Доклад Американской ассоциации юристов (ААЮ) "Кризис в судах: определение проблемы"

Американская ассоциация юристов (ААЮ)

Специальная группа по сохранению судебной системы

Доклад Палате делегатов*

Резолюция

Постановляет: Американская Ассоциация юристов (ААЮ) пришла к выводу, что значительная часть судебной системы штатов недофинансирована, что привело к сокращению правосудия, отказу доступа к правосудию для граждан и деловых кругов в результате закрытия судов и затягивания сроков в предоставлении правосудия, что угрожает общественной безопасности и экономическому состоянию наших штатов. Кроме того, ААЮ считает, что федеральные суды были недофинансированы и продолжают оставаться недофинансированными.

Далее постановляет: ААЮ настоятельно призывает ассоциации юристов штатов, различных местных и территориальных субъектов документировать последствия сокращения бюджетов для финансирования судебной системы в рамках их юрисдикции, предавать гласности последствия бюджетных сокращений и создавать коалиции для ответной реакции и решения вопросов нехватки средств.

Далее постановляет: ААЮ настоятельно призывает правительства штатов, территорий и других субъектов признать свою конституционную ответственность и приоритет по финансированию системы правосудия надлежащим образом и развивать принципы, согласно которым необходимо обеспечивать устойчивые, рациональные, предсказуемые и эффективные средства и уровни финансирования.

Далее постановляет: ААЮ настоятельно призывает суды определять и применять наилучшую практику для обеспечения защиты граждан и обеспечить эффективное, отчетное использование ресурсов.

Далее постановляет: ААЮ настоятельно призывает ассоциации юристов штатов, различных местных и территориальных субъектов и суды штатов, территорий и других субъектов развивать устойчивые стратегии для коммуникации ценности адекватного финансирования судебной системы, используя при этом консультативные группы, расширенное гражданское и публичное образование и прямое взаимодействие с должностными лицами на всех уровнях.

Доклад

Кризис в судах: определение проблемы

Введение

Суды нашей страны переживают кризис. Неспособность штатных и местных законодательных органов обеспечить адекватное финансирование эффективно, иногда в буквальном смысле, закрывает двери нашей судебной системы. Конгресс в это время сокращает свою поддержку для федеральных судов и для других программ, которые прямо или косвенно поддерживали судебную систему штатов, округов и на муниципальном уровне.

В результате за прошедшие несколько лет суды каждого штата были вынуждены заморозить бюджеты, сокращать оклады, отпуска, увольнять персонал, содействовать раннему выходу судей в отставку, увеличивать судебные сборы и даже закрывать суды. Эти сокращения судебного персонала и ресурсов происходят в период, когда необходимость разрешения экономических исков судебным путем существенно возросла. Наши суды, и без того испытывающие нехватку персонала, были вынуждены сокращать численность судей, клерков именно в тот период, когда суды буквально завалены сотнями тысяч банкротств, отказов платить по счетам и многими другими исками, являющихся результатом рецессии в экономике. Суды должны работать в ходе этого возрастающего вала дел, зачастую сталкиваясь с дополнительными проблемами, которые создают сами стороны процессов, что чаще всего происходит в периоды тяжелого состояния экономики.

Как это ни печально, но суды являются легкой добычей для драконовых бюджетных сокращений, потому что у них нет права на самообеспечение и следовательно они зависят от законодательных и исполнительных политических приоритетов. В самых крайних случаях это приводило к конституционному кризису, как это было в Нью-Йорке в прошлом году, когда судьи были вынуждены предъявить иск законодательной и исполнительной власти в попытке добиться хотя бы самого базового уровня поддержки.

Тем не менее, "экономия" для штата или местного правительства в результате глубоких сокращений, как правило, является несущественной с точки зрения ликвидации общих бюджетных прорех. Даже при полном обеспечении судов на них выделялось совсем мало: порядка 1-2 процента бюджета. Но поскольку бюджеты судов, в основном, покрывают расходы на персонал, суды не могут просто отложить крупные статьи расходов на более благоприятное экономическое время, в результате чего эти сокращения финансов в судах напрямую и немедленно существенно сокращают доступ к судебной системе.

Когда это происходит, затраты для общества велики. Недолжная задержка или отказ в эффективном судебном действии наносит вред не только тем, кто нуждается в быстром и справедливом решении спора, но во многих случаях приводит к переполненным тюрьмам, угрозам общественной безопасности и ущербу для тех, кто срочно нуждается в правовой поддержке.

В денежном выражении результаты еще больше впечатляют. Недавно было подсчитано, что во Флориде только одни задержки при решении дел о переходе заложенной недвижимости в собственность залогодержателя составили почти 10 триллионов долларов. И, наконец, когда наши суды не могут обеспечить правосудие, эти проблемы порождают неуважение к самому закону.

I. Объем недофинансирования нашей судебной системы

Даже в относительно хорошие экономические времена с середины 90-х прошлого века до 2007 года уже тогда нередко сокращалось финансирование. И ААЮ уже тогда выражала озабоченность по этому вопросу.

В 2003 году Постоянный комитет по судебной независимости выпустил доклад, в котором был задокументирован возрастающий финансовый разрыв между судами и агентствами по образованию и здравоохранению, которым выделялся большой бюджет в 90-е годы. Уже тогда выражалось опасение о возможности дальнейших более глубоких сокращений.

Год спустя, в августе 2004 года Палата делегатов обратила внимание на законодательную практику урезания судебного финансирования при одновременном повышении требований к судам в плане предоставления новых социальных услуг. Палата выразила озабоченность в связи с бюджетными процессами во многих штатах, в результате которых стало трудно, а иногда невозможно, судьям и судебным администраторам использовать финансовые ресурсы наиболее эффективным образом. В докладе, сопровождавшем резолюцию Палаты, повторялись выводы предыдущего доклада Комиссии ААЮ, согласно которым без усиленного финансирования способность судебной власти сохранить себя будет находиться под угрозой. В течение последующих нескольких лет только несколько штатов ответили на эти озабоченности путем обеспечения некоторых скромных улучшений в области финансовых процедур для судов. Но с началом рецессии в 2008 году и в ходе значительных налоговых потерь, которые вскоре последовали, суды вновь стали целью бюджетных урезаний, причем более глубоких, чем это было сделано в отношение других ведомств.

За последние три года суды большинства штатов были вынуждены столкнуться с 10-15-ти процентным сокращением финансирования по сравнению с 2007 годом. И в связи с тем, что бюджеты судебной власти и соответствующих систем поддержки (ювенальные советники, программы по лечению от наркотиков, сотрудники по пробации) в основном 90% идут на оплату персонала по сравнению с другими ведомствами, которые обслуживают дороги, парки, больницы или библиотеки и которые расходуют большую часть средств на капитальные проекты или оборудование, где расходы могут быть отложены без немедленных последствий для существенного уровня обслуживания. Эти сокращения для судебных бюджетов оказали прямое и ухудшающее воздействие на работу судов и все их соответствующие функции, которые требуют, чтобы люди уже сегодня работали при резко возрастающей нагрузке.

Судебные должностные лица штатов пытались решить нехватку средств самыми различными методами, причем все они оказывали прямое и негативное воздействие на качество рассмотрения дел.

За последние два года:

- 26 штатов с задержкой заполняли судебные вакансии; 31 вспомогательная судебная должность и 34 вакансии клерков.

- 31 штат имеет замороженные и урезанные оклады судей или персонала.

- 16 штатов отправили клерков в отпуск с соответствующим урезанием зарплаты и 9 продлили эти отпуска для судей также.

- 14 штатов просто сокращали судебный персонал.

- Судебные системы 22 штатов попытались компенсировать часть этих бюджетных сокращений увеличением судебных сборов и/или штрафов.

- Судебные системы 14 штатов были вынуждены сократить часы и даже дни своей работы.

Специальная группа задокументировала многие отчеты этого хронического недофинансирования. Например, у судов в штате Джорджия бюджеты сократили на 25% за последние 2 года и сегодня судебный бюджет составляет 0,89% от общего бюджета штата. В результате этого рассмотрение уголовных дел теперь длится как минимум более года. Эти задержки в свою очередь вызывают еще большие сокращения судебного времени для гражданских дел, в связи с чем по меньшей мере один округ в Джорджии полностью прекратил рассмотрение всех гражданских дел - разводы, опекунство, бизнес и т.д. просто не рассматриваются.

Джорджия, конечно, уникальный случай. Но подобные истории вам может рассказать судебный администратор любого штата. Суды порою просто не могут защитить самых беззащитных в нашем обществе из-за того, что у судов нет времени или персонала для заслушивания их дел. Доходит до абсурда, когда один муниципальный суд в Огайо недавно объявил, что не может принимать новые дела любого типа из-за того, что в суде нет больше бумаги.

Таково состояние системы правосудия нации сегодня.

II. Отрицательные последствия для публичной безопасности

Нет никакого сомнения, что отрицательные последствия сокращений бюджета для способности судов решать судебные дела в пределах разумных сроков приводят к деградации их традиционной роли в поддержании социального порядка и публичной безопасности. Совершенно очевидно, что многие штаты испытывают сегодня задержки в решении уголовных дел до такой степени, что судьи и прокуроры сталкиваются с дилеммой: или заключать не прошедших судебное разбирательство обвиняемых в местную тюрьму (а это дополнительные расходы для других ведомств), или освобождать потенциально опасных нарушителей из-за того, что дальнейшее досудебное содержание под стражей является неконституционным или практически невозможным. Такие задержки быстро становятся правилом. В штате Миннесота, например, почти треть всех уголовных дел сегодня уже длятся более года. В Алабаме последние сокращения судебного персонала привели к длительным задержкам при рассмотрении одного уголовного дела за резонансное убийство, караемого смертью. В связи с этим Верховный Судья штата заметил: "Что-то нужно делать. Мы не можем иметь цивилизованное общество без судебной системы".

В Джорджии рассмотрение одного уголовного дела, караемого смертью, неоднократно откладывалось, при этом обвиняемый находился в тюрьме уже 5 лет в связи с тем, что штат не имел возможности оплатить услуги юриста, чтобы представлять его. С другой стороны в штате Вашингтон подозреваемый в уголовном деле был выпущен на свободу в результате быстрого суда, что привело в последующем к изнасилованию женщины и убийству прохожего в ходе преследования этого преступника.

Хотя эти случаи являются наиболее заметными примерами, более рутинные последствия сокращений бюджета для способности судов обеспечивать публичную безопасность являются не менее тревожными. По всей стране возникают дополнительные расходы во времени и в деньгах для местных полицейских департаментов из-за увеличения расстояний и времени ожидания для дачи свидетельств в судах, которые были перенесены или задержаны из-за нечеткого графика судебных заседаний. Из-за отсутствия средств психиатрические сведения не вводятся в базы данных в штате Невада, которые необходимы для будущего использования. Неадекватное финансирование по программам психического здоровья и существенных злоупотреблений также угрожает публичной безопасности и увеличивает расходы переполненной тюремной системы.

Отрицательные последствия сокращения судебного времени для публичной безопасности не ограничиваются задержками судебных разбирательств, хотя в большинстве штатов на это уже обратили приоритетное внимание. Это также влияет на гражданские дела. Например, задержка при вынесении постановления о защите в делах, затрагивающих семейные отношения, может привести к трагическим последствиям.

И наконец, бюджетные сокращения сегодня делают небезопасными сами суды. Приставы, чиновники суда и другой персонал охраны - их увольняют, а оборудование по проверке безопасности ничем не заменишь, и, таким образом, некоторые здания судов и залы судебных заседаний уже больше не имеют уровня безопасности, которые они должны иметь в связи с рассматриваемыми делами.

III. Отрицательные последствия для экономики

Как для публичной безопасности, так и для экономики последствия могут быть весьма разрушительными и гораздо большими по масштабу. Последние несколько лет экономисты сделала несколько подробных расчетов затрат, - прямых и косвенных - вызванных дефицитными бюджетами судов. Вывод один: эти затраты для местных экономик существенно превышают предполагаемую "экономию средств".

Например, одну группу консультантов-экономистов недавно попросили рассчитать реальные затраты штата в результате бюджетных сокращений, которые составляли в бюджете Высшего Суда Лос-Анджелеса от 80 млн. долларов в 2009 году до 140 млн. долларов в 2012 году. Авторы исследования пришли к выводу, что возникающие сокращения судебного времени, задержки при рассмотрении дел и другие негативные последствия вызовут такие затраты, что их сумма во много раз превысит сумму планируемой "экономии средств" для штата. В связи с тем, что Высший Суд Лос-Анджелеса, который насчитывает более 600 залов судебных заседаний в округе и 5400 служащих, является самым большим судом в стране, этот анализ заслуживает еще дополнительных комментариев. Но он не один в этом плане. Проблемы затянувшихся процессов и возникающих в этой связи экономических расходов ощущаются по всей стране, поскольку суды уже настолько недофинансированы, что они вынуждены сокращать судебные часы, закрывать залы судебных заседаний или каким-нибудь другим образом затягивать судебные процессы и слушания для того, чтобы сохранить работу судов при этом недостаточном финансировании.

В вышеуказанном исследовании по Высшему Суду Лос-Анджелеса авторы в первую очередь описывают наиболее прямые последствия урезания финансирования, отмечая при этом, что планируемый рост дефицитов бюджета приведет к сокращению самого персонала почти на 500 человек в первом году и на 1800 человек (почти одна треть от уровня до рецессии) к четвертому году. Потери от закрытия судебных залов начинаются с 5% , но эта цифра вскоре достигает более 35%, если мы берем за официальный уровень работу судов в 2001 году.

Предсказуемым результатом, конечно, стала задержка в принятии решений судами, увеличивая среднее время рассмотрения дел от чуть менее двух лет в базисном 2009 году к ожидаемым 4 годам в 2012 году. Доклад подробно документировал финансовые потери из-за этих дополнительных задержек для всех ключевых участников судебной системы:

- непосредственная потеря почти 1.1 млрд. долларов от общего фонда зарплат сотрудников судов и накопительного эффекта, который прямые потери окажут на других работников в местной экономике;

- не менее 13 млрд. долларов, складывающихся из потерь участников юридического процесса, из-за неспособности судов рассматривать дела в разумно короткие сроки;

- около 15 млрд. долларов от потерь в другой экономической деятельности, которая не сможет быть развернута, когда истцы, у которых отсрочены решения гражданских дел, не могут делать инвестиции или иначе применить имеющиеся ресурсы, так как они смогут это делать только после завершения судебного разбирательства.

Этот последний тип ущерба от недофинансирования нашей судебной системы не может остаться незамеченным и заслуживает особого внимания в тяжелые для экономики времена.

Возможно, сейчас это наиболее очевидно в области взысканий по закладным резидентов. Комбинация драматического увеличения ипотечных кредитов, требующих судебного регулирования или завершения, и в то же самое время требуемое от судов сокращение штатной численности и часов заседаний суда привела к автоматическим решениям судей, чем зачастую злоупотребляют некоторые кредиторы (которых едва ли сможет проконтролировать судья, имеющий меньше, чем минуту на изучение одного документа). Было оценено, что в 2009 году во Флориде, где расходы на суды составляют меньше, чем 1% бюджета штата, потери из-за задержек в рассмотрении дел только ипотечных случаев взыскания по закладной у компаний и жителей штата составили около 9.9 млрд. долларов, не считая потери дополнительной юридической оплаты, потери интереса к вложениям со стороны финансовых учреждений, и падением стоимости собственности (свыше "нормальных" снижений от общего рынка недвижимости) у таких объектов, как дома, и офисы, которые оставались свободными. Такие потери могут тогда иметь волновой эффект, поскольку они могут лишить маленькие семейные фирмы подсобного дохода, чтобы сводить концы с концами. Результатом будет банкротство не только их, но и связанных с ними фирм.

Но этот тип экономических потерь не ограничен штатами, типа Калифорнии и Флориды, которые, возможно, были тяжелее всех поражены экономическим кризисом. В 2010 суды Айовы сообщали что, потому что в судебном бюджете этого штата 90% составляют затраты на персонал, всестороннее сокращение финансирования судебной власти, привело к приостановке на 49% всей деятельности системы власти штата, даже при том, что штат судебной власти составлял только 4% от всех служащих штата.

Наконец, по иронии судьбы, сокращение государственных расходов на функционирование судов даже вредит государственному казначейству непосредственно. Многие из экономических и финансовых потерь, отмеченных выше, т. е. непосредственное сокращение зарплаты и косвенно потерянные деловые возможности, приводят к соответствующим налоговым потерям, оцениваемых в суммах, даже больше, чем "сбережения", которые планировалось получить при сокращениях. Например, в результате сокращения бюджета Верховного суда Лос-Анджелеса правительство штата оценило, что за четыре года надеется сэкономить 480 млн. долларов. Подсчеты показывают, что в тот же период финансовые потери в результате вышеприведенных причин в бюджете штата составят более, чем 1.6 млрд. долларов.

IV. Неблагоприятное влияние на тех, кто нуждается в защите со стороны судов

Учитывая их историческую роль, как защитников наименее успешных лиц в нашей нации, суды справедливо назвали "Отделением неотложной помощи Общества". И никогда это название не было столь востребовано, как во времена экономического бедствия. Экономический спад, который сам по себе оказывает негативное воздействие на законодательные органы, уменьшая доступ к нашей системе правосудия, в то же время очевидно увеличил число людей, кто нуждается в юридической защите.

Семейные отношения, разрушенные безработицей или взысканием по закладной часто нуждаются в судебном посредничестве. А в это время суды по семейным делам ограничивают свое время работы или вовсе близки к закрытию. Вследствие этого, процессы по защите прав ребенка или пожилых людей, юридического разделения или развода, заказы пособия на ребенка отсрочены на неопределенное время или вовсе отменены.

Права меньшинств также страдают, когда суды не могут быстро принять решения, чтобы провести в жизнь государственные законы борьбы с дискриминацией. Сокращение государственного финансирования судебных процессов существенно затруднило доступ к правосудию и бесплатному юридическому обеспечению тех, кто нуждаются в судебной защите. Они вынуждены обращаться к платным адвокатам, что требует даже большего количества времени судей и их служащих, которые должны тогда обеспечить дополнительное правовое руководство и контроль. Кроме того, в течение кризиса, агентства правовой помощи по всей стране видели, что их бюджеты серьезно сокращаются, как в результате прямого уменьшения государственных расходов, так и в связи с исторически самым низким процентом, оплаченным агентством IOLTA, которое является основным источником бюджета для многих агентств правовой помощи.

На национальном уровне, финансирование Корпорации Юридических Услуг (LSC) было также значительно сокращено за последние несколько лет. Последний раз, бюджет LSC в 2011 году был сокращен дополнительно на 3.8%, что является половиной сокращения на весь бюджетный цикл, как раз в то время, когда число американцев, вынужденных воспользоваться правом на гражданскую правовую помощь в результате тяжелых последствий кризиса, достигло самого высокого уровня в 57 миллионов обращений.

Еще одна "новая" группа, которую неблагоприятно затрагивают такие сокращения - ветераны, возвращающиеся из Ирака и Афганистана и их семьи, которые они оставили в стране, пытающиеся устроиться в совершенно беспрецедентной ситуацией заграничного развертывания при продолжающемся кризисе. Как раз в то самое время, когда суды и офисы правовой помощи должны принимать все меры, чтобы разрешать потребности этих ветеранов, также как и всех других, кто должен иметь доступ к бесплатной юридической помощи от защитников и сотрудников суда - им говорят, что нет никаких финансовых возможностей даже для обеспечения стандартного уровня такого сервиса. По оценочным данным, восьми из каждых девяти человек, нуждающихся в юридических услугах, теперь отказывают. Оставшиеся без такой юридической помощи истцы вынуждены самостоятельно иметь дело с задержками нашей системы правосудия или, как слишком часто бывает - просто бросать процесс полностью.

V. Неблагоприятное влияние на саму нашу систему правительства

В конечном счете, продолжающееся недофинансирование нашей судебной системы угрожает фундаментальной природе нашей трехсторонней системы власти в государстве. Если, как отмечал Джон Маршалл, "право облагать налогом - это право разрушать", то абсолютно ясно, что повторяющийся отказ законодательного и исполнительного органов власти обеспечить адекватное финансирование системы правосудия становится "правом разрушить" судебную систему, как отдельную и равноправную ветвь государственной власти.

В прошлом году, к этой проблеме непосредственно обращался Апелляционный суд Нью-Йорка в докладе, поданном от имени 1300 судей штата, призывая к увеличению оплаты их труда впервые за последнее десятилетие. В деле "Марон против Сильвера" суд противостоял ситуации, которая является все более и более верной по всей стране, когда судебные зарплаты становятся заложниками пристрастных споров, в которых, как заключил суд, само разделение властей подвергалось опасности.

Суд объяснил, что 1300 судей штата не получали никакого увеличения зарплаты в течение 11 лет, в которые инфляция снизила их заработок в реальном исчислении примерно на 30%, в то время, как количество рассматриваемых дел увеличилось, по совпадению, также примерно на 30%, но в противоположном направлении, до 3500 судебных дел на каждого судью в год. Суд отметил, что в каждый из предшествующих пяти лет губернатор и лидеры законодательного собрания публично объявляли, что ситуация призывает к немедленному увеличению зарплаты; и все же каждый год принятие практических мер утопало в спорах о различных неувязках в законодательстве.

Что от остающегося без внимания коррозийного эффекта инфляции, что от фактических сокращений зарплаты и чрезмерных бюджетных сокращений - эффект тем же самым: если мы не будем решать проблему финансирования системы правосудия, которая должна быть и независимой и эффективной, то мы не будем иметь ни того, ни другого.

