Методические рекомендации по проведению рейдовых мероприятий в целях выявления мест несанкционированного размещения твердых бытовых отходов на территориях субъектов РФ

Методические рекомендации
по проведению рейдовых мероприятий в целях выявления мест несанкционированного размещения твердых бытовых отходов на территориях субъектов РФ*(1)

ГАРАНТ:

Об актуализации настоящих Методических рекомендаций см. письмо Росприроднадзора от 23 мая 2012 г. N ВК-03-03-36/6231

1. Общие положения

Методические рекомендации по проведению рейдовых мероприятий в целях выявления мест несанкционированного размещения твердых бытовых отходов на территориях субъектов РФ (далее - Рекомендации) разработаны в целях повышения эффективности федерального государственного экологического контроля (государственного надзора в области обращения с отходами) и предназначены для исполнения в деятельности территориальных органов Росприроднадзора.

В настоящем документе используются следующие сокращения:

ГОСТ 30772 - Межгосударственный стандарт ГОСТ 30772-2001 "Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения", введен в действие постановлением Госстандарта России от 28.12.2001 N 607-ст (подлежит обязательному применению в соответствии с ч. 1 ст. 46 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" в ред. Федерального закона от 21.07.2011 N 255-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О техническом регулировании"");

Закон N 131-ФЗ - Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

Закон N 7-ФЗ - Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды";

Закон N 89-ФЗ - Федеральный закон от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления";

Инструкция N 160 - Инструкция по организации и осуществлению государственного контроля за использованием и охраной земель органами Минприроды России, утв. приказом Минприроды России от 25.05.1994 N 160 (зарегистрировано в Минюсте России 16.06.1994 N 602);

ТБО - твердые бытовые отходы.

2. Термины и определения

Окружающая среда - совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов*(2).

Компоненты природной среды - земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле*(2).

Вред окружающей среде - негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов*(2).

Захламление земель - размещение в неустановленных местах предметов хозяйственной деятельности, твердых производственных и бытовых отходов (металлолом, стеклобой, строительный мусор, древесные остатки и др.)*(3).

Порча и уничтожение плодородного слоя почвы - частичное или полное разрушение почвенного покрова в результате умышленных или неосторожных действий, а также вследствие непринятия мер по предотвращению негативных последствий, вызванных антропогенными и природными факторами, характеризующееся ухудшением его физического и биологического состояния, а также снижением (потерей) плодородия почв, вследствие чего использование земельного участка невозможно либо требует введения специальных ограничений, включая консервацию земель для проведения мероприятий по восстановлению плодородия почв*(4).

Отходы потребления (включая твердые бытовые отходы) - остатки веществ, материалов, предметов, изделий, товаров (продукции или изделий), частично или полностью утративших свои первоначальные потребительские свойства для использования по прямому или косвенному назначению в результате физического или морального износа в процессах общественного или личного потребления (жизнедеятельности), использования или эксплуатации. К отходам потребления относят полуфабрикаты, изделия (продукцию) или продукты, утратившие свои потребительские свойства, установленные в сопроводительной эксплуатационной документации. К отходам потребления относят в основном твердые, порошкообразные и пастообразные отходы (мусор, стеклобой, лом, макулатуру, пищевые отходы, тряпье и др.), образующиеся в населенных пунктах в результате жизнедеятельности людей*(5).

Мусор - мелкие неоднородные сухие или влажные отходы*(6).

Утилизация отходов - деятельность, связанная с использованием отходов на этапах их технологического цикла, и (или) обеспечение повторного (вторичного) использования или переработки списанных изделий*(7).

Удаление отходов - сбор, сортировка, транспортирование и переработка опасных или других отходов с уничтожением и (или) захоронением их способом специального хранения*(8).

Санкционированные свалки - разрешенные органами исполнительной власти на местах территории (существующие площадки) для размещения отходов, но не обустроенные в соответствии со СНиП 2.01.28-85 и эксплуатируемые с отклонениями от требований санитарно-эпидемиологического надзора, являются временными, подлежат обустройству в соответствии с указанными требованиями или закрытию в сроки, необходимые для проектирования и строительства полигонов, отвечающих требованиям СНиП*(9).

Несанкционированные места размещения отходов - территории, не предназначенные для размещения отходов*(10). Размещение отходов запрещается на территориях, прилегающих к городским и сельским поселениям, в лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зонах, на путях миграции животных, вблизи нерестилищ и в иных местах, в которых может быть создана опасность для окружающей среды, естественных экологических систем и здоровья человека*(11) (например, на берегах водохранилищ и в зонах периодического затопления, на территориях санитарной охраны источников питьевого водоснабжения); а также запрещается сброс отходов производства и потребления, в т.ч. радиоактивных отходов, в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву. Кроме того, запрещается захоронение отходов в границах населенных пунктов, водоохранных зон, на водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения*(12).

Места несанкционированного размещения ТБО - свалки ТБО, эксплуатируемые без предусмотренной законодательством проектной и разрешительной документации (лицензии - в части деятельности по размещению опасных отходов (отходов I-IV классов опасности*(13))), а также захламление земель ТБО, хранение и захоронение ТБО в не предназначенных для их размещения местах.

3. Общие требования к проведению обследования территорий (рейдового мероприятия)

Рейдовое мероприятие осуществляется в целях обнаружения нарушения требований природоохранного законодательства, повлекшего образование мест несанкционированного размещения ТБО, а также выявления лиц, совершивших данные противоправные действия. Рейдовое мероприятие проводится на основании приказа (распоряжения) руководителя (начальника) территориального органа Росприроднадзора, в котором указываются населенный(ые) пункт(ы) и маршрут территории, подлежащей обследованию.

При планировании обследования территории следует учитывать информацию, поступающую в Росприроднадзор и (или) его территориальные органы:

от граждан и организаций;

средств массовой информации, в т.ч. посредством информационно-телекоммуникационной сети Интернет;

федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации;

органов исполнительной власти субъектов РФ;

органов местного самоуправления;

правоохранительных органов;

органов прокуратуры;

от иных источников, если полученная информация содержит сведения о нарушении требований природоохранного законодательства, повлекшем образование мест несанкционированного размещения ТБО.

Также при планировании маршрута особое внимание следует уделить территориям водоохранных зон и прибрежных защитных полос водных объектов с целью обнаружения и ликвидации несанкционированных свалок ТБО на указанных территориях. В границах водоохранных зон запрещается, в числе прочего, размещение мест захоронения отходов*(14). Выявленные правонарушения в данном случае могут квалифицироваться по ч. 2 ст. 8.12 или ч. 1 ст. 8.42 КоАП РФ. Варианты квалификации рассматриваемых правонарушений представлены в приложении 2.

В целях методического руководства в ходе организации и проведения рейдовых мероприятий в работе государственных инспекторов по охране природы может применяться сводный перечень предусмотренных законодательством категорий земель по целевому назначению и видов вещных прав на земельные участки (приложение 1).

Установление категории земель и правообладателей земельных участков может осуществляться на основании информации территориальных органов Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестра), истребованной в соответствующих запросах.

Возможны ситуации, когда обследуемый участок находится на землях, государственная собственность на которые не разграничена. В таких случаях необходимо руководствоваться тем, что распоряжение такими земельными участками осуществляется соответствующими органами местного самоуправления*(15).

Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде*(16).

Одна из целей охраны земель - предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности*(17). В целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по защите земель от захламления отходами производства и потребления*(18). Конкретизация этого требования раскрывается в ст. 42 ЗК РФ.

Юридические лица, граждане обязаны возместить в полном объеме вред, причиненный в результате совершения ими земельных правонарушений. