Постановление Европейского Суда по правам человека от 12 апреля 2011 г. Дело "Республиканская партия России против России" [Republican Party of Russia v. Russia] (жалоба N 12976/07) (I Секция)

Европейский Суд по правам человека
(Первая секция)

Дело "Республиканская партия России (Republican Party of Russia)
против Российской Федерации"
(Жалоба N 12976/07)

Постановление Суда

Страсбург, 12 апреля 2011 г.

По делу "Республиканская партия России против Российской Федерации" Европейский Суд по правам человека (Первая Секция), заседая Палатой в составе:

Нины Ваич, Председателя Палаты,

Анатолия Ковлера,

Элизабет Штейнер,

Ханлара Гаджиева,

Георга Николау,

Мирьяны Лазаровой Трайковской,

Юлии Лафранк, судей,

а также при участии Сёрена Нильсена, Секретаря Секции Суда,

заседая за закрытыми дверями 22 марта 2011 г.,

вынес в указанный день следующее Постановление:

Процедура

1. Дело было инициировано жалобой N 12976/07, поданной против Российской Федерации в Европейский Суд по правам человека (далее - Европейский Суд) в соответствии со статьей 34 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее - Конвенция) Республиканской партией России (далее - партия-заявитель) 26 февраля 2007 г.

2. Интересы партии-заявителя представлял А. Семенов, адвокат, практикующий в г. Москве. Власти Российской Федерации были представлены бывшим Уполномоченным Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека В.В. Милинчук.

3. Партия-заявитель жаловалась, в частности, на нарушение ее права на свободу объединения.

4. 3 сентября 2007 г. председатель Первой Секции коммуницировал жалобу властям Российской Федерации. В соответствии с пунктом 1 статьи 29 Конвенции, было также решено рассмотреть данную жалобу одновременно по вопросу приемлемости и по существу.

5. Власти Российской Федерации возражали против одновременного рассмотрения жалобы по вопросу приемлемости и по существу. Рассмотрев возражения властей Российской Федерации, Европейский Суд отклонил их.

Факты

I. Обстоятельства дела

A. Возникновение оснований жалобы

6. Республиканская партия России была создана в ноябре 1990 года путем консолидации "Демократической платформы в КПСС" и ее последующего отделения от этой партии.

7. 14 марта 1991 г. Министерство юстиции Российской Федерации официально зарегистрировало общественную организацию "Республиканская партия Российской Федерации".

8. После изменений в российском законодательстве 27 апреля 2002 г. съезд общественной организации принял решение о ее реорганизации в политическую партию под названием "Республиканская партия России".

9. 12 августа 2002 г. партия-заявитель была зарегистрирована в качестве партии Министерством юстиции Российской Федерации.

10. В уставе партии-заявителя указывалось, что ее целями являются, в том числе, выдвижение кандидатов на выборах в государственные и муниципальные органы и участие в деятельности этих органов, развитие гражданского общества в России и содействие единству и территориальной целостности страны и мирному сосуществованию ее многонационального народа.

B. Отказ во внесении изменений в сведения о партии-заявителе, содержащиеся в Едином государственном реестре юридических лиц

11. 17 декабря 2005 г. на внеочередном съезде партии-заявителя были избраны ее органы управления. В частности, председателем политического совета был избран Зубов, а председателем исполнительного комитета - Шешенин. В соответствии с уставом, они получили право представлять интересы партии без доверенности. Съезд также принял решение об изменении адреса партии и о создании нескольких региональных отделений.

12. 26 декабря 2005 г. партия-заявитель обратилась в Министерство юстиции Российской Федерации с целью изменения сведений, содержащихся в Едином государственном реестре юридических лиц (далее - реестр). В частности, она просила внести в реестр сведения о ее новом адресе и лицах, имеющих право действовать от ее имени без доверенности.

13. 16 января 2006 г. Министерство юстиции Российской Федерации отказало во внесении изменений, поскольку партия не представила документы, подтверждающие, что съезд был проведен в соответствии с законом и ее уставом.

14. 2 марта 2006 г. партия-заявитель повторно подала документы. Она представила протоколы конференций своих региональных отделений, на которых были избраны делегаты на съезд, список делегатов и протокол съезда.

15. 4 апреля 2006 г. Министерство юстиции Российской Федерации повторно отказало в регистрации изменений. Оно указало, что партия-заявитель не представила документы, подтверждающие число ее членов. Кроме того, протоколы конференций Иркутского, Челябинского и Свердловского региональных отделений не содержали списка участников. Протоколы конференций Архангельского и Ярославского региональных отделений были недействительны, поскольку в них указывалось, что эти конференции были созваны по инициативе Новосибирского регионального отделения. Конференция Владимирского регионального отделения фактически не проводилась. Некоторые участники съезда не являлись членами партии или не были избраны делегатами. Эти и иные упущения повлекли невозможность установить, были ли правомочными региональные конференции и был ли законным съезд.

16. Партия-заявитель обжаловала отказ в суд. Она утверждала, что не обязана была представлять документы, подтверждающие число ее членов. В любом случае Министерство юстиции уже располагало этой информацией, поскольку партия представила ее в своем годовом отчете о деятельности в 2005 году. Министерство юстиции не имело права проверять законность проведения съезда и региональных конференций. Российское законодательство предусматривало, что такая проверка должна проводиться лишь при регистрации новой партии или изменений устава, что не имело места в случае партии-заявителя. Вместе с тем съезд был созван в соответствии с национальным законодательством и уставом. В нем участвовали 94 делегата из 51 регионального отделения. Делегаты были избраны на региональных конференциях, проведенных в соответствии с внутренними правилами партии. Закон не требовал, чтобы протоколы региональных конференций содержали перечень участников. Протоколы указывали общее число членов региональных отделений и число участников конференций. Данная информация была достаточной для установления правомочности конференции. Партия-заявитель признала, что протоколы Архангельской и Ярославской региональных конференций содержали опечатки, которые, однако, не влияли на результат голосования. Вывод Министерства юстиции Российской Федерации о том, что Владимирская региональная конференция не проводилась, опровергался документами. Вывод о том, что некоторые участники съезда не являлись членами партии или избранными делегатами, не подтверждался документальными доказательствами. Наконец, партия-заявитель утверждала, что должностные лица региональных управлений Министерства юстиции Российской Федерации, которые присутствовали на отдельных региональных конференциях, не отмечали нарушений материальных или процессуальных правил. Партия-заявитель утверждала, что отказ во внесении изменений в реестр нарушил ее свободу объединения и затруднил ее деятельность. В частности, Министерство юстиции Российской Федерации отказало в регистрации трех региональных отделений лишь по той причине, что в реестре не были указаны имена лиц, имеющих право действовать от имени партии-заявителя без доверенности.

17. Министерство юстиции Российской Федерации утверждало, что решение от 4 апреля 2006 г. было законным. Министерство юстиции не только уполномочено, но и обязано, в соответствии с законом, проверять информацию, представленную партией-заявителем. Проверка выявила, что документы, представленные партией-заявителем, не отвечали требованиям закона. В частности, не все протоколы региональных конференций содержали перечень участников, а 33 региональные конференции не были правомочны. Партия-заявитель не представила информацию о своих местных отделениях, соответственно, неясно, кто выбирал делегатов на региональные конференции и чьи интересы они представляли. Протоколы Архангельской и Ярославской региональных конференций указывали, что конференции были созваны по инициативе Новосибирского регионального отделения. Указанные упущения повлекли невозможность установить, были ли надлежащим образом избраны делегаты на съезд. Кроме того, решение о созыве съезда было принято 1 декабря 2005 г., тогда как некоторые региональные конференции имели место в ноябре 2005 года. Поскольку съезд был созван с нарушением процессуальных норм, он являлся незаконным.

18. 12 сентября 2006 г. Таганский районный суд г. Москвы оставил решение от 4 апреля 2006 г. без изменения. Он решил, что Министерство юстиции Российской Федерации имело право до регистрации любых изменений в реестре проверять информацию и документы, представленные партией-заявителем, в соответствии со статьями 15, 16, 20 и 38 Федерального закона "О политических партиях". Министерство юстиции решило, что представленные документы не отвечали требованиям, установленным законом. Суд не имел оснований ставить эти выводы под сомнение, поскольку они подтверждались материалами дела и не были опровергнуты партией-заявителем. Суд пришел к выводу, что решение от 4 апреля 2006 г. было законным и не нарушало права партии-заявителя, предусмотренные статьей 11 Конвенции.

19. В своей кассационной жалобе партия-заявитель утверждала, в частности, что требование Министерства юстиции Российской Федерации о представлении тех же документов, что и для первоначальной регистрации партии или регистрации изменений ее устава, не было основано на российском законодательстве. В соответствии с Федеральным законом "О политических партиях", изменения, касающиеся адреса партии или указания имен лиц, имеющих право без доверенности действовать от ее имени, подлежали регистрации на основании письменного уведомления регистрирующего органа. Партия-заявитель также утверждала, что Министерство юстиции Российской Федерации не имело права проверять законность ее съезда. Она настаивала на том, что съезд был проведен в соответствии с ее уставом и российским законодательством.

20. 19 декабря 2006 г. Московский городской суд оставил решение без изменения. Он сослался на пункт 7 статьи 32 Закона о некоммерческих организациях и определил следующее:

"...Политическая партия, которая обращается с заявлением о внесении изменений в сведения, [содержащиеся в реестре], обязана представить те же документы, которые необходимы для регистрации партии. Перечень данных документов содержится в статье 16 Федерального закона "О политических партиях".

Довод [партии-заявителя] о том, что внеочередной съезд партии был организован и проведен в соответствии с действующим законодательством и ее уставом, направлен на иную оценку документов, представленных [партией-заявителем] в [Министерство юстиции] для регистрации. В то же время [Министерство юстиции] и [районный] суд имели основания для вывода о том, что представленные документы содержали информацию, которая не отвечала требованиям закона. [Городской] суд соглашается с оценкой доказательств, данной [районным] судом".

C. Ликвидация партии-заявителя

21. В 2006 году в рамках отдельного разбирательства Министерство юстиции Российской Федерации провело проверку деятельности партии-заявителя. Оно вынесло 36 предупреждений региональным отделениям партии. Семь региональных отделений были ликвидированы судами по заявлению Министерства юстиции, а деятельность Московского регионального отделения была приостановлена. 28 сентября 2006 г. Министерство юстиции Российской Федерации подготовило акт по результатам проверки, в котором указывалось, что партия-заявитель имела 49 региональных отделений, при этом численность 32 из них превышала 500 членов партии, и что общая численность членов партии составляла 39 970 человек.

22. 1 марта 2007 г. Министерство юстиции Российской Федерации обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о ликвидации партии-заявителя. Оно утверждало, что в партии состояли менее 50 000 членов и у нее имелось менее 45 региональных отделений численностью не менее 500 членов партии в нарушение Федерального закона "О политических партиях".

23. Партия-заявитель утверждала, что она отвечала требованиям Федерального закона "О политических партиях", поскольку в ней состояли 58 166 членов и она имела 44 зарегистрированных региональных отделения численностью более 500 членов партии.

24. 23 марта 2007 г. Верховный Суд Российской Федерации принял решение о ликвидации партии-заявителя. Он постановил, что Марийское региональное отделение, региональное отделение Красноярского края, а также Тюменское, Новосибирское, Мурманское и Владимирское региональные отделения были ликвидированы решениями суда в 2006 году, следовательно, их члены не могли приниматься во внимание. Восемь региональных отделений имели численность менее 500 членов, в частности:

- несмотря на предупреждения, вынесенные Министерством юстиции Российской Федерации, региональное отделение Республики Ингушетия не представило документы о численности его членов. В соответствии с информацией, имеющейся в распоряжении Министерства юстиции, численность отделения составляла 152 члена;

- партия-заявитель утверждала, что численность Калмыцкого регионального отделения составляла 508 членов. Однако проверкой было установлено, что 37 человек заявили, что не вступали в партию, четыре человека являются членами других региональных отделений, три человека указаны в списке дважды и 18 человек не проживают по указанным адресам. Таким образом, фактическая численность отделения составляла 468 членов;

- из 516 членов партии, состоящих на учете в Краснодарском региональном отделении, 18 человек письменно сообщили о том, что не вступали в партию. Четыре человека отказались писать заявления, но подтвердили это обстоятельство устно;

- в Архангельском региональном отделении на учете состояло 514 членов партии. Однако 17 заявлений принято от несовершеннолетних. Кроме того, 100 заявлений партией представлено не было;

- 1 036 членов Самарского регионального отделения были приняты в партию в нарушение устава. В частности, 791 член был принят политсоветом регионального отделения, избранным на неправомочном общем собрании. В подтверждение вывода о неправомочности общего собрания Верховный Суд Российской Федерации сослался на решение Таганского районного суда г. Москвы от 12 сентября 2006 г. (см. § 18 настоящего Постановления);

- в Тамбовском региональном отделении на учете состоял 541 член партии, но не подтверждено членство 230 человек. В частности, не подтверждено членство личными письменными заявлениями о вступлении в партию 177 человек, 33 человека не значатся на регистрационном учете на территории Тамбовской области, четыре человека выбыли за пределы области, два человека при подаче заявления не достигли возраста 18 лет, три человека не подписывали заявления и 33 человека заявили, что не вступали в партию;

- в Тульском региональном отделении на учете состояло 383 члена партии;

- в Коми-Пермяцком региональном отделении на учете состояло 154 члена партии.

25. Суд постановил, что у него отсутствовали основания подвергать сомнению информацию, представленную Министерством юстиции Российской Федерации. Партия-заявитель не оспаривала в суде информацию, содержащуюся в акте по результатам проверки, или предупреждения, вынесенные Министерством юстиции. Затем суд указал, что Министерство юстиции не представило доказательств в подтверждение его выводов о том, что Карачаево-Черкесское, Алтайское и Санкт-Петербургское региональные отделения имели численность менее 500 членов, в связи с чем суд принял численность, на которую ссылалась партия-заявитель. Суд также признал, что партия имела несколько незарегистрированных отделений. Однако их члены не могли приниматься во внимание для определения общего числа членов партии. Суд заключил, что по состоянию на 1 января 2006 г. в партии-заявителе состояло 43 942 члена и в ее структуру входили 37 региональных отделений численностью свыше 500 членов партии. Следовательно, партия-заявитель не отвечала требованиям, установленным законом, и подлежала ликвидации.

26. Партия-заявитель обжаловала решение. Она утверждала, что доводы Министерства юстиции Российской Федерации не были подтверждены документами. Министерство юстиции не указало имена лиц, которые, по его мнению, были приняты в партию с нарушением национального законодательства и устава партии. Суд первой инстанции отказал в принятии доказательств, представленных партией-заявителем, а именно личных заявлений о вступлении в партию и иных документов, подтверждающих численность членов партии. Суд не принял во внимание 8 819 членов партии, проживающих в регионах, в которых отделения не были зарегистрированы, хотя они были приняты в партию на федеральном уровне и являлись членами партии как таковой, а не ее незарегистрированных региональных отделений. Министерство юстиции проводило проверку в марте 2006 года. оно не проверяло численность членов партии-заявителя по состоянию на 1 января 2006 г. Кроме того, семь ее региональных отделений были ликвидированы в 2006 году, таким образом, 1 января 2006 г. они еще функционировали и партия-заявитель имела необходимое количество региональных отделений. Наконец, поскольку национальное законодательство не устанавливало порядок проведения проверки, они осуществлялись произвольно.

27. 31 мая 2007 г. Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оставила без изменения решение от 23 марта 2007 г. Она определила, что выводы суда первой инстанции были основаны на достаточных доказательствах, а именно на актах по результатам проверки, составленных Министерством юстиции и его региональными управлениями. Суд учитывал численность членов партии по состоянию на 1 января 2006 г. Личные заявления, представленные партией после данной даты, не могли приниматься во внимание, поскольку они могли быть написаны после 1 января 2006 г. и датированы задним числом. В то же время партия-заявитель не оспаривала акт по результатам проверки или предупреждения, вынесенные Министерством юстиции. Соответственно, она не могла оспаривать в Верховном Суде Российской Федерации факты, изложенные в акте и предупреждениях. В любом случае, даже если партия, в соответствии с ее собственными объяснениями, имела 44 региональных отделения численностью свыше 500 членов партии вместо 45, это само по себе являлось достаточным основанием для ее ликвидации.

II. Применимое национальное законодательство

A. Законодательные положения о политических партиях

28. Статус и деятельность политических партий регулируются Федеральным законом "О политических партиях" (N 95-ФЗ от 11 июля 2001 г., далее - Закон о политических партиях), Федеральным законом "О некоммерческих организациях" (N 7-ФЗ от 12 января 1996 г., далее - Закон о некоммерческих организациях) и Федеральным законом "О государственной регистрации юридических лиц" (N 129-ФЗ от 8 августа 2001 г., далее - Закон о государственной регистрации юридических лиц).

1. Требования к минимальной численности членов партии и региональному представительству

29. Членство в политической партии является добровольным и индивидуальным. Членами политической партии могут быть граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет. Не вправе быть членами политической партии иностранные граждане и лица без гражданства, а также граждане Российской Федерации, признанные судом недееспособными. Прием в политическую партию осуществляется на основе личных письменных заявлений граждан Российской Федерации в порядке, предусмотренном уставом политической партии. Гражданин Российской Федерации может быть членом только одной политической партии. Член политической партии может состоять только в одном региональном отделении данной политической партии - по месту постоянного или преимущественного проживания (пункты 1-3 и 6 статьи 23 Закона о политических партиях).

30. Закон о политических партиях, принятый 11 июля 2001 г., установил требования к минимальной численности членов и региональному представительству политических партий. До 20 декабря 2004 г. пункт 2 статьи 3 Закона о политических партиях предусматривал, что в политической партии должно состоять не менее 10 000 членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее 100 членов политической партии. Если эти условия соблюдены, допускается наличие отделений в остальных субъектах федерации, численность каждого из которых не может составлять менее 50 членов политической партии.

31. 30 октября 2004 г. группа депутатов Государственной Думы предложила внести изменения в пункт 2 статьи 3 Закона о политических партиях. В частности, они предлагали увеличить минимально необходимую численность партии до 50 000 членов партии и минимально необходимую численность регионального отделения до 500 членов партии. Пояснительная записка, сопровождающая законопроект, предусматривала следующее обоснование данных изменений:

"Предлагаемый проект федерального закона является продолжением начатой в 2001 году реформы политической системы и направлен на укрепление политических партий, привлечение более широкого круга граждан к участию в политической жизни общества и государства".

32. Комитет Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций рекомендовал законопроект к принятию. Его заключение предусматривало следующее:

"Тема, затронутая в представленном законопроекте, является чрезвычайно важной и актуальной.

Опыт партийного строительства последних лет показал, что политическая система России нуждается в совершенствовании. От состояния и развития партийной системы во многом зависит эффективность функционирования законодательной и исполнительной власти, призванных обеспечить защиту прав граждан и создать благоприятные условия для развития страны.

Именно поэтому в качестве одной из важнейших задач предложенной Президентом Российской Федерации политической реформы провозглашено повышение роли и престижа политических партий в современной России.

Являясь связующим звеном между гражданским обществом и властью и обеспечивая формирование парламента, массовые и авторитетные партии с прочными политическими позициями, пользующиеся поддержкой значительного числа избирателей, во многом способствуют структурированию партийной системы и ее стабилизации.

Данный [законопроект] предполагает увеличение минимально необходимого числа членов партии с 10 000 (по ныне действующему закону) до 50 000 членов партии и соответственно в региональных отделениях партии со 100 до 500 членов партии. Это во многом объясняется тем, что без сильных партий не может нормально функционировать парламентская и, следовательно, демократическая система.

Между тем многие участвующие в выборах мелкие, так называемые квазипартии, лишенные политического веса и влияния на избирателей, пользуются всевозможными льготами, в период избирательных кампаний получают денежные средства из государственной казны, имеют доступ к СМИ, используют бесплатное эфирное время на телевидении. И после выборов вообще исчезают с политической арены.

Достаточно сказать, что из 44 зарегистрированных к настоящему моменту партий и блоков лишь три партии и один блок в ходе парламентских выборов прошли в Государственную Думу. Только три партии преодолели 3%-ный барьер, а остальные не набрали даже 1%. Все это ведет к возрастанию нагрузки на бюджет, нарушению принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств, закрепленного статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Дробление электората между подобными [мелкими] партиями вызывает неустойчивость политической системы, которую мы сегодня наблюдаем в стране.

В целом законопроект направлен на упорядочение существующей политической системы, на формирование реальных, массовых партий, имеющих свои устойчивые структуры в регионах, выражающих подлинные интересы значительных групп избирателей и способных реализовать их в практике демократических преобразований в России.

С учетом изложенного Комитет считает необходимым поддержать данную законодательную инициативу".

33. 20 декабря 2004 г. пункт 2 статьи 3 был изменен. Новая редакция пункта 2 статьи 3 Закона о политических партиях предусматривала, что в политической партии должно состоять не менее 50 000 членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее 500 членов политической партии. Также допускалось наличие в остальных субъектах Федерации региональных отделений численностью каждого из них не менее 250 членов политической партии.

34. Политические партии были обязаны привести численность членов партии в соответствие с требованиями измененного пункта 2 статьи 3 Закона о политических партиях до 1 января 2006 г. Политическая партия, не отвечающая данным требованиям, была обязана не позднее чем через год преобразоваться в общественное объединение иной организационно-правовой формы, в противном случае она подлежала ликвидации (пункты 1 и 4 статьи 2 Федерального закона N 168-ФЗ от 20 декабря 2004 г. "О внесении изменений в Федеральный закон "О политических партиях"", далее - Закон о внесение изменений).

35. 1 января 2007 г. Министерство юстиции заявило, что лишь 17 политических партий из 47 зарегистрированных по состоянию на февраль 2004 года в настоящее время отвечают требованиям о минимально необходимой численности членов партии и региональному представительству. 12 политических партий были ликвидированы Верховным Судом Российской Федерации в 2007 году, три политические партии реорганизовались в общественные объединения, а еще несколько политических партий присоединились к более крупным партиям. К концу 2007 года сохраняли регистрацию 15 политических партий, которые могли участвовать в выборах депутатов Государственной Думы 2 декабря 2007 г.

36. 5 ноября 2008 г. Президент Российской Федерации в послании к Совету Федерации* (* Имеется в виду послание к Федеральному Собранию Российской Федерации (прим. переводчика).) призвал к развитию демократии, в частности, путем уменьшения минимально необходимой численности членов политических партий.

37. 5 декабря* (* Проект закона был внесен 5 февраля 2009 г. (прим. переводчика).) 2009 г. Президент Российской Федерации предложил изменить пункт 2 статьи 3 Закона о политических партиях путем поэтапного снижения требования к минимально необходимой численности членов партии. Пояснительная записка предусматривала следующее обоснование данных изменений:

"Законопроект направлен на реализацию положений послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 г., касающихся необходимости поэтапного снижения минимальной численности членов политических партий, требуемой для их создания и деятельности, а также проведения ротации руководителей [руководящих органов] политических партий".

38. Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству рекомендовал внесенный законопроект к принятию. В его заключении в соответствующей части указывалось:

"Законопроект предусматривает поэтапное снижение [минимальной] численности членов политической партии, необходимой для их создания, регистрации и дальнейшего функционирования. Представленная законодательная инициатива направлена на реализацию положений послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 г. с целью повышения степени и качества народного представительства в органах власти".

39. 28 апреля 2009 г. пункт 2 статьи 3 Закона о политических партиях был изменен. В настоящее время он предусматривает следующее:

"2. ...б) в политической партии должно состоять:

до 1 января 2010 г. - не менее 50 000 членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее 500 членов политической партии... В остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее 250 членов политической партии...

с 1 января 2010 г. до 1 января 2012 г. - не менее 45 000 членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее 450 членов политической партии... В остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее 200 членов политической партии...

с 1 января 2012 г. - не менее 40 000 членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее 400 членов политической партии... В остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее 150 членов политической партии..."

2. Государственная регистрация политических партий

(a) Закон о государственной регистрации юридических лиц

40. В соответствии с Законом о государственной регистрации юридических лиц, все юридические лица, включая политические партии, должны быть зарегистрированы в Едином государственном реестре юридических лиц. Он должен содержать, в частности, следующие сведения о каждом юридическом лице: его адрес и имена лиц, которые имеют право действовать от имени данного юридического лица без доверенности. Юридическое лицо обязано сообщить в регистрирующий орган о любых изменениях данных сведений (пункты 1 и 5 статьи 5).

41. Статья 12 Закона о государственной регистрации содержит перечень документов, которые предоставляются при регистрации создаваемого юридического лица. Пункт 1 статьи 17 содержит перечень документов, которые предоставляются при регистрации изменений, вносимых в учредительные документы юридического лица. Пункт 2 этой статьи предусматривает, что для регистрации изменения иных сведений о юридическом лице (таких как сведения об адресе или лицах, имеющих право действовать от имени юридического лица без доверенности) юридическое лицо должно представить письменное заявление в регистрирующий орган. В заявлении подтверждается, что вносимые изменения соответствуют установленным законодательством Российской Федерации требованиям и содержащиеся в заявлении сведения достоверны. Правительство Российской Федерации утверждает стандартную форму заявления для этой цели.

(b) Закон о некоммерческих организациях

42. Закон о некоммерческих организациях также устанавливает перечень документов, представляемых при регистрации создания некоммерческой организации (пункт 4 статьи 13.1) и регистрации изменений, вносимых в ее учредительные документы (статья 23). Кроме того, указанный Закон предусматривает, что некоммерческая организация должна уведомить регистрирующий орган об изменениях сведений о ее адресе или лицах, имеющих право действовать от ее имени без доверенности и представить подтверждающие документы. Порядок и сроки аналогичны тем, которые установлены для регистрации создания некоммерческой организации. Перечень документов, которые должны представляться, определяется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (пункт 7 статьи 32, введенный 10 января 2006 г. и действующий с 16 апреля 2006 г.). Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти может отказать в регистрации, если представленные документы противоречат требованиям законодательства Российской Федерации (пункт 1 статьи 23.1).

(c) Закон о политических партиях

43. Закон о политических партиях предусматривает, что политические партии подлежат регистрации в Едином государственном реестре юридических лиц с учетом установленного данным законом специального порядка государственной регистрации (пункт 1 статьи 15). Внесение в реестр изменений осуществляется на основании принимаемого уполномоченным органом исполнительной власти решения о государственной регистрации сведений о создании, реорганизации и ликвидации политической партии и ее региональных отделений, а также иных предусмотренных законами сведений (пункт 2 статьи 15). До регистрации политической партии уполномоченный регистрирующий орган* (* Закон о политических партиях разделяет уполномоченный орган исполнительной власти, который осуществляет проверку документов и принимает решение о государственной регистрации, и регистрирующий орган, который вносит на основании этого решения запись в Единый государственный реестр юридических лиц (прим. переводчика).) должен проверить документы, представленные на регистрацию, на соответствие требованиям Закона о политических партиях. Изменения в реестр вносятся в течение пяти дней с даты принятия решения регистрирующим органом (пункт 5 статьи 15)* (* Буквально: "регистрирующий орган в срок не более чем пять рабочих дней со дня получения необходимых сведений и документов [от уполномоченного органа исполнительной власти] вносит в Единый государственный реестр юридических лиц запись" (прим. переводчика).).

44. Пункт 1 статьи 16 Закона о политических партиях устанавливает исчерпывающий перечень документов, представляемых для государственной регистрации политической партии, созданной на учредительном съезде политической партии: (а) заявление о регистрации; (б) устав политической партии; (в) программа политической партии; (г) копии решений учредительного съезда политической партии, в частности, о создании политической партии и ее региональных отделений, принятии устава политической партии и о принятии ее программы, формировании ее руководящих органов с указанием данных о представительстве делегатов на этом съезде и результатах голосования; (д) документ об уплате государственной пошлины; (е) сведения об адресе (месте нахождения) политической партии; (ж) экземпляр издания, в котором опубликованы сведения о месте и дате проведения учредительного съезда политической партии; (з) копии протоколов проведенных более чем в половине субъектов Российской Федерации конференций или общих собраний региональных отделений политической партии с указанием численности членов политической партии в ее региональных отделениях. Пункт 2 той же статьи запрещает органам власти требовать представления иных документов. Вышеперечисленные документы должны быть представлены в регистрирующий орган* (* Точнее, в уполномоченный орган исполнительной власти (прим. переводчика).) не позднее шести месяцев со дня проведения учредительного съезда (пункт 3 статьи 15).

45. Политической партии может быть отказано в государственной регистрации в случае, если не представлены все необходимые документы или если содержащаяся в представленных для государственной регистрации политической партии документах информация не соответствует требованиям закона (пункт 1 статьи 20).

46. Политическая партия обязана информировать регистрирующие органы* (* Точнее, политическая партия информирует уполномоченный орган исполнительной власти, который в свою очередь направляет соответствующую информацию в регистрирующий орган (прим. переводчика).) об изменении сведений, содержащихся в реестре, включая сведения о ее адресе и лицах, имеющих право действовать от ее имени без доверенности, в течение трех дней с момента таких изменений. Регистрирующий орган вносит в реестр запись не позднее одного дня со дня получения уведомления (пункт 3 статьи 27).

3. Внутренняя организация политической партии

47. Устав политической партии должен содержать положения, определяющие, в частности, порядок избрания руководящих органов политической партии (пункт 2 статьи 21 Закона о политических партиях). Избрание руководящих органов политической партии должно осуществляться не реже одного раза в четыре года (пункт 3 статьи 24 Закона о политических партиях). Избрание руководящих органов политической партии осуществляется тайным голосованием на съезде политической партии, в работе которого принимают участие делегаты от региональных отделений политической партии, образованных более чем в половине субъектов Российской Федерации. Голосование осуществляется в соответствии с уставом политической партии, и решение принимается не менее чем большинством голосов от числа присутствующих на съезде политической партии делегатов (пункты 1, 4 и 6 статьи 25 Закона о политических партиях).

4. Участие в выборах

48. До 14 июля 2003 г. кандидаты на выборах в органы государственной власти могли выдвигаться политическими партиями, избирательными блоками или в порядке самовыдвижения. После изменения законодательства, принятого 11 июля 2001 г. и вступившего в силу 14 июля 2003 г., кандидаты на выборах в государственные органы могут выдвигаться только политическими партиями (пункт 1 статьи 36 Закона о политических партиях, действующий с 14 июля 2003 г.).

49. Политическая партия, намеревающаяся участвовать в выборах в Государственную Думу, должна представить список кандидатов в избирательную комиссию. Кроме того, она должна представить определенное количество подписей в свою поддержку. Партии, которые уже имеют места в Государственной Думе, освобождены от выполнения требования о представлении подписей в свою поддержку. До 3 июня 2009 г. политическая партия была обязана представить подписи не менее чем 200 000 избирателей, имеющих место жительства как минимум в 20 субъектах Российской Федерации. Норма закона, действующая в настоящее время, требует, чтобы политическая партия представила подписи не менее чем 150 000 избирателей, имеющих место жительства в более чем половине субъектов Российской Федерации. Количество необходимых подписей будет уменьшено до 120 000 после выборов в Государственную Думу в декабре 2011 года (статья 39 Закона о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (Федеральный закон N 51-ФЗ от 18 мая 2005 г.)).

50. До 2005 года 450 мест в Государственной Думе распределялись между теми политическими партиями, чьи списки кандидатов получили более 5%* (* Точнее, 5% и более (прим. переводчика).) голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 18 мая 2005 г. (Закон о выборах депутатов Государственной Думы) увеличил избирательный порог до 7% (пункт 7 статьи 82 Закона о выборах депутатов Государственной Думы). В соответствии с недавними изменениями Закона о выборах депутатов Государственной Думы, принятыми 12 мая 2009 г., политическая партия, список кандидатов которой получит от 6 до 7% голосов избирателей, получает два места в Государственной Думе, а партия, которая получает от 5 до 6% голосов избирателей, получает одно место (статья 82.1 Закона о выборах депутатов Государственной Думы).

5. Государственное финансирование политических партий

51. Политические партии, принявшие участие в выборах и получившие более 3%* (* Точнее, не менее 3% (прим. переводчика).) голосов избирателей, имеют право на получение государственного финансирования для компенсации их затрат, связанных с выборами. Сумма государственного финансирования, получаемая каждой партией, соразмерна количеству полученных ею голосов (пункты 1, 5 и 6 статьи 33 Закона о политических партиях).

6. Государственный контроль за политическими партиями

52. Политическая партия обязана ежегодно представлять в уполномоченные органы отчет о своей деятельности, включающий, в частности, информацию о численности членов политической партии в каждом из региональных отделений (подпункт "б" пункта 1 статьи 27).

53. Контроль за соблюдением политическими партиями, их региональными отделениями и иными структурными подразделениями законодательства Российской Федерации, а также за соответствием деятельности политической партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений положениям, целям и задачам, предусмотренным уставами политических партий, осуществляют уполномоченные органы. Указанные органы вправе не чаще одного раза в год знакомиться с документами политических партий и их региональных отделений, подтверждающими наличие региональных отделений и число членов каждого регионального отделения политической партии, а также выносить политической партии или ее региональному отделению предупреждение в случае осуществления ими деятельности, противоречащей уставу политической партии. Указанное предупреждение может быть обжаловано политической партией или ее региональным отделением в суд. Уполномоченный орган может вносить в суд заявление о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии или ее регионального отделения (пункт 1 статьи 38 Закона о политических партиях).

54. Политическая партия может быть ликвидирована по решению Верховного Суда Российской Федерации, если она не отвечает требованию о минимально необходимой численности членов партии или требованию о наличии региональных отделений в более чем половине субъектов Российской Федерации (пункт 3 статьи 41 Закона о политических партиях).

B. Практика Конституционного Суда Российской Федерации

55. 1 февраля 2005 г. Конституционный Суд принял Постановление N 1-П по делу, инициированному Балтийской республиканской партией, региональной партией* (* Балтийская республиканская партия была зарегистрирована в качестве общественно-политической организации Калининградской области (прим. переводчика).), которая была ликвидирована, поскольку не отвечала требованиям о минимально необходимой численности и региональному представительству. В своей жалобе в Конституционный Суд она утверждала, что вышеприведенные требования пункта 2 статьи 3 Закона о политических партиях не соответствовали Конституции Российской Федерации. Конституционный Суд пришел к выводу, что пункт 2 статьи 3, действовавший до 20 декабря 2004 г., соответствовал Конституции Российской Федерации. Он постановил:

"3. Конституция Российской Федерации закрепляет принцип многопартийности (статья 13 часть 3), а также право на объединение и свободу деятельности общественных объединений (статья 30 часть 1)... Однако она не определяет, на каком территориальном уровне создаются политические партии - общероссийском, межрегиональном, региональном или местном; равным образом не содержит она и прямого запрета на создание региональных партий. Следовательно, введенное пунктом 2 статьи 3 [Закона о политических партиях] предписание о возможности создания и деятельности политических партий лишь на общефедеральном (общероссийском) уровне - поскольку оно является ограничением конституционного права на объединение в политическую партию - правомерно лишь в том случае, если оно необходимо в целях защиты конституционно значимых ценностей (статья 55, часть 3 Конституции Российской Федерации).

3.1. ...[Закон о политических партиях], гарантируя право на объединение в политические партии (статья 2), предусматривает, что политическая партия создается в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления (пункт 1 статьи 3). По смыслу [Закона о политических партиях] политические партии создаются для обеспечения участия граждан в политической жизни всей Российской Федерации, а не только ее отдельной части, они призваны формировать политическую волю многонационального российского народа как целого, выражать прежде всего общенациональные интересы, цели их деятельности не должны ассоциироваться исключительно с интересами отдельных регионов. В то же время, осуществляя свою деятельность непосредственно в регионах, политические партии должны обеспечивать сочетание общенациональных и региональных интересов...

Федеральный законодатель... связывал получение (сохранение) статуса политической партии с теми общественными объединениями, которые выражают интересы значительной части граждан независимо от региона проживания и действуют на всей или бoльшей части территории Российской Федерации. Такое структурирование политического пространства направлено против дробления политических сил, появления множества искусственно создаваемых (особенно в период избирательных кампаний) малочисленных партий, деятельность которых рассчитана на непродолжительное время и которые в силу этого не способны выполнить свое предназначение... в политической системе общества.

3.2. ...Между тем в современных условиях, когда российское общество еще не приобрело прочный опыт демократического существования, при том что имеют место серьезные вызовы со стороны сепаратистских, националистических, террористических сил, создание региональных политических партий - поскольку они стремились бы к отстаиванию преимущественно своих, сугубо региональных и местных, интересов - могло бы привести к нарушению государственной целостности и единства системы государственной власти как основ федеративного устройства России.

При этом размывалась бы правовая грань между региональными политическими партиями и партиями, которые фактически формировались бы по признакам национальной или религиозной принадлежности. Такие партии... неизбежно ориентировались бы на преимущественное отстаивание прав соответствующих национальных (этнических) и религиозных групп, что на современном этапе исторического развития искажало бы процесс формирования и выражения политической воли многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации.

Кроме того, создание региональных и местных политических партий в каждом субъекте Российской Федерации могло бы привести - принимая во внимание сложную [федеративную] структуру Российской Федерации - к образованию множества региональных партийных систем, что чревато превращением формирующейся партийной системы... в фактор ослабления развивающейся российской демократии, народовластия, федерализма, единства страны и тем самым - ослабления конституционных гарантий прав и свобод, в том числе самого права на свободу объединения в политические партии, равенства прав граждан на создание и участие в деятельности политических партий на всей территории Российской Федерации.

3.3. Таким образом, осуществленное в [Законе о политических партиях] регулирование, по которому статус политической партии могут получить только общенациональные (общероссийские) политические общественные объединения, не только направлено на достижение такой конституционно значимой цели, как формирование в стране реальной многопартийности, на правовую институционализацию партий в качестве важного фактора становления гражданского общества и... образование крупных общенациональных партий, но и необходимо в целях защиты конституционных ценностей, прежде всего - обеспечения единства страны, в современных конкретно-исторических условиях становления демократии и правового государства в Российской Федерации. Указанное ограничение носит временный характер и с отпадением породивших его обстоятельств должно быть снято.

4. Признавая многопартийность и гарантируя право на свободу объединения в политические партии и свободу их деятельности, Конституция Российской Федерации не предопределяет ни количество партий, ни их численный состав, как не предполагает она и невозможность установления требования о минимальной численности членов партии. Во всяком случае, федеральный законодатель призван урегулировать эти вопросы таким образом, чтобы, с одной стороны, численный состав и территориальный масштаб деятельности политических партий не были чрезмерными и не посягали на само существо... права граждан на объединение, а с другой - чтобы [политические партии] были способны выполнять свои уставные задачи и функции именно в качестве общенациональных (общероссийских) политических партий, то есть в конечном счете должен руководствоваться критерием разумной достаточности, вытекающим из принципа соразмерности.

При решении вопроса о численном составе политических партий и территориальном масштабе их деятельности законодатель обладает достаточной степенью дискреции, учитывая, что данный вопрос в значительной степени связан с политической целесообразностью. Об этом свидетельствует далеко не одинаковое его регулирование в законодательстве зарубежных стран (требования к численности членов политической партии или заметно выше или ниже, чем предусмотренные статьей 3 [Закона о политических партиях])...

Определяя в [Законе о политических партиях] количественные критерии создания политической партии, федеральный законодатель, очевидно, исходил из необходимости наличия у нее значительной поддержки в обществе, требуемой для выполнения основного предназначения политической партии в демократическом государстве, а именно формирования и выражения политической воли народа. Установление таких критериев, какие предусмотрены абзацами вторым и третьим пункта 2 статьи 3 [Закона о политических партиях] [в редакции, действовавшей до 20 декабря 2004 г.], само по себе не противоречит Конституции Российской Федерации. Эти количественные критерии могут приобрести неконституционный характер в том случае, если результатом их применения окажется невозможность реального осуществления конституционного права граждан на объединение в политические партии, в том числе если - в нарушение конституционного принципа многопартийности - на их основании будет создана лишь одна политическая партия.

5. Закрепленный статьей 13 (часть 3) Конституции Российской Федерации принцип политического многообразия реализуется не только через многопартийность, создание и деятельность партий различной идеологической направленности. Поэтому утрата межрегиональными, региональными и местными политическими общественными объединениями... права именоваться партией не означает лишения этих объединений права на участие в политической жизни общества на региональном и местном уровнях, а их участников - конституционного права на объединение.

...Общественные объединения имеют большую часть тех же прав, что и политические партии... Положение [Закона о политических партиях] о том, что политическая партия является единственным видом общественного объединения, которое обладает правом самостоятельно выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти (пункт 1 статьи 6* (* Имеется в виду статья 36 Закона о политических партиях (прим. переводчика).)), не означает отрицания права иных общественных объединений, в том числе региональных и местных... выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органы местного самоуправления, а также права инициировать проведение регионального или местного референдума...

6. Таким образом, положения пункта 2 статьи 3 и пункта 6 статьи 47 [Закона о политических партиях], закрепляющие требования, которым должна отвечать политическая партия, и предусматривающие утрату межрегиональными, региональными и местными политическими общественными объединениями статуса политического общественного объединения... с учетом конкретно исторических условий развития Российской Федерации как демократического, федеративного и правового государства - нельзя признать чрезмерным ограничением права на объединение. Данное регулирование не препятствует гражданам Российской Федерации в реализации конституционного права на объединение путем создания общероссийских политических партий или вступления в них, а для защиты своих интересов и достижения общих целей в политической сфере на межрегиональном, региональном и местном уровне - также путем создания общественных объединений... и вступления в них".

56. 16 июля 2007 г. Конституционный Суд принял Постановление N 11-П по делу, инициированному Российской коммунистической рабочей партией, оспаривавшей пункт 2 статьи 3 в редакции от 20 декабря 2004 г. Конституционный Суд пришел к выводу, что требование о минимально необходимой численности членов, содержащееся в этой статье, соответствует Конституции Российской Федерации. Он постановил следующее:

"3.1. ...[Целью требования к минимально необходимой численности партии] является стимулирование объединительных процессов и создание предпосылок для формирования крупных политических партий, реально выражающих интересы тех или иных социальных слоев, и гарантирование конкуренции политических партий на началах равноправия на выборах депутатов Государственной Думы.

Федеральный закон от 18 мая 2005 г. [о выборах депутатов Государственной Думы] реформировал избирательную систему... Согласно этому закону, все 450 депутатов Государственной Думы избираются в составе федеральных списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями, а политические партии, преодолевшие установленный барьер [в 7%], получают места в Государственной Думе пропорционально числу голосов избирателей, поданных за соответствующие федеральные списки кандидатов. Введение процентного барьера... позволяет избежать раздробления депутатского корпуса на множество мелких групп, с тем чтобы обеспечить нормальное функционирование парламента, стабильность законодательной власти и конституционного строя в целом...

[В результате реформы] политические партии приобретают качество единственных коллективных субъектов избирательного процесса...

Реформирование избирательной системы требует согласования с нею правовых основ функционирования многопартийной политической системы, способной интегрировать интересы и потребности общества в целом и его различных социальных и территориальных слоев и групп и адекватно выражать их в Государственной Думе, являющейся, по смыслу Конституции Российской Федерации, организационной формой представительства воли и интересов многонационального народа Российской Федерации, отражать которые могут только достаточно крупные и хорошо структурированные политические партии.

Именно этим в том числе обусловлено изменение требований, предъявляемых к участвующим в избирательном процессе в качестве его единственных коллективных субъектов политическим партиям, включая требования к численности политической партии в целом и ее региональных отделений, которые диктуются соответствующим этапом становления партийно-политической системы и не являются непреодолимым препятствием для создания и деятельности политических партий, выражающих различные политические взгляды, не направлены против той или иной идеологии и не препятствуют выдвижению и обсуждению разнообразных политических программ, при том что государство гарантирует равенство политических партий перед законом, независимо от изложенных в их учредительных и программных документах идеологии, целей и задач.

3.2. ...Федеральный законодатель, устанавливая критерии численности политических партий, призван действовать так, чтобы, с одной стороны, эти критерии не были чрезмерными и не посягали на само существо (основное содержание) права граждан на объединение, а с другой - чтобы они были способны выполнять свои уставные задачи и функции именно в качестве общенациональных (общероссийских) политических партий, то есть в конечном счете должен руководствоваться критерием разумной достаточности, вытекающим из принципа соразмерности.

...Количественные критерии могут приобрести неконституционный характер только в том случае, если результатом их применения окажется невозможность реального осуществления конституционного права граждан на объединение в политические партии...

...Федеральный законодатель вправе устанавливать требования к численному составу политических партий исходя из конкретно-исторических условий развития Российской Федерации; данные требования, предъявляемые к политическим партиям, могут меняться в ту или иную сторону, поскольку они не произвольны, а объективно обусловлены... задачами в сфере развития политической системы и обеспечения ее адекватности принципам конституционного строя Российской Федерации и не влекут отмену или умаление конституционного права граждан на объединение в политические партии или его несоразмерное ограничение.

3.3. ...Поскольку политические партии создаются в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и местного самоуправления, установление [требований к минимально необходимой численности членов партии] федеральный законодатель правомерно связывает с реальной способностью политической партии выражать интересы значительной части общества и выполнять возложенную на нее публичную функцию...

[Требования к минимально необходимой численности членов партии]... не носят дискриминационного характера, поскольку не препятствуют выдвижению разнообразных политических программ и в равной мере распространяются на все общественные объединения, позиционирующие себя в качестве политических партий, независимо от изложенных в их учредительных и программных документах идеологии, целей и задач, и не посягают на само существо права граждан на объединение. Их применение, как показала практика, сохранило возможность реального осуществления конституционного права граждан на объединение в политические партии... (по данным [Министерства юстиции], на 1 января 2007 г. из 33 действовавших политических партий 17 подтвердили свое соответствие новым требованиям федерального законодательства, три - приняли решение о добровольном преобразовании в общественные объединения...).

Что же касается членов политической партии, не отвечающей установленным Федеральным законом "О политических партиях" требованиям, то они не были лишены возможности выбора, включая возможность довести численность политической партии до требуемой, преобразоваться в общественное объединение... создать новую или вступить в иную [существующую] политическую партию..."

III. Применимые международные материалы

A. Положения Венецианской комиссии

57. Положение о запрещении и роспуске политических партий и аналогичных мерах (Doc. CDL-INF(2000)1), принятое Европейской комиссией за демократию через право (далее - Венецианская комиссия) 10 января 2000 г., предусматривает следующее:

"Венецианская комиссия...

Приняла следующее Положение:

1. Государства должны признавать право каждого человека на объединение в политические партии. Это право предусматривает свободу иметь политические взгляды, получать и распространять информацию без препятствий со стороны государственной власти и независимо от границ. Требование регистрации политических партий само по себе не рассматривается как нарушение данного права.

<...>

3. Запрет или насильственный роспуск политических партий может быть оправдан только в том случае, если партии пропагандируют или используют насилие в качестве политического средства для изменения демократического конституционного строя, тем самым подрывая права и свободы, гарантируемые конституцией. Тот факт, что партия призывает к мирному изменению Конституции, не является достаточным для ее запрещения или роспуска.

<...>

5. Запрещение или роспуск политических партий как чрезвычайные меры должны использоваться в исключительных случаях. Прежде чем обратиться к компетентному судебному органу с предложением запретить или распустить партию, правительство или другие государственные органы должны определить, исходя из ситуации в стране, действительно ли партия представляет опасность для свободного и демократического политического строя или для прав граждан, а также можно ли ограничиться другими, менее радикальными мерами, для предотвращения данной опасности.

6. Правовые меры, направленные на запрещение или же предусмотренный законом принудительный роспуск политических партий, должны быть результатом вывода суда о неконституционности этих партий, являться мерой исключительного характера и соответствовать принципу соразмерности. Любые такие меры должны основываться на достаточных доказательствах того, что партия в целом, а не только ее отдельные члены, преследует политические цели, используя или готовясь использовать средства, противоречащие Конституции.