Кризис в судах: предложения и возможности

Как сформулировано выше, Целевая группа получила доказательства и исследования, которые не оставляют сомнений, что суды в Соединенных Штатах недостаточно профинансированы. Полная стабильность системы правосудия находится в опасности.

Предложенные ответы и решения падают в три категории. Сначала, мы должны установить предсказуемую и адекватную систему финансирования. Во-вторых, мы должны создать более эффективную систему предоставления правосудия. В-третьих, мы должны создать линии связи системы правосудия с общественным и политическим лицами, принимающими решения. В развитие предложений в этих категориях, наша Целевая группа отмечает предыдущие комиссии Ассоциации американских юристов, включая Комиссию по государственному финансированию Судов 2004 года. Мы также привлекаем исследование Национального Центра государственных судов (NCSC), Национальную Конференцию Председателей судов (CCJ), Конференцию государственных администраций судов (COSCA), материалы успешных программ, осуществлявшихся во многих из наших штатов и данные, предоставленные Целевой группе.

Нет никаких сомнений в том, что реалии 2011 требуют изучения различных подходов и взглядов на пути обеспечения условий, чтобы суды могли выполнить их конституционные обязанности, в то же самое время, позволяя судам быть более эффективным. Таковы цели этих предложений.

I. Достижение финансовой предсказуемости и адекватности

Сохранение системы правосудия требует наличия адекватных ресурсов для поддержки системы. Это утверждение порождает вопрос - какой уровень финансирования является "адекватным"? И кто определяет то, что "адекватно"? И, что мы подразумеваем под "системой правосудия"?

В рамках наших исследований, "система правосудия" включает суды и бюджетные расходы, которые включают обеспечение базового доступа к судам. Другими словами, текущий кризис требует, чтобы защищать борьбу за такое финансирование, которое является достаточным, чтобы поддержать полный доступ к правосудию. Этот кризис ставит суды в ситуацию, когда финансирование других направлений кажется более необходимым в ближайшей перспективе. Кризис не ставит вопрос так, что финансирование судейского корпуса является не важным вопросом. Другие вопросы также важны и должны ставиться. Однако, сначала мы должны держать двери суда открытыми. Должна быть обеспечена защита для достаточного персонала, чтобы позволить доступ к правосудию. Например, сокращения юридических услуг и в офисах общественных защитников оказывают влияние на "нормирование правосудия".

Уменьшение общественных адвокатов, представляющих бедных, приводит к большему количеству платного адвокатского обслуживания и увеличению недоступности системы правосудия для каждого. В связи с реальным сокращением финансирования во всех областях, многие из упомянутых реформ связаны с улучшением бюджетной системы, повышением эффективности и связи. Это не означает, что поддержка фактического полного финансирования судебной системы менее важна.

Финансирование системы правосудия - вызов по нескольким причинам. В то время, как доступность правосудия является фундаментальным понятием для нашего общества, средний гражданин, возможно, не чувствует или оценивает реальные плоды деятельности системы. Все же, бесспорно, граждане более обеспечены и защищены, когда система правосудия стремительно и правильно держит в руках преступников, которые подвергают опасности общественную безопасность. Граждане более обеспечены, когда правила торговли устойчивы и контролируемы. Другими словами, когда система правосудия работает лучше, это, возможно, не особо видно, но это чрезвычайно ценно.

Реформы, предлагаемые ниже - усилия по использованию ограниченных ресурсов от налогоплательщиков наиболее качественно, эффективно и расчетливо.

1. Предусмотреть гибкое управление финансированием в пределах судебной власти.

Гибкое управление капиталом в рамках судебной власти позволяет судам использовать фонды в пределах бюджета судебной власти. Наличие возможности использовать выделяемое финансирование в пределах собственного бюджета суда, дает судебной власти способность и гибкость, чтобы противостоять непредвиденным обстоятельствам и максимизировать эффективность. Суды должны также иметь права перенести часть финансирования от одного бюджетного года на следующий. Цель этой реформы состоит в том, чтобы позволить судам наиболее удобным образом управлять своим доступным финансированием. Например, чтобы суды могли использовать судей, находящихся в отставке и переаттестованных судьей, поручая им слушания дел, когда бывает перегрузка, в частности, когда имели место многочисленные слушания взысканий по закладным.

2. Установить ассигнования системы суда и бюджетные счета с меньшим количеством пунктов назначения использования и меньшим количеством законодательных ограничений на расходы.

Это предложение совместимо с предложением номер 1 и облегчает его выполнение. Статьи расходов ассигнований могут излишне ограничить суды в использовании денег, данных им законодательным органом и могут часто приводить к неэффективным тратам, а с другой стороны к бюджетным нехваткам. Дополнительно, наличие меньшего количества пунктов статей расходов позволяет судам избегать быть управляемыми и контролируемыми по мелочам со стороны законодательных и исполнительных властей. В качестве одного примера можно привести штат Юта, где судебный бюджет содержит только четыре статьи расходов, а контрастирующий пример - Штат Массачусетс, судебный бюджет которого имеет несколько сотен пунктов статей расходов. Сокращение количества статей расходов подразумевает большую уверенность законодателя в ответственность и эффективность судов в сфере управления выделяемым финансированием. Формулы, описанные далее, могут помочь обеспечить это основание для законодательного понимания и поддержки.

3. Создание формулы расчета финансирования судебной рабочей нагрузки, которая обеспечит справедливое и предсказуемое финансирование.

