предрешать дисквалификацию подписей избирателей. По его буквальному смыслу, заключение эксперта может служить основанием для решения избирательной комиссии о недействительности и (или) недостоверности подписей избирателей, но не предопределяет это решение. Тем более оспариваемые законоположения не предопределяют доказательственную силу такого заключения для суда и не делают это заключение неопровержимым.

2.2. Заявители усматривают нарушение конституционных прав, помимо прочего, в том, что оспариваемые законоположения позволяют экспертам, привлеченным избирательной комиссией, делать произвольные выводы, за которые не установлена ответственность, поскольку на выполняемую ими проверку подписей не распространяются, в частности, правила Федерального закона "О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации".

Действительно, положения этого Федерального закона на отношения, связанные с проверкой избирательными комиссиями подписей избирателей, не распространяются, что подтверждает и судебная практика (абзац первый пункта 30 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 марта 2011 года N 5 "О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"). Названный Федеральный закон, согласно его преамбуле, определяет правовую основу, принципы организации и основные направления государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации в гражданском, административном и уголовном судопроизводстве, а производство судебной экспертизы с учетом особенностей отдельных видов судопроизводства регулирует соответствующее процессуальное законодательство Российской Федерации. Избирательные комиссии, однако, правосудия не осуществляют и, следовательно, судебную экспертизу назначать не вправе. Соответственно, и правила судопроизводства и проведения судебных экспертиз не относятся к деятельности эксперта, привлеченного избирательной комиссией к проверке достоверности подписей избирателей.

2.3. Из этого, между тем, не следует, что решение комиссии об отказе в регистрации кандидата, как и заключение, которым обоснован вывод о недостоверности или недействительности подписей избирателей, не могут быть оценены судом. Напротив, пункт 7 статьи 38 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" прямо допускает повторную проверку судом подписных листов. При разрешении соответствующего спора суд не должен ограничиваться формальным установлением фактов, поскольку это умаляло бы закрепленное статьей 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации право на судебную защиту и противоречило бы требованию реального обеспечения прав и свобод граждан правосудием (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 6 июня 1995 года N 7-П и от 3 ноября 1998 года N 25-П, определения от 8 февраля 2011 года N 130-О-О, от 7 июня 2011 года N 767-О-О и др.). При этом суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств, и никакие доказательства не имеют для него заранее установленной силы (части первая и вторая статьи 67 ГПК Российской Федерации).

Оспариваемые законоположения, в частности, не отменяют право суда заслушать в судебном заседании эксперта, привлеченного комиссией в порядке пункта 4 статьи 27 Закона города Санкт-Петербурга "О выборах депутатов муниципальных советов внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга", и оценить объективность и обоснованность выводов, изложенных в его заключениях (ведомостях проверки).

К тому же, правила допустимости доказательств не относят заключение эксперта, привлеченного избирательной комиссией, к тем средствам доказывания, которые в силу статьи 60 ГПК Российской Федерации исключают подтверждение обстоятельств дела другими доказательствами. Ни процессуальный закон, ни тем более оспариваемые законоположения не исключают при рассмотрении дел об оспаривании решений избирательных комиссий назначения судебной экспертизы (хотя и не обязывают суд к ее назначению по каждому делу и каждому ходатайству о ее проведении).

Конституционный Суд Российской Федерации не вправе оценивать, имелись ли у Московского районного суда Санкт-Петербурга основания и возможность, не допуская злоупотребления заявителями правом на судебную защиту и соблюдая установленные для разрешения избирательных споров процессуальные сроки, назначить судебно-почерковедческую или иную экспертизу по делам Т.А. Кондратковой и А.В. Скоркина. Кроме того, как следует из представленных ими материалов, ходатайств о проведении судебно-почерковедческой экспертизы в суде они не заявляли, а это лишает оснований их довод о том, что оспариваемые законоположения воспрепятствовали суду в ее назначении.

2.4. Таким образом, сами по себе положения пунктов 4 и 5 статьи 27 Закона Санкт-Петербурга "О выборах депутатов муниципальных советов внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга" неопределенности относительно их соответствия статьям 32 (часть 2), 46, 130 и 131 Конституции Российской Федерации не содержат. У Конституционного Суда Российской Федерации нет оснований и для вывода о том, что правоприменительная практика, которая придавала бы этим положениям иной, нежели их буквальный, смысл, действительно сложилась.

Проверка же решений, постановленных судами по делам Т.А. Кондратковой и А.В. Скоркина, означала бы оценку их законности и обоснованности, что не относится к полномочиям Конституционного Суда Российской Федерации, как они определены статьей 125 Конституции Российской Федерации и статьей 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации определил:

1. Признать жалобы граждан Кондратковой Татьяны Алексеевны и Скоркина Андрея Валерьевича, а также Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации не подлежащими дальнейшему рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку для разрешения поставленного заявителями вопроса не требуется вынесение предусмотренного статьей 71 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" итогового решения в виде постановления.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данным жалобам окончательно и обжалованию не подлежит.

3. Настоящее Определение подлежит опубликованию в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации

В.Д. Зорькин