7. Решение о запрещении или роспуске политической партии должно приниматься Конституционным Судом или другим компетентным судебным органом с соблюдением всех процессуальных гарантий открытого и беспристрастного судебного разбирательства".

58. Венецианская комиссия представила дополнительные рекомендации, приняв Положение и пояснительный доклад о законодательстве, регулирующем политические партии: некоторые специальные вопросы (Doc. CDL-AD(2004)007rev от 15 апреля 2004 г.):

"...B. Регистрация как необходимый этап для признания объединения политической партии, для участия партии во всеобщих выборах или для государственного финансирования партии как таковая не является нарушением прав, гарантированных статьями 11 и 10 Европейской конвенции о правах человека. Однако любые требования, связанные с регистрацией, должны отвечать критериям "необходимости в демократическом обществе" и соразмерности объективной цели, на которую направлены рассматриваемые меры. Страны, применяющие регистрационный порядок в отношении политических партий, должны воздерживаться от предъявления чрезмерных требований к территориальному представительству и минимально необходимой численности членов партии. Демократический или недемократический характер партии в принципе не должен являться основанием для отказа в регистрации политической партии. Отказ в регистрации политических партий возможен лишь в случаях, прямо предусмотренных Положением о запрещении политических партий и аналогичных мерах, то есть если имеет место пропаганда или использование насилия в качестве политического средства для изменения демократического конституционного строя, что подрывает права и свободы, гарантируемые конституцией. Сам по себе факт призыва к мирному изменению Конституции не является достаточным для отказа в регистрации.

C. Любые требования, предъявляемые к деятельности политических партий как необходимое условие для сохранения статуса политической партии, а также контроль и надзор в их отношении должны оцениваться при помощи того же критерия "необходимости в демократическом обществе". Публичные власти должны воздерживаться от любого политического или чрезмерного контроля таких аспектов деятельности политических партий, как численность участников, количество или частота партийных съездов или собраний, управление территориальными отделениями и подразделениями.

D. Государственные власти должны сохранять нейтральность в отношении процесса учреждения, регистрации (если применимо) и деятельности политических партий и воздерживаться от любых мер, которые могут поставить определенные политические силы в привилегированное положение и дискриминировать другие. Все политические партии должны располагать равными возможностями для участия в выборах.

E. Любое вмешательство публичных властей в деятельность политических партий, такое как, например, отказ в регистрации, утрата статуса политической партии, если данная партия не получила представительства в законодательных органах (если применимо), должно быть мотивированным, и законодательство должно предусматривать возможность для партии обжаловать такое решение или действие в суд.

F. Хотя интересы целостности страны могут приниматься во внимание, государства-участники не должны применять ограничения, которые не "необходимы в демократическом обществе", в отношении учреждения и деятельности политических союзов и объединений на региональном и местном уровнях.

G. Если национальное законодательство предусматривает, что партии утрачивают свой статус политической партии, если они не могут принять участие в выборах или получить представительство в законодательных органах, им должно быть разрешено продолжить свое существование и деятельность на основании общего законодательства об объединениях.

<...>

a. Регистрация политических партий

10. Упомянутое исследование в области учреждения, организации и деятельности политических партий, проведенное в 2003 году Подкомиссией по демократическим институтам, показало, что многие страны рассматривают регистрацию в качестве необходимого условия для признания объединения политической партией, для участия во всеобщих выборах или для государственного финансирования. Эта практика - как ранее указывала Венецианская комиссия в своем Положении о запрещении и роспуске политических партий - даже если ее рассматривать в качестве ограничения права на свободу объединения и свободу выражения мнения, сама по себе не является нарушением прав, гарантированных статьями 11 и 10 Европейской конвенции о правах человека. Требования в отношении регистрации, однако, отличаются в различных странах. Регистрация может рассматриваться в качестве меры информирования властей об учреждении партии, а также о ее намерении участвовать в выборах и, соответственно, пользоваться привилегиями, предоставляемыми политической партии как специальной разновидности объединения. Далеко идущие требования, однако, могут повышать регистрационный порог до неразумного уровня, который может быть несовместим с Конвенцией. Любые положения в отношении регистрации должны быть необходимы в демократическом обществе и соразмерны цели, на которую направлены данные меры.

b. Требования к деятельности политических партий и контроль и надзор в их отношении

11. Аналогичная осмотрительность требуется, если речь идет о требованиях к деятельности политических партий как необходимом условии для сохранения ими статуса политической партии, а также о контроле и надзоре в их отношении. Значительная автономия политических партий является краеугольным камнем свободы собрания и объединения и свободы выражения мнения, гарантированных Европейской конвенцией о правах человека. Как указывал Европейский Суд по правам человека, Конвенция требует, чтобы вмешательство в осуществление этих прав оценивалось с точки зрения критерия "необходимости в демократическом обществе". Единственная необходимость, способная оправдать вмешательство в любое из этих прав, таким образом, должна исходить от "демократического общества". В частности, контроль в отношении статута или устава партии должен быть прежде всего внутренним, то есть должен осуществляться членами партии. Что касается внешнего контроля, члены партии должны иметь доступ к суду, если они полагают, что решение партийного органа нарушает устав партии. В целом судебный контроль в отношении партий более предпочтителен, чем контроль органов исполнительной власти.

12. Иной важный аспект заключается в одинаковом отношении к партиям со стороны публичных властей. В случае процедуры регистрации (если она предусмотрена национальным законодательством) государство должно действовать осмотрительно с целью исключения любой возможной дискриминации политических сил, которые могут рассматриваться как находящиеся в оппозиции к правящей партии. В любом случае должен существовать ясный и простой порядок обжалования любого решения и/или действия регистрационного органа в суд.

<...>

d. Политические партии и выборы

16. Главной целью политических партий является участие в общественной жизни страны. Выборы имеют существенное значение для реализации этой задачи; таким образом, принцип равенства между партиями особо важен. В последние годы некоторые новые демократии утверждают, что стабильность правительства и надлежащее функционирование парламента могут быть достигнуты посредством ограничения количества партий, участвующих в выборах. Представляется, что это предположение противоречит европейским стандартам избирательного процесса.

<...>

18. В последние годы роль множества политических партий как объединений, выражающих волю разнообразных частей общества, пересматривается в позитивном ключе.

"Предотвращение чрезмерного увеличения количества партий посредством избирательной системы представляется наиболее эффективным и наименее спорным методом с точки зрения затрагиваемых политических прав. Общая тенденция заключается в избежании ограничения количества партий путем пересмотра условий, регулирующих регистрацию, поскольку отказ в регистрации партии часто является удобным для властей способом избавления от противника, который является раздражающим, а не малозначительным" [CDL-EL(2002)1, ch. II.4.1].

19. В некоторых государствах-участниках партии могут утратить свой статус политической партии, если выдвинутые ими кандидаты не были избраны на национальных выборах. Если положения статей 10 и 11 применяются с надлежащим учетом критерия "необходимости в демократическом обществе", им должно быть разрешено продолжать свою деятельность на основании общего законодательства об объединениях.

e. Партии на местном и региональном уровнях

20. Государства-участники не должны ограничивать право на объединение в политическую партию национальным уровнем. Должна существовать возможность создания партий на региональном и местном уровнях, поскольку некоторые категории граждан могут желать объединения в группы, ограничивающие свою деятельность местным и региональным уровнем и местными и региональными выборами. Однако некоторые новые демократии считают столь широкий подход к свободе объединения преждевременным в свете их стремления сохранить целостность государства. Подобную озабоченность можно понять, однако до установления любых ограничений необходим всесторонний учет принципа соразмерности и критерия "необходимости в демократическом обществе"".

59. Доклад об участии политических партий в выборах (Doc. CDL-AD(2006)025 от 14 июня 2006 г.) предусматривает следующее:

"15. Политические партии являются, как прямо признано в некоторых конституциях, а также Европейским Судом по правам человека, важнейшим инструментом демократического участия. В действительности сама концепция политической партии основана на цели участия "в управлении публичными делами путем выдвижения кандидатов на свободных и демократических выборах". Таким образом, они представляют собой особый вид объединения, который во многих странах подлежит регистрации для участия в выборах или для получения государственного финансирования. Данное требование о наличии регистрации является общепринятым и само по себе не считается противоречащим свободе объединения, при условии что правила регистрации не слишком обременительны. Регистрационные требования значительно отличаются в разных странах: они могут включать, например, организационные условия, требование о минимально необходимой политической деятельности, об участии в выборах, о достижении определенного порогового значения голосов. Однако некоторые условия регистрации политических партий, существующие в некоторых государствах - членах Совета Европы, которые требуют определенного территориального представительства и минимально необходимой численности членов партии для их регистрации, могут являться проблематичными в свете принципа свободного объединения в политические партии".

60. Далее, в докладе "Комментарии к проекту закона о политических партиях в Молдавии", принятом на 71-м пленарном заседании Венецианской комиссии (Doc. CDL-AD(2007)025 от 8 июня 2007 г.), Венецианская комиссия подвергла критике требования, содержащиеся в проекте закона Молдавии, согласно которому численность политической партии не может быть менее 5 000 членов партии в не менее чем половине административно-территориальных единиц, причем в каждой из указанных административно-территориальных единиц должно проживать не менее 150 членов партии. Она пришла к выводу, что эти требования являются необычно высокими по сравнению с иными демократиями Восточной Европы и почти невыполнимы для местных объединений. В другом докладе по Молдавии Венецианская комиссия подвергла критике законодательное требование, согласно которому политические партии ежегодно представляют на проверку списки членов партии. В соответствующей части этого доклада, озаглавленного "Объединенные рекомендации по избирательному праву и организации выборов в Молдавии Европейской комиссии за демократию через право и Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ (Doc. CDL-AD(2004)027 от 12 июля 2004 г.), указано следующее:

"51. Молдавия слишком далеко зашла в фиксации политических взглядов, требуя, чтобы списки членов партии ежегодно представлялись на проверку.

Сложно найти этому оправдание. Если партия зарегистрирована и участвует в выборах, результаты выборов могут быть достаточным подтверждением поддержки, которой она пользуется. Приемлемой является лишь необходимость перерегистрации партий, которые никогда не получали поддержку на выборах. Представление властям списков членов партии, если партия получила места в законодательных органах ряда муниципалитетов или районов, представляется в лучшем случае ненужной бюрократией, а в худшем случае - злоупотреблением.

52. Кроме того, требование о наличии поддержки на всей территории страны дискриминирует партии регионального характера".

61. Венецианская комиссия приняла также Свод рекомендуемых норм при проведении выборов (Doc. CDL-AD(202)23 от 30 октября 2002 г.). Пояснительный доклад к Своду рекомендуемых норм предусматривает в соответствующей части следующее:

"63. Cтабильность избирательного законодательства имеет важнейшее значение для укрепления авторитета избирательного процесса, который сам по себе жизненно важен для укрепления демократии. Частое изменение норм - особенно сложных - может вводить избирателя в заблуждение. Прежде всего, избиратели - обоснованно или необоснованно - могут прийти к выводу, что избирательный закон является лишь инструментом в руках власть имущих и что их собственный голос мало влияет на результаты выборов.

64. Однако на практике следует защищать не столько стабильность базовых принципов (их, собственно, никто особенно не оспаривает), сколько стабильность некоторых конкретных норм избирательного законодательства, особенно тех норм, которые регулируют саму избирательную систему, состав избирательных комиссий и определение границ избирательных участков. Зачастую - обоснованно или необоснованно - считается, что эти три элемента оказывают решающее влияние на результаты выборов, поэтому необходимо избегать не только манипулирования в интересах партии, находящейся у власти, но и даже намека на такое манипулирование.

65. Проблема заключается не в том, что нельзя изменять систему голосования, поскольку всегда есть возможность сделать ее более совершенной, а в том, что нельзя делать это часто и накануне выборов (менее чем за год до них). Даже когда не ставится цель сознательного манипулирования, создается впечатление, что изменения продиктованы непосредственными политическими интересами партии властей".

B. Сравнительно-правовые материалы

62. Европейский Суд провел сравнительное исследование законодательства 21 государства - члена Совета Европы. Тринадцать государств применяют требование о минимально необходимой численности членов политической партии. В частности, в целях регистрации политические партии обязаны доказать, что они имеют определенное число учредителей. Необходимая численность колеблется от 30 в Турции и 100 в Хорватии до 5 000 в Молдавии и 25 000 членов партии в Румынии. Пять стран (Австрия, Франция, Германия, Италия и Испания) не предъявляют требований к минимальной численности членов политической партии. Еще три страны, хотя и не предъявляют требований к численности, ставят регистрацию политической партии в зависимость от представления определенного количества подписей в ее поддержку (5 000 в Финляндии и Норвегии и 10 000 на Украине). Лишь в двух странах применяется законодательное требование, в соответствии с которым политическая партия обязана учредить региональные отделения в определенном количестве регионов (более чем в половине регионов на Украине и во всех регионах в Армении). Законодательство еще двух стран требует, чтобы члены политической партии проживали в определенном количестве регионов (не менее 150 членов партии в более чем половине регионов Молдавии и не менее 700 членов партии в как минимум 18 регионах Румынии).

63. Также следует отметить, что из 21 страны, охваченной исследованием Европейского Суда, законодательство лишь двух стран (Латвии и Украины) предоставляет право выдвигать кандидатов на выборах лишь политическим партиям или их коалициям. Законодательство всех иных стран, охваченных исследованием, позволяет выдвижение кандидатов на выборах объединениями граждан или в порядке самовыдвижения.

64. Европейский Суд также исследовал доклад Венецианской комиссии об учреждении, организации и деятельности политических партий, подготовленный на основе ответов на вопросы анкеты об учреждении, организации и деятельности политических партий (Doc. CDL-AD (2004)004 от 16 февраля 2004 г.), который предусматривает, в частности:

"1. Данный доклад был подготовлен на основании ответов на вопросы анкеты об учреждении, организации и деятельности политических партий, которая была утверждена Подкомиссией по демократическим институтам (Венеция, 13 марта 2003 г., CDL-DEM(2003)1rev). Данная анкета представляла собой продолжение анкеты, разосланной ранее в рамках подготовки к принятию Положений и доклада о финансировании политических партий (Венеция, 9-10 марта 2001 г., CDL-INF(2001)8).

2. На этот раз ответили 42 страны. Они перечислены в алфавитном порядке: Албания, Андорра, Армения, Австрия, Азербайджан, Бельгия, Босния и Герцеговина, Болгария, Канада, Хорватия, Кипр, Чехия, Эстония, Финляндия, Франция, Грузия, Германия, Греция, Венгрия, Ирландия, Италия, Япония, Республика Корея, Киргизская Республика, Латвия, Лихтенштейн, Литва, Люксембург, бывшая югославская республика Македония, Мальта, Нидерланды, Польша, Румыния, Россия, Словакия, Словения, Испания, Швеция, Швейцария, Турция, Украина и Соединенное Королевство.

<...>

1.4. Предусматривает ли законодательство различия между политическими партиями на местном, региональном и общенациональном уровнях?

14. Большинство стран, представивших ответы, не делает различий между политическими партиями на различных уровнях территориального устройства, независимо от того, является ли форма территориального устройства унитарной, федеративной или иной; Австрия, Греция, Финляндия, Франция, Италия, Япония, Люксембург, Мальта и Испания могут быть приведены в качестве примера. Однако существуют исключения. В Канаде имеются различия между политическими партиями на федеральном и провинциальном уровнях. Грузия прямо запрещает учреждение политических партий на региональной или территориальной основе. Германия не признает политическую деятельность на местном уровне нацеленной на содействие формированию воли народа, то есть всех людей; объединения, которые осуществляют политическую деятельность лишь на местном уровне, таким образом, не охватываются концепцией политической партии по смыслу основного закона и немецкого законодательства о политических партиях.

<...>

2.2. Какие материально-правовые и процедурные требования должны быть соблюдены для учреждения политической партии?

22. В ряде стран имеются особые правовые регулирования в отношении деятельности политических партий и их учреждения:

- общего характера;

- в отношении политической программы партии;

- в отношении учредителей или иных лиц, которые тем или иным образом должны поддерживать учреждение партии (и их численности, гражданства, территориального распределения и так далее).