Целью установления определенной формулы является необходимость оценки потребности судов, чтобы рациональным способом обеспечивать больше предсказуемости и стабильности. Одним примером является формула, применяемая при расчете предельных ассигнований в штате Калифорния, где при расчете судебного бюджета штата изучают изменения прожиточного минимума, изменения в населении и рабочих нагрузках. Другой пример - оценка судебной рабочей нагрузки в штате Миннесота, которая использует формулу для того, чтобы рассчитать количество судей, требуемых для рассмотрения имеющихся дел. Формулы могут также использовать комбинацию оценки финансирования на одного судью, или оценки затрат, связанных с различными типами судебных процессов.

4. В процессе составления предсказуемого и приемлемого плана финансирования должны быть показаны достигаемые результаты, доказательства финансовой ответственности и обращение к долгосрочным целям судебной системы. NCSC развил "принципы судебной администрации", которыми необходимо руководствоваться при проведении этих реформ.

Это предложение следует за предложением номер три, обозначенным выше, и означает подробное рассмотрение изменений процесса работы, в частности, достижение прозрачных и измеримых результатов и долгосрочной жизнеспособной реформы. Ежегодное бюджетное предложение суда должно иметь развитие к более долгосрочным целям (три - пять лет), ясно сформулированное в масштабе судебного стратегического плана. Эти долгосрочные цели должны иметь измеримые результаты, типа улучшающегося управления ходом расследования и рассмотрения дел, чтобы уменьшить затраты, связанные с задержками в рассмотрении дел, как до суда, так и в ходе слушаний. Наличие измеримых результатов позволит оценить выгоду финансирования различных программ судебной системы и принять интеллектуальные решения по наиболее правильному распределению ограниченных ресурсов. Такой принцип развития системы суда в дальнейшем увеличивает вероятность получить уверенную поддержку законодателем требуемого финансирования.

5. Определение пределов для сокращений бюджетов судебных органов законодательными или исполнительными органами власти, признавая присущие полномочия судебной власти, как отдельной ветви государственной власти.

Это предложение стремится обеспечить недопущение никаких неблагоприятных сокращений в течение бюджетного года. В отдельных штатах есть конституционные или установленные законом пределы на возможность других ветвей власти сокращать финансирование суда в течение бюджетного года. Исполнительная власть не должна иметь право уменьшить финансирование судебной власти односторонне без законодательного подтверждения. Бесконтрольное право сокращать бюджет приведет к злоупотреблениям в отношении конституционно защищенного права судебной власти как независимой ветви власти. Суды успешно использовали это положение, чтобы ограничить способность исполнительной или законодательной власти односторонне уменьшить судебный бюджет. Как независимая власть, судебная власть должна иметь право получать и использовать выделенные свои ресурсы в пределах судебной власти в том смысле, какой заложен в тезисе администрирования судебной системы.

6. Формирование консолидированного бюджета судов штатов.

За полвека проводимой судебной реформы происходит переход от финансирования судов с муниципального уровня на уровень штата. Целью этого является усиление возможности судов штатов выполнять свои основные функции и обеспечить процессуальное единообразие во всем штате. Переход к единому финансированию судов остается ключевой рекомендацией Американской Ассоциации юристов по проведению судебной реформы. В рамках модели единого финансирования судебный административный офис будет ответственен за выделение и распределение средств между судами внутри штата. В настоящее время в США существует механизм смешанного финансирования судов: средства выделяются как на уровне штата, также из муниципального бюджета.

7. Необходимость определения, финансирования или упразднения недостаточно финансируемых функций судов.

Законодатель требует от судов выполнения определенных функций не предоставляя при этом сопутствующего финансирования. Судам следует добиваться такого бюджетного процесса, который предусматривал запрещение или ограничение тех полномочий, которые недостаточно финансируются.

8. Упразднение функций, потерявших свою актуальность или недостаточно финансируемых.

Такого рода меры были приняты в штатах Юта, Вермонт и Мичиган. Целью определения и упразднения ненужных функций является высвобождение бюджетных средств и их направление на первоочередные нужды. Основной задачей является выявление избыточных и неважных функций. Способность судов эффективно управлять бюджетом и сокращать расходы повысит их авторитет в глазах законодателя.

II. Повышение эффективности и сокращение неэффективных расходов

В непростые экономические времена, каждый элемент государственной власти, включая судебную власть, должен проверить эффективность использования ресурсов. Сложившиеся традиции не являются оправданием неэффективных трат. Эффективное использование ресурсов судами является весомым аргументом для соответствующего финансирования. Определение термина "эффективность" в известной мере размыто. По мнению некоторых простое сокращение расходов может быть расценено как эффективность. Руководствуясь подобной логикой, сокращение количества залов судебных заседаний и увеличение нагрузки на судью является эффективным управлением финансами. Однако подобный подход не учитывает такие последствия как нарушения сроков рассмотрения дел и ухудшения доступа к правосудию для населения. Следовательно, фундаментальные задачи правосудия не могут быть заложниками ложных экономических ориентиров.

В течение двух последних десятилетий основными задачами судебной реформы являлось совершенствование организационных элементов, процесса и проведение технологической модернизации. Для описания этих направлений реформы используется ряд терминов. Термин "бизнес процесс" используется для проведения функциональной реформы, нацеленной на повышение эффективности при сокращении расходов. Термин "технологическая модернизация" включает в себя реорганизацию и внедрение новых технических средств. Внедрение электронных технологий требует проведения четкого анализа издержек/эффективности, что позволит оценить целесообразность их применения. Также требуется определение критериев для оценки реформы.