23. Некоторые страны возлагают на политические партии обязанность пройти процедуру регистрации. Почти во всех странах, указанных в первой группе в пункте 2.1, партия должна пройти регистрацию или как минимум направить свой устав в уполномоченный орган государства. Этот порядок оправдан необходимостью формального признания объединения политической партией. Некоторые из данных дополнительных требований могут отличаться в различных странах.

<...>

d) минимально необходимая численность членов партии (Азербайджан, Босния и Герцеговина, Канада, Хорватия, Чехия, Эстония, Грузия, Германия, Греция, Киргизия, Латвия, Литва, Россия, Словакия и Турция)...

i) подписи, удостоверяющие определенное территориальное представительство (Молдавия, Россия, Турция и Украина)...

24. После того как данные требования исполнены, уполномоченный орган (например, министерство юстиции) осуществляет официальную регистрацию. В таких странах, как, например, Австрия и Испания, хартия (устав) лишь представляется в уполномоченный орган для включения в специальный государственный реестр.

<...>

3.6. Обязана ли политическая партия иметь отделения или офисы на общенациональном, региональном или местном уровнях?

48. Законодательство не содержит конкретных требований о наличии отделений или офисов в Андорре, Австрии, Бельгии, Канаде, Эстонии, Финляндии, Франции, Грузии, Венгрии, Италии, Латвии, Лихтенштейне, Люксембурге, Швеции и Швейцарии. В Румынии политические партии должны иметь головной офис, в Ирландии - штаб-квартиру, а в Турции - общенациональный офис в Анкаре. В Германии партии обязаны иметь региональные отделения, а в Соединенном Королевстве партия обязана заявить, намеревается ли она действовать на всей территории Соединенного Королевства, на территории части Соединенного Королевства или на местном уровне; однако это не более чем заявление о намерениях, и представляется, что закон не обязывает партии следовать данному заявлению о намерениях. На Украине в течение шести месяцев с даты регистрации политическая партия обязана обеспечить формирование и регистрацию своих региональных, городских и районных организаций в большинстве регионов Украины, в городах Киеве и Севастополе и в Автономной Республике Крым.

<...>

4.2. Обязательно ли для политических партий, например, как условие для сохранения регистрации или для доступа к государственному финансированию:

- выдвигать индивидуальных кандидатов или списки кандидатов на всеобщих выборах на местном, региональном или общенациональном уровнях?

- участвовать в местных, региональных или общенациональных избирательных кампаниях?

- получить минимальный процент голосов или добиться избрания определенного числа кандидатов на местных, региональных или общенациональных выборах?

- осуществлять иную политическую деятельность, определенную законом?

52. Правила, касающиеся участия политических партий в политическом процессе страны, более многообразны в государствах, в которых применяется требование о регистрации партий. Однако финансирование из государственных источников подробно регулируется законодательством в большинстве стран. Следующие общие тенденции могут наблюдаться в странах в части регистрации и финансирования партий:

(a) лишь партии, участвующие во всеобщих выборах и получившие определенный процент голосов, имеют право на государственное финансирование (Австрия, Бельгия, Босния и Герцеговина, Канада, Чехия, Эстония, "бывшая югославская республика Македония", Франция, Грузия, Германия, Греция, Япония, Лихтенштейн, Литва, Люксембург, Нидерланды, Польша, Россия, Испания, Словения, Швеция);

(b) регистрация прекращается, если партия:

(1) не участвует определенное количество раз в выборах (Армения);

(2) не получает минимального количества голосов (Армения), или

(3) не доказывает наличие минимально необходимой численности членов партии и/или регионального представительства (Эстония, Молдавия, Украина);

(c) партия исключается из официального перечня партий, но может продолжать существование в качестве объединения, если она определенное количество раз не участвует в выборах (Финляндия)..."

Право

I. Предполагаемое нарушение статьи 11 Конвенции в части отказа во внесении изменений в сведения, содержащиеся в государственном реестре

65. Партия-заявитель жаловалась на основании статьи 11 Конвенции на отказ во внесении изменений в сведения о ее адресе и лицах, имеющих право без доверенности действовать от ее имени, содержащиеся в Едином государственном реестре юридических лиц. Статья 11 Конвенции предусматривает следующее:

"1. Каждый имеет право на свободу мирных собраний и на свободу объединения с другими, включая право создавать профессиональные союзы и вступать в таковые для защиты своих интересов.

2. Осуществление этих прав не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц. Настоящая статья не препятствует введению законных ограничений на осуществление этих прав лицами, входящими в состав вооруженных сил, полиции или административных органов государства".

A. Приемлемость жалобы

66. Европейский Суд также отмечает, что настоящая жалоба не является явно необоснованной в значении пункта 3 статьи 35 Конвенции. Он также отмечает, что жалоба не является неприемлемой по каким-либо другим основаниям. Следовательно, жалоба должна быть объявлена приемлемой.

B. Существо жалобы

1. Доводы сторон

(a) Партия-заявитель

67. Партия-заявитель утверждала, что отказ во внесении изменений в сведения, содержащиеся в реестре, был незаконным. В частности, требование представить документы, аналогичные тем, которые необходимы при регистрации вновь созданной политической партии, не было основано на российском законодательстве. Из формулировки статьи 16 Закона о политических партиях, содержащей перечень документов, которые необходимо представить в регистрирующий орган (см. § 44 настоящего Постановления), следует, что она применяется лишь в случае первичной регистрации политической партии сразу после ее создания на учредительном съезде. Пункт 2 статьи 27 этого Закона устанавливает упрощенный уведомительный порядок для регистрации изменения сведений, содержащихся в реестре (см. § 46 настоящего Постановления). Закон о регистрации юридических лиц также различает первичную регистрацию юридического лица и регистрацию изменений в реестре, предусматривая разрешительный порядок в первом случае и уведомительный порядок во втором случае (см. § 41 настоящего Постановления). Следовательно, от партии-заявителя незаконно и произвольно требовали представить для проверки регистрирующим органом документы, перечисленные в статье 16 Закона о политических партиях. Однако она исполнила это незаконное требование и представила необходимые документы.

68. Партия-заявитель оспаривала вывод властей страны, согласно которому представленные документы были ненадлежащими. В частности, она утверждала, что съезд, который 17 декабря 2005 г. избрал представителей, имеющих право действовать от имени партии без доверенности, и решил изменить ее официальный адрес, был созван и проведен в соответствии с порядком, установленным российским законодательством, и ее уставом. Выводы национальных властей об обратном были произвольными и противоречили имеющимся доказательствам.

69. Далее, партия-заявитель утверждала, что отказ в изменении сведений о ее адресе и лицах, имеющих право действовать от ее имени без доверенности, нарушил ее деятельность. Срок полномочий ранее избранных представителей, имеющих право действовать от ее имени без доверенности, истек в апреле 2006 года. Поскольку власти отказали в регистрации новых представителей, в установленном порядке избранных съездом, партия-заявитель не могла функционировать надлежащим образом. Она не могла создавать новые региональные отделения, представлять годовые отчеты и иные документы, запрошенные властями, или повторно подать заявление о внесении изменений в реестр, так как все эти действия требовали подписей лиц, имеющих право действовать от ее имени без доверенности. Кроме того, власти не впервые признавали недействительными решения, принятые на общих собраниях партии-заявителя. Внеочередной съезд 17 декабря 2005 г. был созван, поскольку власти страны отказались признать решения предыдущего съезда. Наконец, вывод властей о неправомочности съезда 17 декабря 2005 г. послужил основой для ликвидации ряда региональных отделений партии-заявителя и, в конечном счете, для ликвидации самой партии-заявителя. С учетом изложенного партия-заявитель полагала, что отказ властей во внесении изменений в сведения, содержащиеся в реестре, фактически представлял собой замаскированную ликвидацию.

(b) Власти Российской Федерации

70. Власти Российской Федерации утверждали, что вмешательство в права партии-заявителя было законным. Закон о политических партиях установил особый разрешительный порядок для регистрации политических партий. Требование о получении разрешения о регистрации было обусловлено особенностями статуса и роли политических партий. Закон о политических партиях не предусматривал различных видов регистрации. Таким образом, одни и те же правила применялись в отношении регистрации вновь учрежденной политической партии и в отношении регистрации изменения сведений, содержащихся в реестре. Во всех случаях политическая партия была обязана представить документы, предусмотренные статьей 16 Закона о политических партиях (см. § 44 настоящего Постановления), а регистрирующий орган был уполномочен проверить эти документы и принять решение о регистрации или об отказе в регистрации (см. пункт 5 статьи 15, пункт 1 статьи 29 и пункт 1 статьи 38 Закона о политических партиях в §§ 43, 45 и 53 настоящего Постановления). Тот факт, что данные положения допускали различное толкование, сам по себе не противоречил Конвенции. Многие законы неизбежно сформулированы в терминах, которые в бoльшей или мeньшей степени являются неопределенными, и их толкование и применение являются вопросом практики. Задача вынесения судебного решения, возложенная на суды, несомненно заключалась в разрешении остающихся сомнений, связанных с толкованием, с учетом изменений в повседневной практике (власти Российской Федерации ссылались на Постановление Большой Палаты по делу "Реквеньи против Венгрии" (Rekvenyi v. Hungary), жалоба N 25390/94, § 34, ECHR 1999-III, и Постановление Большой Палаты по делу "Гожелик и другие против Польши" (Gorzelik and Others v. Poland), жалоба N 44158/98, § 65, ECHR 2004-I). Власти Российской Федерации заключили, что российские нормы, регулирующие регистрацию политических партий, отвечали требованиям доступности и предсказуемости. В любом случае партия-заявитель обратилась к российским властям за разъяснениями по поводу порядка регистрации и получила подробные пояснения. Также имел значение тот факт, что отказ в регистрации был проверен и подтвержден судами страны. Принимая во внимание, что решать проблемы толкования национального законодательства должны в первую очередь национальные органы, особенно суды, в задачу Европейского Суда не входила подмена своим толкованием их толкования в отсутствие произвола (они ссылались на Постановление Европейского Суда от 16 декабря 1997 г. по делу "Техедор Гарсия против Испании" (Tejedor Garcia v. Spain), § 31, Reports of Judgments and Decisions 1997-VIII).

71. Что касается обоснования отказа в регистрации, власти Российской Федерации утверждали, что национальные власти отказали во внесении изменений в реестр, поскольку документы, представленные партией-заявителем, были составлены с существенными нарушениями. Их изучение показало, что съезд, на котором были избраны лица, имеющие право действовать от имени партии без доверенности, и было решено изменить официальный адрес партии-заявителя, был неправомочен. В частности, делегаты, принимавшие участие в съезде, не были избраны в порядке, предусмотренном законом и уставом партии-заявителя. Таким образом, протокол этого съезда не мог служить основанием для внесения изменений в государственный реестр. Отказ во внесении изменений в реестр был нацелен на обеспечение демократии в рамках партии-заявителя и защиту прав ее членов на участие в региональных конференциях и съезде и, соответственно, в процессе принятия решений.

72. Власти Российской Федерации, кроме того, оспаривали утверждения партии-заявителя, в соответствии с которыми отказ во внесении изменений в реестр нарушил ее деятельность и привел к ее ликвидации. Они утверждали, что партия-заявитель осуществляла деятельность в 2006 и 2007 годах. В частности, она участвовала в региональных выборах, представила годовой отчет, в соответствии с которым она потратила более 1 млн рублей в 2006 году, и ее представители участвовали в разбирательстве о ее ликвидации. Что касается ликвидации, соответствующее решение было принято по различным основаниям, которые никоим образом не были связаны с отказом в регистрации. Отказ в регистрации не имел целью нарушить деятельность партии-заявителя. Власти страны лишь осуществляли правомерный контроль за соблюдением партией-заявителем порядка регистрации, установленного российским законодательством. Они утверждали, что партия-заявитель была обязана соблюдать российское законодательство, а власти страны были уполномочены и имели обязанность контролировать соблюдение ею законодательных требований и процедур. В частности, было необходимо проверить, был ли съезд партии-заявителя созван и проведен в соответствии с российским законодательством с целью защиты ее членов от принятия произвольных решений в нарушение демократического порядка.

73. Власти Российской Федерации также подчеркнули, что отказ в регистрации не был окончательным. Партия-заявитель имела возможность исправить выявленные в документах недостатки и повторно обратиться с заявлением о регистрации. Кроме того, имелась возможность созыва нового съезда по требованию 1/3 ее региональных отделений, и этот съезд мог избрать новых представителей, имеющих право действовать от имени партии-заявителя без доверенности. Однако партия-заявитель не приняла мер к созыву нового съезда и исправлению нарушений, выявленных властями страны.

74. Наконец, власти Российской Федерации ссылались на Решение Европейского Суда от 14 июня 2005 г. по делу "Духовная община мусульман Республики Молдавии против Молдавии" (Carmuirea Spiritual a Musulmanilor din Republica Moldova v. Moldova), жалоба N 12282/02, и Решение Европейского Суда от 30 октября 1997 г. по делу "Байсан от имени "Лига апарари дрептурилор омулуй дин Ромэния (Лига защиты прав человека в Румынии)" против Румынии" (Baisan for "Liga Apararii Drepturilor Omului din Romania" (the League for the Defence of Human Rights in Romania) v. Romania), жалоба N 28973/95, в которых отказ в регистрации объединения, нарушившего порядок регистрации, был признан совместимым со статьями 9 и 11 Конвенции.

2. Мнение Европейского Суда

(a) Общие принципы

75. Европейский Суд напоминает, что право на создание объединения является неотъемлемой частью права, предусмотренного статьей 11 Конвенции. Возможность создания гражданами юридического лица с целью совместных действий в сфере общего интереса является одним из важнейших аспектов права на свободу объединения, в отсутствие которого это право было бы лишено значения. Способ воплощения этой свободы в национальном законодательстве и ее практическое применение властями раскрывают состояние демократии в данной стране (см. Постановление Европейского Суда от 10 июля 1998 г. по делу "Сидиропулос и другие против Греции" (Sidiropoulos and Others v. Greece), Reports of Judgments and Decisions 1998-IV, § 40).

76. Свобода объединения, однако, не является абсолютной по характеру, и следует признать, что если объединение, посредством своих действий или намерений, которые оно прямо или косвенно выражает в своей программе, подвергает опасности государственные институты или права и свободы других лиц, статья 11 Конвенции не лишает государство полномочий защищать эти институты и лиц. Тем не менее данные полномочия не должны широко использоваться, поскольку исключения из правила свободы объединения подлежат строгому толкованию, и лишь убедительные и неопровержимые основания могут оправдать ограничения этой свободы. При определении того, существует ли необходимость в значении пункта 2 этого положения Конвенции, государства располагают ограниченной свободой усмотрения, которая сопровождается пристальным европейским надзором, охватывающим законодательство и правоприменительные решения, включая принятые независимым судом (см. упоминавшееся выше Постановление Большой Палаты по делу "Гожелик и другие против Польши", §§ 94 и 95, упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу "Сидиропулос и другие против Греции", § 40, и Постановление Европейского Суда по делу "Станков и Объединенная македонская организация "Илинден" против Болгарии" (Stankov and the United Macedonian Organisation Ilinden v. Bulgaria), жалобы N N 29221/95 и 29225/95, § 84, ECHR 2001-IX).

77. При осуществлении Европейским Судом надзорной функции в его задачу входит не подмена своим мнением мнения соответствующих национальных властей, а проверка решений, принимаемых ими в рамках их свободы усмотрения. Это не означает, что надзор сводится к необходимости убедиться в том, что государство-ответчик действовало в рамках своей свободы усмотрения разумно, осторожно и добросовестно; Европейский Суд должен исследовать оспариваемое вмешательство в свете дела в целом и определить, было ли оно "соразмерно преследуемой законной цели" и были ли мотивы, приведенные национальными властями, "относимыми и достаточными". Осуществляя эту задачу, Европейский Суд обязан убедиться, что национальные власти применяли стандарты, которые соответствовали принципам, воплощенным в Конвенции, и что они основывались на приемлемой оценке соответствующих фактов (см. Постановление Европейского Суда от 30 января 1998 г. по делу "Объединенная коммунистическая партия Турции и другие против Турции" (United Communist Party of Turkey and Others v. Turkey), Reports of Judgments and Decisions 1998-I, § 47, и Постановление Европейского Суда по делу "Партия коммунистов* (* Данная политическая группа объединяет лиц, не состоявших в Румынской компартии, управлявшей страной до 1989 года (прим. переводчика).) (Непечеришти) и Унгуряну против Румынии" (Partidul Comunistilor (Nepeceristi) and Ungureanu v. Romania), жалоба N 46626/99, § 49, ECHR 2005-I (извлечения)).

78. Европейский Суд, кроме того, во многих случаях подтверждал, что при демократическом режиме ключевую роль играют политические партии, пользующиеся свободами и правами, провозглашенными в статье 11 Конвенции, а также в статье 10 Конвенции. Политические партии являются формой объединения, имеющей существенное значение для надлежащего функционирования демократии. Учитывая роль, которую играют политические партии, любые меры, принимаемые против них, затрагивают как свободу объединения, так и, соответственно, демократию в соответствующей стране (см. Постановление Большой Палаты по делу "Партия "Рефах" (Партия Благоденствия) и другие против Турции" (Refah Partisi (the Welfare Party) and Others v. Turkey), жалобы N N 41340/98, 41342/98, 41343/98 и 41344/98, § 87, ECHR 2003-II, и упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда от 30 января 1998 г. по делу "Объединенная коммунистическая партия Турции и другие против Турции", § 25).

(b) Применение в настоящем деле

79. Европейский Суд отмечает, что 17 декабря 2005 г. партия-заявитель провела съезд, на котором были избраны ее правление, а также лица, имеющие право действовать от ее имени без доверенности, а также было решено изменить ее официальный адрес. Впоследствии она обратилась в регистрирующий орган с заявлением о внесении изменений в сведения, содержащиеся в государственном реестре, в соответствии с законодательством страны. Регистрирующий орган предписал партии-заявителю представить пакет документов, аналогичный тому, который необходим для регистрации вновь созданной политической партии. Затем он отказал во внесении изменений в сведения, содержащиеся в реестре, придя на основании документов, представленных партией-заявителем, к выводу о том, что ее съезд был неправомочен.

80. Сторонами не оспаривалось, что отказ во внесении изменений в государственный реестр приравнивался к вмешательству в права партии-заявителя, гарантированные статьей 11 Конвенции (см. для сравнения Постановление Европейского Суда от 14 июня 2007 г. по делу "Свято-Михайловская парафия против Украины" (Svyato-Mykhaylivska Parafiya v. Ukraine), жалоба N 77703/01, § 123). Европейский Суд принимает довод партии-заявителя, в соответствии с которым отказ в регистрации ее представителей, имеющих право действовать от ее имени без доверенности, негативно повлиял на ее деятельность. Отказываясь действовать на основании решения съезда, проведенного 17 декабря 2005 г., и признавать избранных этим съездом лиц, имеющих право действовать без доверенности от имени партии, публичные власти несомненно создали серьезные сложности в ее повседневной деятельности. Хотя отсутствуют доказательства, подтверждающие утверждение партии-заявителя о том, что ее деятельность была фактически парализована отказом во внесении изменений в реестр, не может быть сомнений, что неспособность избранных представителей партии-заявителя действовать от ее имени серьезно препятствовала ее деятельности.

81. Остается решить вопрос о том, было ли вмешательство в права партии-заявителя "предусмотрено законом", преследовало ли оно "законную цель" и было ли "необходимо в демократическом обществе".

82. Европейский Суд в первую очередь рассмотрит довод партии-заявителя о том, что требование регистрирующего органа о предоставлении пакета документов, аналогичного тому, который представляется при регистрации вновь созданной политической партии, и его отказ во внесении изменений в реестр в связи с недостатками этих документов не были основаны на российском законодательстве. Он напоминает в этой связи, что в соответствии с его сложившимися прецедентными нормами выражение "предусмотрены законом" требует, чтобы спорная мера имела основу в национальном законодательстве и чтобы закон был сформулирован с достаточной ясностью, позволяя гражданину предвидеть последствия, которые может повлечь определенное действие, и соответствующим образом регулировать свое поведение (см., в качестве классического примера, Постановление Европейского Суда от 26 апреля 1979 г. по делу ""Санди таймс" против Соединенного Королевства" (Sunday Times v. United Kingdom) (N 1), Series A, N 30, § 49).

83. Европейский Суд отмечает, что национальное законодательство отнюдь не было ясным в части порядка, которому необходимо следовать при регистрации изменений, вносимых в государственный реестр. В отличие от очень подробных положений, регулирующих порядок регистрации вновь созданных партий, порядок регистрации изменений не определен. Закон о политических партиях и Закон о регистрации юридических лиц не определяют, какие документы помимо простого уведомления должны быть представлены политической партией для регистрации изменений, и не содержат прямого указания на полномочия регистрирующего органа в части проверки этих документов и отказа в регистрации (см. §§ 41 и 46 настоящего Постановления).

84. В обоснование требования представить пакет документов, аналогичный тому, который представляется при регистрации вновь созданной партии, и права регистрирующего органа отказать в регистрации, если указанные документы были представлены не в полном объеме или были составлены с нарушениями, суды страны ссылались на пункт 7 статьи 32 Закона о некоммерческих организациях (см. § 42 настоящего Постановления). Европейский Суд, однако, отмечает, что пункт 7 был включен в статью 32 10 января 2006 г. и вступил в силу 16 апреля 2006 г., тогда как отказы во внесении изменений в реестр были приняты 16 января и 4 апреля 2006 г. Европейский Суд поражен тем, что суды страны ссылались на положение, которое в период, относящийся к делу, не вступило в силу и, следовательно, не могло служить законным основанием для отказа во внесении изменений в реестр.

85. Учитывая, что в национальном разбирательстве отсутствовали ссылки на иные правовые документы или положения, устанавливающие порядок внесения изменений в реестр, Европейский Суд не может заключить, что российское законодательство было сформулировано с достаточной ясностью, позволяя партии-заявителю предвидеть, какие документы ей потребуется представить и какие негативные последствия наступят, если регистрирующий орган сочтет представленные документы ненадлежащими. Европейский Суд полагает, что меры, предпринятые регистрационным органом в настоящем деле, не имели достаточно ясной правовой основы.

86. В свете вышеприведенного вывода отсутствует необходимость рассматривать вопрос о том, было ли вмешательство соразмерно преследуемой законной цели. Однако в настоящем деле Европейский Суд, тем не менее, отмечает, что он не может не выразить несогласие с доводом властей Российской Федерации, согласно которому вмешательство в свободу партии-заявителя на объединение было "необходимо в демократическом обществе".

87. Основанием для отказа во внесении изменений в реестр послужил вывод регистрирующего органа о том, что съезд 17 декабря 2005 г. был созван и проведен с нарушениями порядка, предусмотренного уставом партии-заявителя. Европейский Суд признает, что в определенных случаях свобода усмотрения государства может включать право вмешательства - при условии соблюдения требования соразмерности - во внутреннюю организацию и функционирование объединения в случае несоблюдения разумных законных формальностей, касающихся его создания, функционирования или внутренней организационной структуры (см., например, Решение Европейского Суда от 21 марта 2006 г. по делу "Эртан и другие против Турции" (Ertan and Others v. Turkey), жалоба N 57898/00, упоминавшееся выше Решение Европейского Суда по делу "Духовная община... против Молдовы", и упоминавшееся выше Решение Европейского Суда по делу "Байсан... против Румынии"), или в случае серьезного длительного внутреннего конфликта в объединении (см. Постановление Европейского Суда от 22 января 2009 г. по делу "Священный синод Болгарской православной церкви (митрополита Иннокентия) и другие против Болгарии" (Holy Synod of the Bulgarian Orthodox Church (Metropolitan Inokentiy) and Others v. Bulgaria), жалобы N N 412/03 и 35677/04, § 131). Вместе с тем вмешательство властей во внутреннюю организационную деятельность объединений не должно простираться столь далеко, чтобы включать обеспечение соблюдения объединением каждой формальности, предусмотренной ее уставом (см. Постановление Европейского Суда по делу ""Тебиети Мюхафизе Джемиети" и Исрафилов против Азербайджана" (Tebieti Muhafize Cemiyyeti and Israfilov v. Azerbaijan), жалоба N 37083/03, § 78, ECHR 2009-...).

88. В настоящем деле регистрационный орган выявил нарушения при выборах региональных делегатов на съезд, придя к выводу, например, что некоторые региональные конференции были созваны неуполномоченными лицами или органами, некоторые региональные конференции были неправомочны, протоколы некоторых региональных конференций не содержали имен участников, а некоторые участники не являлись членами партии-заявителя. Европейский Суд не усматривает оснований для вмешательства такого масштаба со стороны регистрирующего органа во внутренние дела партии-заявителя. Он отмечает, что национальное законодательство не предусматривало подробных правил и порядка в отношении созыва региональных конференций или избрания делегатов для участия в съезде. Кроме того, оно не устанавливало требований к протоколам этих конференций. Европейский Суд полагает, что сами объединения должны определять, каким способом организовывать свои конференции. Аналогичным образом, в первую очередь сами объединения и их члены, а не публичные власти, должны обеспечивать соблюдение формальностей данного типа в соответствии с их уставом (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу ""Тебиети Мюхафизе Джемиети" и Исрафилов против Азербайджана", § 78, см. также Положение и пояснительный доклад Венецианской комиссии о законодательстве, регулирующем политические партии: некоторые специальные вопросы в § 58 настоящего Постановления). В отсутствие жалоб со стороны членов партии-заявителя, касающихся организации съезда 17 декабря 2005 г. или предшествующих ему региональных конференций, Европейский Суд не убежден доводом властей Российской Федерации, согласно которому вмешательство публичных властей во внутренние дела партии-заявителя было необходимо для цели защиты прав членов партии-заявителя.

89. С учетом вышеизложенного Европейский Суд приходит к выводу о том, что российские власти, отказывая во внесении изменений в реестр, вышли за рамки любой законной цели и осуществили вмешательство во внутреннюю деятельность партии-заявителя способом, который не может быть признан законным и необходимым в демократическом обществе.

90. Таким образом, имело место нарушение статьи 11 Конвенции.

II. Предполагаемое нарушение статьи 11 Конвенции в части ликвидации партии-заявителя

91. Партия-заявитель жаловалась на ее ликвидацию за несоблюдение требований, касающихся минимально необходимой численности членов партии и регионального представительства. Она ссылалась на статью 11 Конвенции.

A. Приемлемость жалобы

92. Европейский Суд отмечает, что настоящая жалоба не является явно необоснованной в значении пункта 3 статьи 35 Конвенции. Он также отмечает, что жалоба не является неприемлемой по каким-либо другим основаниям. Следовательно, жалоба должна быть объявлена приемлемой.

B. Существо жалобы

1. Доводы сторон

(a) Партия-заявитель

93. Партия-заявитель утверждала, во-первых, что требования о минимально необходимой численности членов партии и региональном представительстве не были оправданными с точки зрения пункта 2 статьи 11 Конвенции. В частности, они были необоснованными и не преследовали законную цель. Применение такого требования к политическим партиям не может быть оправдано интересами национальной безопасности или общественного порядка. Также они не были необходимы для предотвращения беспорядков или преступлений или для защиты прав и свобод иных лиц.

94. Кроме того, партия-заявитель оспаривала выводы национальных органов исполнительной власти и судов. Она утверждала, что проверки ситуации с численностью членов партии проводились властями поверхностно. Проверки были несистематическими и не имели единой методологии или четко определенных правил, установленных законом. Члены партии-заявителя опрашивались по телефону об их членстве и некоторые из них запугивались властями. Власти требовали от региональных отделений предоставления многочисленных документов, разных для каждого регионального отделения. Разбирательство о ликвидации не было состязательным, поскольку партии-заявителю было отказано в возможности представить доказательства, демонстрирующие число членов партии. Партия-заявитель настаивала на том, что ее численность составляла 63 926 членов партии и она имела 57 региональных отделений, 51 из которых - численностью свыше 500 членов партии. Таким образом, она соответствовала законодательным требованиям к минимально необходимой численности членов партии и региональному представительству.

95. Вместе с тем партия-заявитель утверждала, что ее ликвидация не только нарушила ее право на свободу объединения, но также ограничила ее право на участие в выборах, поскольку, в соответствии с российским законодательством, политическая партия является единственной разновидностью общественной организации, имеющей право выдвигать кандидатов на выборах в государственные органы.

(b) Власти Российской Федерации

96. Власти Российской Федерации утверждали, что вмешательство было предусмотрено законом, а именно новой редакцией пункта 2 статьи 3 и статьей 41 Закона о политических партиях, а также статьей 2 Закона о внесении изменений в указанный закон (см. §§ 33, 34 и 54 настоящего Постановления). В частности, вышеуказанные положения требовали, чтобы к 1 января 2006 г. все политические партии увеличили свою численность до 50 000 членов партии и численность своих региональных отделений до 500 членов партии. Кроме того, из данных положений законодательства следовало, что в случае неувеличения партией своей численности она обязана реорганизоваться в общественное объединение или подлежит ликвидации. Применимое национальное законодательство было доступно и формулировалось в ясных выражениях, так что партия-заявитель могла предвидеть, что несоблюдение вышеприведенных требований приведет к ее ликвидации.

97. В обоснование применения требований о минимально необходимой численности членов партии власти Российской Федерации ссылались на их особый статус и роль как объединений, участвующих в выборах и представляющих интересы граждан в государственных органах. Они утверждали, что данные требования преследовали законную цель защиты конституционных основ Российской Федерации и прав и законных интересов иных лиц. Их "необходимость" была подтверждена Конституционным Судом Российской Федерации (см. §§ 55 и 56 настоящего Постановления). В частности, требования к минимально необходимой численности членов партии и к региональному представительству способствовали процессу консолидации политических партий, создавали условия для учреждения крупных, сильных партий, препятствовали чрезмерной парламентской фрагментации и тем самым обеспечивали нормальное функционирование парламента и повышали стабильность политической системы. Вышеупомянутые требования не носили дискриминационного характера, поскольку они не препятствовали развитию различных политических программ и применялись в равной мере ко всем политическим партиям независимо от их идеологии, целей и задач, установленных их уставом. Они не нарушали само существо права граждан на свободу объединения, так как политические партии, которые не отвечали этим требованиям, могли реорганизоваться в общественные объединения. Власти Российской Федерации также утверждали, что особенности социальной и политической ситуации, превалирующей в современной России, должны приниматься во внимание при рассмотрении вопроса об оправданности законодательных требований, предъявляемых к политическим партиям (они ссылались на Решение Европейского Суда от 7 декабря 2006 г. по делу "Игорь Артемов против Российской Федерации" (Igor Artyomov v. Russia), жалоба N 17582/05).

98. Власти Российской Федерации далее утверждали, что свобода объединения не является абсолютной. Политические партии обязаны соблюдать национальное законодательство, и власти имеют право контролировать их деятельность для обеспечения ее соответствия законодательным требованиям. В связи с тем что партия-заявитель не исполнила требования о минимально необходимой численности членов партии и региональном представительстве, тем самым нарушив права и интересы партий, которые отвечали этим требованиям, было необходимо ликвидировать ее. Ликвидация не была автоматической, так как партии-заявителю был предоставлен выбор между приведением численности ее членов и ее региональных отделений в соответствие с измененным законом для сохранения статуса политической партии и реорганизацией в общественное объединение. Однако она не воспользовалась своим правом на выбор и, следовательно, подлежала ликвидации. Также следует отметить, что партия-заявитель не была ликвидирована или запрещена в связи с экстремистской деятельностью. Таким образом, она имела возможность создать новую партию с тем же наименованием* (* Так в оригинале (прим. переводчика).). Члены партии-заявителя могли создать новую партию или вступить в иную действующую партию.

99. Наконец, власти Российской Федерации утверждали, что разбирательство о ликвидации было справедливым и состязательным, и суды страны исследовали и оценили доказательства, представленные сторонами, и пришли к обоснованным выводам.

2. Мнение Европейского Суда

100. Стороны пришли к согласию о том, что ликвидация партии-заявителя представляла собой вмешательство в ее права, предусмотренные статьей 11 Конвенции. Не оспаривается, что вмешательство было "предусмотрено законом", а именно пунктом 2 статьи 3 Закона о политических партиях и пунктами 1 и 4 статьи 2 Закона о внесении изменений (см. § 33, 34 и 54 настоящего Постановления).