Национальным центром по компьютерной защите США и отдельными судами штатов разработаны методы и практики по повышению эффективности и снижению издержек. Специальная Комиссия по судебной реформе провела ряд исследований по этому вопросу. Как и в ряде других отраслей основной статьей расходов является персонал. В ряде случаев использование более дешевых технологий позволит сократить штат сотрудников. В дополнение, нужно отметить, что более эффективное использование персонала способствует сохранению ресурсов. Повышение эффективности не ограничивается лишь совершенствованием технологий. Улучшение управления и внедрение бизнес-процесса может не только сократить издержки, но и поможет гражданам, столкнувшимся с системой правосудия, более эффективно отстаивать свои интересы.

Далее, существуют альтернативные методы отправления правосудия. Например, процедура альтернативного разрешения споров поощряется в ряде штатов и помогает разрешать конфликты без обращения в суд.

Ниже приведен набор методов по повышению эффективности судебной системы:

1. Внедрение компьютерных технологий по повышению эффективности судебной системы.

Применение технологий в судебной системе имеет двойной положительный эффект: сокращение издержек и повышение эффективности. Простой пример - внедренная в штате Айова система оплаты штрафов за превышение скорости в режиме онлайн. Имеются примеры использования и более совершенных технологий. Например, размещенная в сети Интернет система MassCourts (штат Массачусетс), позволяющая отслеживать движение дела, а также система электронной подачи документов в штате Флорида, позволяющая направлять документы в суд через компьютер. По оценке Ассоциации юристов Бостона внедрение системы MassCourts позволило повысить количество вовремя рассмотренных дел с 74,1% до 89,8% в 2008 году. Некоторые суды в штате Юта заменили стенографистов современной цифровой записывающей аппаратурой. В целом повышению эффективности работы судов способствует внедрение таких инструментов как система электронной подачи документов, электронная система управления делом, электронная система оплаты судебной пошлины, цифровая запись судебного заседания и автоматизированная подготовка протокола заседания, система видеоконференцсвязи.

2. Использование принципов бизнес-модели для повышения эффективности.

Термин "бизнес-процесс" подразумевает под собой ряд мероприятий с помощью которых суд или любая другая организация использует имеющиеся ресурсы для решения задач, проистекающих из возложенной миссии. Под "использованием" мы подразумеваем ничто иное, как применение в судебной системе синергетической модели, распространенной в корпоративной среде, направленной на эффективное использование ресурсов для получения наибольшей выгоды. Среди судов, которые успешно применяют бизнес-модель можно выделить суд графства Орандж (штат Калифорния), суд Сакраменто (штат Калифорния), суд графства Марикопа (штат Аризона), суд графства Хеннепин (штат Миннесота).

3. Определение основных принципов модернизации судебного процесса.

Под принципами мы понимаем достижение таких целей, как сокращение издержек и упрощение процедурных вопросов, совершенствование доступа к правосудию и предсказуемость временных рамок для рассмотрения дел определенной категории. В качестве примеров можно привести ряд судов штатов: Вермонт (реформа административного разделения между судами штата и графства; упразднение избыточных юрисдикции), Нью-Гемпшир (слияние судов), Миннесота (централизация некоторых функций ранее выполнявшихся судами на муниципальном уровне, к примеру ведение расчетных счетов), Орегон (упрощение правил гражданского судопроизводства в отношении незначительных дел), Юта (реорганизация системы управления персоналом с целью повышения профессионального уровня, а также повышения качества обслуживания граждан, участвующих в судебном процессе от своего имени).

Модернизация включает в себя такие инструменты оценки функционирования судебной системы как CourTools и использование системы получения информации о состоянии бюджета суда в режиме реального времени, что в итоге способствует своевременной корректировке бюджетных отчетов. В результате средства могут быть оперативно перенаправлены на неотложные задачи. Модернизация представляет собой переход от устаревшей модели управления к созданию интегрированной квази-коммерческой административной организации. Другой пример модернизации - это консолидация ряда судебных и административных функций. В частности, централизация на уровне штата управления персоналом судов, бухгалтерии, архива, в то же время в целях поддержания непрерывности и целостности судебного процесса процесс выборности судей должен оставаться на муниципальном уровне.

4. Использование альтернативных, более эффективных и менее затратных способов разрешения конфликтов и отправления правосудия.

Необходимо предпринимать меры по оценке эффективности специализированных судов, таких как семейные суды, суды по вопросам малолетних, суды по наркотикам, процедура альтернативного разрешения споров.

А. Обсуждение использования специализированных судов по наркотикам, коммерческих судов и семейных судов

Работа этих специализированных судов подтвердила свою эффективность в нескольких юрисдикциях, так например, во Флориде работа судов по наркотикам, а в Нью-Гемпшире коммерческих судов. Цель - предоставление большего доступа к правосудию, подготовка судей по специфическим направлениям и в результате вынесение более быстрых и качественных решений.

Б. Пропаганда процедуры альтернативного разрешения споров

Процедура Альтернативного разрешения споров подтвердила свою эффективность. Существует ряд способов стимулировать участников спора к использованию этой процедуры, как например Обязательная судебная медиация. Определенные виды конфликтов не могут эффективно разрешаться с помощью медиации, например конфликты с участием с заведомо неравными возможностями, конфликты с фундаментальными социальными и конституционными противоречиями, уголовные дела. Тем не менее медиация является важным элементом судебного процесса. Примером успешного сочетания медиации и электронных технологий является практика разрешения незначительных исков в режиме онлайн в штате Мичиган.

В. Использование возможностей муниципального образования - Семейные центры

Суды могут успешно и бесплатно задействовать ресурсы муниципального образования. Например, возможно использовать студентов и старшеклассников в качестве волонтеров в семейных судах.