101. Европейский Суд далее отмечает, что власти Российской Федерации и Конституционный Суд ссылались на несколько целей, оправдывающих ликвидацию партии-заявителя по причине несоблюдения требований к минимальной численности членов партии и региональному представительству, а именно цели защиты демократических институтов и конституционных основ Российской Федерации, обеспечения территориальной целостности и гарантирования прав и законных интересов иных лиц (см. §§ 55, 56 и 97 настоящего Постановления). Он полагает, что защита территориальной целостности тесно связана с защитой "национальной безопасности" (см., например, упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу "Объединенная коммунистическая партия Турции и другие против Турции", § 40), тогда как защита демократических институтов государства и конституционных основ относится к "предотвращению беспорядков", поскольку понятие "порядка" в значении французской версии статьи 11 Конвенции охватывает "институциональный порядок" (см. Постановление Европейского Суда по делу "Баскская националистическая партия - Региональная организация "Ипарральде" против Франции" (Basque Nationalist Party - Iparralde Regional Organisation v. France), жалоба N 71251/01, § 43, ECHR 2007-VII, и, с необходимыми изменениями, упоминавшееся выше Постановление Большой Палаты по делу "Гожелик и другие против Польши", § 76). Европейский Суд готов признать, что оспариваемые законодательные требования и ликвидация партии-заявителя за их несоблюдение были призваны защищать национальную безопасность, предотвращать беспорядки и гарантировать права иных лиц и, следовательно, они преследовали законные цели, установленные пунктом 2 статьи 11 Конвенции.

102. Остается рассмотреть вопрос о том, было ли вмешательство "необходимо в демократическом обществе". Европейский Суд напоминает, что с учетом ключевой роли, которую играют политические партии в надлежащем функционировании демократии, исключения, перечисленные в пункте 2 статьи 11 Конвенции, подлежат строгому толкованию, если затронуты политические партии; лишь убедительные и неопровержимые основания могут оправдать ограничения свободы объединения таких партий (см. прецедентную практику, приведенную в §§ 76-78 настоящего Постановления). Также имеет значение радикальный характер рассматриваемого вмешательства: партия-заявитель была незамедлительно ликвидирована. Необходимы очень серьезные причины, обосновывающие столь резкую меру, чтобы ее можно было признать соразмерной преследуемой законной цели; ее применение является оправданным только в наиболее серьезных делах (см. Постановление Европейского Суда от 20 октября 2005 г. по делу "Объединенная македонская организация "Илинден - ПИРИН" и другие против Болгарии" (The United Macedonian Organisation Ilinden - PIRIN and Others v. Bulgaria), жалоба N 59489/00, § 56, с дополнительными отсылками).

103. Европейский Суд в первую очередь отмечает, что партия-заявитель, созданная в 1990 году, была одной из старейших российских политических партий. В ее уставе или программе ничто не позволяло предположить, что она не являлась демократической партией. Не утверждалось, что в течение 17 лет ее существования она прибегала к незаконным или недемократическим методам, призывала к применению насилия, стремилась подорвать демократическую и плюралистическую политическую систему России или что ее цели носили националистический характер или могли нарушить права и свободы иных лиц. Единственной причиной ее ликвидации было несоблюдение ею требований о минимальной численности членов партии и региональном представительстве.

104. Европейский Суд должен рассмотреть вопрос о том, была ли ликвидация партии-заявителя за несоблюдение указанных требований соразмерна законным целям, на которые ссылались власти Российской Федерации. Однако сначала он рассмотрит вопрос о том, уравновешивала ли негативные последствия вмешательства предусмотренная национальным законодательством возможность реорганизации в общественное объединение.

(a) Возможность реорганизации в общественное объединение

105. Европейский Суд принимает к сведению довод властей Российской Федерации, согласно которому партии-заявителю была предоставлена возможность реорганизоваться в общественное объединение. Однако он уже приходил к выводу о том, что принуждение объединения к принятию организационно-правовой формы вопреки воле его учредителей и членов является неприемлемым, отмечая, что подобный подход, если он будет применяться, ограничит свободу объединения учредителей и членов до такой степени, что она прекратит существование или лишится практической ценности (см. Постановление Европейского Суда от 21 июня 2007 г. по делу "Жечев против Болгарии" (Zhechev v. Bulgaria), жалоба N 57045/00, § 56).

106. Европейский Суд напоминает, что политические партии имеют особый статус. Политические партии, являясь единственным видом объединения, способным прийти к власти, могут оказывать влияние на весь режим в стране. Политические партии отличаются от иных организаций, представленных на политической арене, поскольку они предлагают избирателям всеобъемлющие социальные модели и способны реализовать эти предложения после прихода к власти (см. упоминавшееся выше Постановление Большой Палаты по делу "Партия "Рефах" (Партия Благоденствия) и другие против Турции", § 87).

107. Имеет значение тот факт, что в Российской Федерации политические партии являются единственными участниками политического процесса, имеющими право выдвигать кандидатов на выборах федерального и регионального уровней. Таким образом, реорганизация в общественное объединение лишила бы партию-заявителя возможности участвовать в выборах. Учитывая, что участие в выборах было одной из основных целей партии-заявителя, предусмотренных ее уставом (см. § 10 настоящего Постановления), статус общественного объединения не отвечал бы ее призванию. Европейский Суд признает, что сохранение статуса политической партии и права выдвигать кандидатов на выборах, сопряженного с этим статусом, имело существенное значение для партии-заявителя.

108. Далее Европейский Суд на основании этой предпосылки должен рассмотреть вопрос о том, могла ли ликвидация партии-заявителя по причине несоблюдения требований о минимально допустимой численности членов и региональном представительстве считаться необходимой в демократическом обществе. Он по очереди рассмотрит два указанных требования.

(b) Несоблюдение требования о минимально необходимой численности членов партии

109. Первым основанием ликвидации партии-заявителя было несоблюдение ею требования о минимально необходимой численности членов партии, которое впервые было введено в 2001 году, когда было установлено, что численность политической партии не может быть менее 10 000 членов. В 2004 году необходимая минимальная численность была увеличена до 50 000 членов партии. В 2009 году национальное законодательство было вновь изменено в целях постепенного снижения минимальной численности до 40 000 членов партии к 1 января 2012 г. Одновременно изменялась также минимальная численность членов регионального отделения (см. §§ 30-39 настоящего Постановления).

110. Европейский Суд отмечает, что требование о минимальной численности членов партии применяется в государствах - членах Совета Европы. Законодательство не менее чем 13 государств устанавливает требование о минимальной численности членов политической партии (см. § 62 настоящего Постановления). Однако, даже если не усматривается единого европейского подхода к данной проблеме, это не может само по себе иметь определяющего значения для ее разрешения (см. Постановление Большой Палаты по делу "Кристин Гудвин против Соединенного Королевства" (Christine Goodwin v. United Kingdom), жалоба N 28957/95, § 85, ECHR 2002-VI). Европейский Суд отмечает, что требование о минимальной численности членов партии, применяемое в России, является самым высоким в Европе. Чтобы убедиться в том, что оно не является несоразмерным, Европейский Суд должен оценить его обоснование со стороны законодателя и Конституционного Суда Российской Федерации.

111. Пояснительные записки к проекту закона о политических партиях, резолюции комитетов Государственной Думы и Постановления Конституционного Суда (см. §§ 31, 32, 55 и 56 настоящего Постановления) обосновывают введение требования о минимальной численности членов партии и ее последующее увеличение необходимостью укрепления политических партий и ограничения их количества в целях предотвращения несоразмерных бюджетных затрат в ходе избирательных кампаний и чрезмерной парламентской фрагментации, а также повышения благодаря этому стабильности политической системы.

112. Европейский Суд не убежден данными доводами. Он отмечает, что в Российской Федерации политические партии не имеют безусловного права на получение государственного финансирования. В соответствии с национальным законодательством, лишь партии, которые участвовали в выборах и получили более 3% голосов избирателей, имеют право на государственное финансирование (см. § 51 настоящего Постановления). Таким образом, существование определенного количества небольших политических партий, поддерживаемых относительно небольшой частью населения, не возлагает значительного финансового бремени на государственную казну. По мнению Европейского Суда, финансовые соображения не могут служить основанием для ограничения количества политических партий и создания условий для сохранения лишь крупных и популярных политических партий.

113. Что касается второго довода, касающегося предотвращения чрезмерной парламентской фрагментации, Европейский Суд отмечает, что эта цель достигнута в России путем введения избирательного порога в 7% (см. § 50 настоящего Постановления), который является одним из самых высоких в Европе (см. Постановление Большой Палаты от 8 июля 2008 г. по делу "Юмак и Садак против Турции" (Yumak and Sadak v. Turkey), жалоба N 10226/03, §§ 64 и 129). В этой связи также имеет значение тот факт, что политические партии не приобретают автоматически право на участие в выборах. Лишь те политические партии, которые имеют места в Государственной Думе или представили определенное количество подписей, доказывающих, что они пользуются широкой поддержкой у избирателей (в период, относящийся к обстоятельствам дела, количество подписей составляло 200 000, недавно оно было снижено до 150 000), могут выдвигать кандидатов на выборах (см. § 49 настоящего Постановления). При таких обстоятельствах Европейский Суд не убежден, что для предотвращения чрезмерной парламентской фрагментации было необходимо устанавливать дополнительные ограничения, такие как высокое требование к минимальной численности членов политической партии, чтобы ограничить количество политических партий, имеющих право участвовать в выборах.

114. Европейский Суд также не может согласиться с доводом о том, что лишь объединения, представляющие интересы значительной части общества, могут иметь статус политической партии. Он полагает, что небольшие группы меньшинств также должны иметь возможность учреждать политические партии и участвовать в выборах с целью получения представительства в парламенте. Он уже приходил к выводу, что хотя индивидуальные интересы должны иногда подчиняться интересам группы, демократия не ограничивается простым обеспечением приоритета взглядов большинства: должно достигаться равновесие, которое обеспечивает справедливое и надлежащее обращение с меньшинствами и исключает любое злоупотребление доминирующим положением (см. упоминавшееся выше Постановление Большой Палаты по делу "Гожелик и другие против Польши", § 90). Выбор избирателей не может ограничиваться ненадлежащим образом, и различные политические партии должны располагать разумной возможностью выдвигать своих кандидатов на выборах (см., с необходимыми изменениями, упоминавшееся выше Постановление Большой Палаты по делу "Юмак и Садак против Турции", § 108).

115. В то же время Европейский Суд отмечает, что национальное законодательство требует, чтобы политические партии не только доказывали свое соответствие требованию о минимальной численности членов партии на момент учреждения и регистрации, но и впоследствии подавали ежегодные отчеты в регистрирующий орган, касающиеся не только их деятельности, но и подтверждающие ситуацию с численностью членов партии (см. § 52 настоящего Постановления). Власти имеют право ежегодно проводить проверки и выносить предупреждения или возбуждать разбирательство о ликвидации, если численность членов политической партии является недостаточной (см. §§ 53 и 54 настоящего Постановления). Европейский Суд не может усмотреть причин для столь навязчивых мер, которые подвергают политические партии частым и всесторонним проверкам и постоянной угрозе ликвидации по формальным основаниям. Если эти ежегодные инспекции нацелены на проверку того, пользуется ли партия действительной поддержкой избирателей, то наилучшим образом о такой поддержке могут свидетельствовать результаты выборов.

116. Европейский Суд также отмечает неопределенность, порожденную изменениями требования к минимальной численности членов партии в последние годы (см. § 109 настоящего Постановления). Обязанность по приведению численности членов партии в соответствие с часто меняющимся национальным законодательством в сочетании с регулярными проверками ситуации с численностью членов партии возложила на политические партии несоразмерное бремя. В этом отношении Европейский Суд принимает во внимание мнение Венецианской комиссии, согласно которому изменение условий для получения и сохранения статуса политической партии может рассматриваться как создание условий для необоснованной ликвидации политических партий (см. § 58 настоящего Постановления). Кроме того, он ссылается на Свод рекомендуемых норм Венецианской комиссии, в котором содержится предостережение о том, что частое изменение избирательного законодательства может восприниматься - обоснованно или необоснованно - как попытка манипуляции избирательными законами в пользу правящей партии (см. § 61 настоящего Постановления).

117. Европейский Суд отмечает в этой связи, что введение и последующее повышение требований о минимальной численности членов партии представляли собой один из аспектов политической реформы, начатой в 2001 году, иные меры в рамках которой включали, в частности, повышение избирательного барьера с 5 до 7% и запрет участия в выборах избирательных блоков и независимых кандидатов (см. §§ 48 и 50 настоящего Постановления). Едва ли можно сомневаться в том, что все эти меры оказали очевидное воздействие на возможность эффективного участия различных политических сил в политическом процессе и тем самым повлияли на плюрализм. В частности, тот факт, что лишь 15 политических партий из 48 отвечали повышенному требованию к минимальной численности членов партии (см. § 35 настоящего Постановления), демонстрирует последствия такого повышения.

118. Европейский Суд напоминает, что если власти вводят значительные ограничения прав политических партий, особенно если такие изменения оказывают негативное воздействие на оппозицию, необходимость представления государством-ответчиком доказательств, демонстрирующих обоснованность изменений, становится более настоятельной (см., с необходимыми изменениями, Постановление Большой Палаты по делу "Тэнасе против Молдавии" (Tanase v. Moldova), жалоба N 7/08, § 169, ECHR 2010...). В настоящем деле не было представлено убедительного объяснения повышению минимально необходимой численности членов партии.

119. В свете вышеприведенных соображений Европейский Суд не может согласиться с мнением о том, что любое требование к численности членов партии будет оправданным, если только оно не создает ситуацию, при которой возможно создание лишь одной политической партии (см. § 55 настоящего Постановления). По мнению Европейского Суда, требование к минимальной численности членов партии будет оправданным лишь при условии, что оно допускает беспрепятственное учреждение и функционирование множества политических партий, представляющих интересы различных слоев населения. Важно обеспечить доступ на политическую арену различных партий на условиях, позволяющих им представлять своих избирателей, привлекать внимание к их нуждам и защищать их интересы (см., с необходимыми изменениями, Постановление Европейского Суда по делу "Христианско-демократическая народная партия Молдавии против Молдавии" (Christian Democratic People's Party v. Moldova), жалоба N 28793/02, § 67, ECHR 2006-II).

120. Обращаясь к конкретным обстоятельствам настоящего дела, Европейский Суд отмечает, что партия-заявитель существовала и участвовала в выборах с 1990 года. Она урегулировала численность членов партии и прошла процедуру перерегистрации после введения требования о минимальной численности членов партии в 2001 году. Однако она была ликвидирована в 2007 году после резкого пятикратного увеличения минимально необходимой численности членов партии. Европейский Суд полагает, что столь радикальная мера, как ликвидация по формальному основанию, примененная к давно действующей и законопослушной партии, подобной партии-заявителю, не может считаться "необходимой в демократическом обществе".

(c) Недостаточное количество региональных отделений

121. Второй причиной ликвидации партии-заявителя являлся вывод властей о том, что она не имела достаточного количества региональных отделений численностью более 500 членов партии, в соответствии с требованиями действовавшего на тот момент законодательства.

122. Требование о наличии у политической партии региональных отделений в большинстве субъектов Российской Федерации, как и требование о минимальной численности членов партии, было впервые введено в 2001 году (см. § 30 настоящего Постановления). Из постановления Конституционного Суда от 1 февраля 2005 г. (см. § 55 настоящего Постановления) следует, что его целью было предотвращение создания, функционирования и участия в выборах региональных партий, которые, по мнению Конституционного Суда, представляли угрозу территориальной целостности и единству страны. Соответственно, Европейский Суд должен рассмотреть вопрос о том, был ли запрет региональных политических партий совместим с Конвенцией.

123. Европейский Суд ранее подчеркивал, что воспрепятствование существованию общественного объединения или политической партии исключительно по причине того, что они стремятся к публичному обсуждению ситуации части населения государства или даже защищают сепаратистские идеи, требуя автономии или отделения части территории страны, не может являться оправданным. В демократическом обществе, основанном на принципе верховенства права, должна предоставляться надлежащая возможность выражения, в частности посредством участия в политическом процессе, политических идей, которые ставят под сомнение существующий порядок, не посягая на принципы демократии, и реализация которых отстаивается мирными методами. Какими бы шокирующими и неприемлемыми ни казались высказывания лидеров и членов объединений властям или большинству населения, и сколь бы неправомерными ни были их требования, представляется, что они не делают необходимой ликвидацию объединения. Фундаментальным аспектом демократии является допустимость предложения и обсуждения различных политических программ, даже если они ставят под сомнение существующую организацию государства, при условии что они не наносят ущерба самой демократии (см. упоминавшееся выше Постановление Большой Палаты по делу "Тэнасе против Молдавии", § 167, упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу "Объединенная македонская организация "Илинден - ПИРИН" и другие против Болгарии", §§ 57-62, упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу "Объединенная коммунистическая партия Турции и другие против Турции", § 57, и Постановление Европейского Суда от 25 мая 1998 г. по делу "Социалистическая партия и другие против Турции" (Socialist Party and Others v. Turkey), §§ 45 и 47, Reports 1998-III).

124. Европейский Суд также приходил к выводу, что с точки зрения Конвенции проблема может возникать, если национальное избирательное законодательство имеет тенденцию к лишению региональных партий представительства в парламенте (см. упоминавшееся выше Постановление Большой Палаты по делу "Юмак и Садак против Турции", § 124). Таким образом, важно, чтобы допускалось существование региональных партий и их участие в выборах, по крайней мере, на региональном уровне.

125. Кроме того, Европейский Суд ссылается на положения Венецианской комиссии, которая признала проблематичным требование о региональном или территориальном представительстве политических партий и рекомендовала предусматривать в законодательстве возможность создания партий на региональном или местном уровне (см. §§ 58 и 59 настоящего Постановления).

126. Далее Европейский Суд отмечает, что в очень немногих государствах - членах Совета Европы запрещены региональные партии или предъявляется требование о наличии у политической партии определенного количества региональных или местных отделений (см. §§ 62 и 64 настоящего Постановления). Грузия - единственная страна, прямо запрещающая региональные политические партии. Две страны, Украина и Армения, требуют, чтобы политическая партия имела определенное количество региональных отделений, тогда как еще две страны, Молдавия и Румыния, требуют, чтобы члены политической партии проживали в определенном количестве регионов. Европейский Суд полагает, что обзор практики в государствах - членах Совета Европы демонстрирует консенсус в вопросе о том, что должно допускаться учреждение региональных партий. Однако, несмотря на этот консенсус, различный подход может быть оправдан, если имеются особые исторические или политические соображения, требующие более ограничительной практики (см. упоминавшееся выше Постановление Большой Палаты по делу "Тэнасе против Молдавии", § 172, и, с необходимыми изменениями, упоминавшееся выше Постановление Большой Палаты по делу "Партия "Рефах" (Партия Благоденствия) и другие против Турции", § 105).

127. Европейский Суд принимает к сведению ссылку Конституционного Суда Российской Федерации на особую историко-политическую ситуацию, характеризуемую нестабильностью вновь созданной политической системы, сталкивающейся с серьезными вызовами со стороны сепаратистов, националистических и террористических сил (см. § 55 настоящего Постановления). Европейский Суд подчеркивает особое положение России, которая относительно недавно встала на пусть демократического развития. Европейский Суд признает возможным наличие особого интереса в принятии мер по обеспечению стабильности и укреплению слабых демократических институтов после распада Советского Союза и посягательства на демократические реформы в 1991 году. Соответственно, Европейский Суд не исключает, что непосредственно после распада Советского Союза запрет на создание региональных политических партий мог быть оправдан.

128. В то же время Европейский Суд считает существенным тот факт, что запрет был введен не в 1991, а в 2001 году, спустя примерно 10 лет после начала демократического развития России. При таких обстоятельствах Европейский Суд считает намного менее убедительным довод о том, что данная мера была необходима для защиты слабых демократических институтов России, ее единства и национальной безопасности. Чтобы обосновать позднее введение общих ограничений в отношении политических партий, должны быть выдвинуты особенно убедительные причины. Однако власти Российской Федерации не представили объяснений относительно того, почему опасения, связанные с региональными партиями, усилились в последнее время, и почему такие опасения отсутствовали на первых стадиях развития в начале 1990-х годов (см. аналогичное обоснование в упоминавшемся выше Постановлении Большой Палаты по делу "Тэнасе против Молдавии", § 174).

129. Европейский Суд полагает, что по прошествии времени общие ограничения в отношении политических партий оправдать все сложнее. Становится необходимой отдельная оценка каждого дела, позволяющая принять во внимание фактическую программу и действия каждой политической партии, а не предполагаемую угрозу, представляемую определенной категорией или типом партий (см., с необходимыми изменениями, упоминавшееся выше Постановление Большой Палаты по делу "Тэнасе против Молдавии", § 175, и Постановление Европейского Суда от 24 июня 2008 г. по делу "Адамсон против Латвии" (Вdamsons v. Latvia), жалоба N 3669/03, § 123). По мнению Европейского Суда, имеются средства защиты законодательства, институтов и национальной безопасности России, отличные от общего запрета на учреждение региональных партий. Санкции, включая ликвидацию в наиболее серьезных случаях, могут применяться к тем политическим партиям, которые используют незаконные или недемократические методы, призывают к насилию или отстаивают политику, нацеленную на уничтожение демократии и умаление прав и свобод, присущих демократии. Подобные санкции предполагают выявление действительной угрозы национальным интересам, в частности, обстоятельств, основанных на конкретной информации, а не применение на основе общего допущения, в соответствии с которым все региональные партии представляют угрозу национальной безопасности.

130. Настоящее дело демонстрирует, какой потенциал для злоупотреблений несет в себе не делающий различий запрет региональных партий, который, более того, основан на подсчете количества региональных отделений партии. Партия-заявитель - общероссийская политическая партия, которая никогда не защищала региональные интересы или сепаратистские воззрения, в уставе которой специально указывалось, что одной из ее целей является содействие целостности страны и мирному сосуществованию ее многонационального народа (см. § 10 настоящего Постановления), и которая никогда не обвинялась в попытках подрыва территориальной целостности России, была ликвидирована по чисто формальному основанию, связанному с недостаточным количеством региональных отделений. При таких обстоятельствах Европейский Суд не усматривает, каким образом ликвидация партии-заявителя служила достижению законных целей, на которые ссылались власти Российской Федерации, а именно цели предотвращения беспорядков или защиты национальной безопасности или прав иных лиц.

(d) Общее заключение

131. С учетом вышеизложенного Европейский Суд полагает, что суды страны не привели "относимые и достаточные" причины в оправдание вмешательства в право партии-заявителя на свободу объединения. Ликвидация партии-заявителя по причине несоблюдения требований о минимальной численности членов партии и региональном представительстве была несоразмерной законным целям, на которые ссылались власти Российской Федерации. Соответственно, имело место нарушение статьи 11 Конвенции.

III. Предполагаемое нарушение статьи 6 Конвенции

132. Партия-заявитель также жаловалась на основании пункта 1 статьи 6 Конвенции на несправедливость разбирательства дела о ликвидации. Однако, принимая во внимание представленные ему материалы, Европейский Суд не усматривает в них признаков нарушения прав и свобод, предусмотренных Конвенцией или протоколами к ней. Следовательно, жалоба в данной части подлежит отклонению как явно необоснованная, в соответствии с пунктами 3 и 4 статьи 35 Конвенции.

IV. Применение статьи 41 Конвенции

133. Статья 41 Конвенции предусматривает:

"Если Европейский Суд объявляет, что имело место нарушение Конвенции или протоколов к ней, а внутреннее право Высокой Договаривающейся Стороны допускает возможность лишь частичного устранения последствий этого нарушения, Европейский Суд, в случае необходимости, присуждает справедливую компенсацию потерпевшей стороне".

A. Ущерб

134. Партия-заявитель требовала 5 990 140 рублей 98 копеек в качестве компенсации материального ущерба, из которых 1 996 669 рублей 78 копеек представляли расходы на проведение съезда 17 декабря 2005 г., а оставшаяся сумма, равная 3 993 471 рублю 20 копейкам, представляла расходы, которые бы потребовались для учреждения новой политической партии.

135. Власти Российской Федерации утверждали, что отсутствует причинная связь между жалобами партии-заявителя и требованиями о компенсации расходов, понесенных в связи с проведением съезда. Требования, связанные с учреждением новой политической партии, носили гипотетический характер и не были подтверждены какими-либо документами.

136. Европейский Суд отмечает, что партия-заявитель не представила требований о компенсации морального вреда. Что касается предполагаемого материального ущерба, он не усматривает причинной связи между установленными нарушениями и расходами партии-заявителя на организацию съезда. Требования, касающиеся учреждения новой политической партии, носят предположительный характер и не подтверждены документально. Европейский Суд, таким образом, отклоняет требование о компенсации материального ущерба.

B. Судебные расходы и издержки

137. Ссылаясь на соглашения о вознаграждении за юридические услуги, партия-заявитель требовала 433 500 рублей в отношении юридических издержек, понесенных в связи с разбирательствами в судах страны, и 250 000 рублей в отношении юридических издержек, понесенных в связи с разбирательством в Европейском Суде.

138. Власти Российской Федерации утверждали в отношении расходов, предположительно понесенных в связи с разбирательствами в судах страны, что соглашения о вознаграждении за юридические услуги, представленные партией-заявителем, касались разбирательств о ликвидации региональных отделений партии-заявителя. Следовательно, они не были связаны с жалобами партии-заявителя. Требование в части расходов, понесенных в связи с разбирательством в Европейском Суде, было чрезмерным.

139. Европейский Суд напоминает, что судебные расходы и издержки подлежат возмещению лишь постольку, поскольку они связаны с установленным нарушением (см. Постановление Европейского Суда от 19 апреля 1994 г. по делу "Ван де Хюрк против Нидерландов" (Van de Hurk v. Netherlands), § 65, Series A, N 288). Он принимает довод властей Российской Федерации, согласно которому документы, представленные партией-заявителем в обоснование требований о компенсации юридических издержек, понесенных в связи с разбирательствами в судах страны, не имеют отношения к разбирательствам, являвшимся предметом рассмотрения в настоящем деле. Таким образом, он отклоняет эту часть требований. С другой стороны, принимая во внимание представленные ему документы, Европейский Суд считает разумным присудить 6 950 евро в качестве компенсации юридических издержек, понесенных в связи с разбирательством в Европейском Суде, а также любые налоги, которые могут быть начислены партии-заявителю на эту сумму.

C. Процентная ставка при просрочке платежей

140. Европейский Суд полагает, что процентная ставка при просрочке платежей должна определяться исходя из предельной кредитной ставки Европейского центрального банка плюс три процента.

На основании изложенного Суд:

1) признал большинством голосов жалобу приемлемой в части отказа во внесении изменений в Единый государственный реестр и ликвидации партии-заявителя, а в остальной части - неприемлемой;

2) постановил шестью голосами "за" и одним - "против", что имело место нарушение статьи 11 Конвенции в части отказа властей во внесении изменений в Единый государственный реестр;

3) постановил единогласно, что имело место нарушение статьи 11 Конвенции в части ликвидации партии-заявителя;

4) постановил единогласно:

(a) что государство-ответчик обязано в течение трех месяцев со дня вступления настоящего Постановления в силу, в соответствии с пунктом 2 статьи 44 Конвенции, выплатить партии-заявителю 6 950 евро (шесть тысяч девятьсот пятьдесят евро), а также любые налоги, которые могут быть начислены партии-заявителю на указанную сумму, в качестве компенсации судебных расходов и издержек, подлежащие переводу в рубли по курсу, который будет установлен на день выплаты;

(b) что с даты истечения указанного трехмесячного срока и до момента выплаты на эти суммы должны начисляться простые проценты, размер которых определяется предельной кредитной ставкой Европейского центрального банка, действующей в период неуплаты, плюс три процента;

5) отклонил единогласно оставшуюся часть требований партии-заявителя о справедливой компенсации.

Совершено на английском языке, уведомление о Постановлении направлено в письменном виде 12 апреля 2011 г., в соответствии с пунктами 2 и 3 правила 77 Регламента Суда.

Сёрен Нильсен Секретарь Секции Суда

Нина Ваич Председатель Палаты Суда

В соответствии с пунктом 2 статьи 45 Конвенции и пунктом 2 правила 74 Регламента Суда, к Постановлению прилагается частично несовпадающее особое мнение судьи А. Ковлера.

Частично несовпадающее особое мнение судьи А. Ковлера

Я разделяю окончательный вывод Палаты, согласно которому имело место нарушение статьи 11 Конвенции в части ликвидации партии-заявителя, а также основную часть обоснования данного вывода. Но я не могу согласиться с мнением большинства по первому вопросу, который касался отказа Министерства юстиции в регистрации изменения сведений, содержащихся в Едином государственном реестре юридических лиц, по причине различных упущений, включая непредставление партией определенных документов, что вызывало сомнения в отношении того, был ли съезд проведен в соответствии с законом и ее уставом (§ 15 настоящего Постановления).

Оставляя в стороне проблему качества закона, регулирующего деятельность политических партий - закон суров, но это закон* (* В оригинале судья Ковлер приводит латинский перевод поговорки (прим. переводчика).), - я хотел бы отметить, что государство-ответчик подчеркивало, что отказ в регистрации партии не был окончательным и партия-заявитель могла исправить выявленные недостатки и повторно подать заявление о регистрации. В некоторых аналогичных ситуациях, касающихся религиозных организаций (см., например, Постановление Европейского Суда от 5 апреля 2007 г. по делу "Сайентологическая церковь г. Москвы против Российской Федерации" (Church of Scientology Moscow v. Russia), жалоба N 18147/02* (* Опубликовано в специальном выпуске "Российская хроника Европейского Суда" N 3/2008.), и Постановление Европейского Суда от 5 октября 2006 г. по делу "Московское отделение "Армии спасения" против Российской Федерации" (The Moscow Branch of the Salvation Army v. Russia), жалоба N 72881/02* (* Там же. N 2/2008.)) или местных политических организаций (см. Постановление Европейского Суда от 5 октября 2004 г. по делу "Президентская партия Мордовии против Российской Федерации" (Presidential Party of Mordovia v. Russia), жалоба N 65659/01* (* Опубликовано в "Бюллетене Европейского Суда по правам человека" N 5/2005.)), заинтересованные организации заново подали свои заявления, исчерпав национальные процедуры в полном объеме, чтобы исключить любые сомнения. Проблема регистрации изменения сведений о существующей политической организации могла быть разрешена на этой стадии, если бы данная организация проявила больше уважения к процедурным требованиям. Партия-заявитель предпочла обжаловать отказ в суд после второй попытки, и суды страны пришли к выводу, что представленные документы не отвечали требованиям, установленным законом.

Европейский Суд признал неприемлемыми жалобы, основанные на обстоятельствах, аналогичных обстоятельствам настоящего дела (см., например, Решение Европейского Суда от 30 октября 1995 г.* (* Имеется в виду 1997 год (прим. переводчика).) по делу "Байсан и "Лига апарари дрептурилор омулуй дин Ромэния" против Румынии" (Baisan and Liga Apararii Drepturilor Omului din Romania v. Romania), жалоба N 28973/95, и Решение Европейского Суда от 14 июня 2005 г. по делу "Духовная община мусульман Республики Молдова против Молдовы" (Carmuirea Spirituala a Musulmanilor din Republica Moldova v. Moldova), жалоба N 12282/02), поскольку партии-заявители не исполнили требования национального законодательства. К сожалению, в настоящем деле Палата не последовала прецедентным нормам Европейского Суда, но признала жалобу в данной части приемлемой и пришла к выводу о нарушении статьи 11 Конвенции.

Однако я согласен с моими коллегами в отношении того, что санкция - ликвидация партии после 15 лет существования по причине предполагаемого несоблюдения (оспариваемого партией-заявителем) требований к минимальной численности членов партии и региональному представительству - была поспешной и несоразмерной и что национальные власти не выдвинули "относимых и достаточных" оснований, оправдывающих вмешательство в право партии-заявителя на свободу объединения.