5. Пересмотр юрисдикции судов и последующее объединение судов или их упразднение.

Могут ли суды быть объединены с другими судами? Могут ли суды с ограниченной юрисдикцией быть объединены с такими же судами? Слияние судов может повысить эффективность правосудия и снизить издержки.

III. Взаимодействие с населением - формирование благоприятного общественного мнения

При проведении большинства судебных реформ важное значение уделяется совершенствованию информационной коммуникации с общественностью о роли и значимости судебной системы. В рамках работы Специальной группы по судебной реформе практические все опрошенные высказались о важности улучшения информационного взаимодействия. В отличие от судебной власти большинство бюджетных трат на другие государственные институты имеет большую поддержку у населения. Это обязанность юристов прилагать усилия для развития взаимодействия с обществом для пропаганды деятельности судебной системы. Можно выделить несколько основных направлений этой деятельности:

- Взаимодействие с законодателями;

- Добиваться поддержки среди лидеров общественных объединений для отстаивания интересов судебной системы перед законодателями;

- Проводить информационно-разъяснительную работу среди населения и государственных школах для завоевания поддержки рядового населения.

Неизменной проблемой для формирования должного уровня поддержки является недостаток информированности законодателей и общества о судебной системе. В то же время необходимо учитывать, что в связи с налагаемыми на судей ограничениями по вовлечению в политическую деятельность, основная нагрузка по пропаганде и налаживанию информационного взаимодействия ложится на юридическое сообщество (ассоциации юристов). По оценке Специальной комиссии по судебной реформе систематический подход по налаживанию взаимодействия с обществом будет способствовать улучшению финансирования:

1. Прямые контакты с законодателями, проведение разъяснительных и образовательных мероприятий.

Любое выделение бюджетных средств начинается с законодателей. Более тесное сотрудничество руководства судов штатов с региональными законодателями, информирование о проблемах судов поможет улучшить ситуацию с финансированием. Наряду с разработкой продвинутых образовательных программ, необходимо налаживать и поддерживать личные контакты между представителями судебной и законодательной властей. Например, законодатели штата Орегон провели один день, общаясь с судьями штата, что позволило законодателям лучше понять задачи и функции судов. В суде штата Массачусетс законодатели в течение целого наблюдали за работой семейных судов.

2. Формирование коалиций с деловыми кругами и ведущими корпоративными юристами для ведения переговоров с законодателями.

Деловые круги штата Миссури, используя в качестве информационного рупора Миссурийский институт права, добились определенного прогресса в переговорах с законодателями. Одновременно требуется активное вовлечение представителей извне юридической профессии.

3. Проведение образовательных программ в школах о роли судов.

Одной из форм образовательной работы могут стать выступления судей в общественных мероприятиях о целях и проблемах судебной системы. Одним из примеров подобных образовательных программ было проведение выездных судебных заседаний. В штатах Миннесота и Мэн такие заседания проводились в средних школах. В штате Нью-Гемпшир четвероклассники посещают "уроки права", а в качестве домашнего задания должны рассказать родителям о судебной системе и конституции. В рамках проекта Основы правовой грамотности Американская Ассоциация юристов направляет судей и других юристов в школы для чтения лекций о деятельности судов.

4. Проведение разъяснительной работы о том, что сокращение финансирования судов в долгосрочной перспективе негативно скажется на финансах налогоплательщиках.

Одной из проблем отсутствия должного взаимодействия между судьями и законодателями является неспособность объяснить общественности, что существенное урезания бюджета судебной системы отрицательно отразится на работе судов, что в итоге затронет и рядовых налогоплательщиков. На самом деле легко доказать, что ухудшение доступа к правосудию нанесет гражданам и обществу в целом значительный вред.

5. Использование национальных СМИ для информирования общественности о драматических последствиях сокращения финансирования судебной системы.

Публикация подобного рода информации повысит осведомленность населения и поможет формированию групп поддержки. Мэнни Медрано, выступая на заседании Специальной комиссии по судебной реформе, привел ряд примеров, когда урезание финансирования судов привело к печальным последствиям. Он отметил, что в штате Невада осужденные за изнасилование не вносились в национальную базу ДНК из-за недостатка средств. Муниципальный суд штата Огайо приостановил работу из-за нехватки бумаги; один из обвиняемых в уголовных преступлениях был отпущен в виду судебной волокиты. Позднее этот человек совершил изнасилование и убил прохожего, когда его преследовала полиция.

6. Пропаганда работы судов должна включать в себя проведение опросов общественного мнения, оплату услуг СМИ и работу с населением.

Ассоциация юристов штата Джорджия провела опрос общественного мнения по вопросу сокращения расходов на суды, а также поместила заметки в СМИ, раскрывающие негативные последствия сокращения финансирования судов. Президент Ассоциации юристов штата Джорджия Лестер Тейт III заявил, что эти мероприятия способствовали взаимодействию с законодателями. Такого рода примеры подтверждают, что общепринятые меры по формированию общественного мнения могут успешно применяться судебной властью.

Заключение

Сильная, эффективная и независимая судебная власть является ключевым элементом нашей демократии. Даже самая совершенная конституция становится бесполезной, если нет механизмов обеспечивающих исполнение ее положений. Кризис судебной системы затрагивает не только сферу правосудия. Он дискредитирует в глазах населения все элементы государственного управления. Своевременный и эффективный ответ этой угрозе является одной из основных задач Американской ассоциации юристов.

_____________________________

* Руководящий орган Американской Ассоциации юристов.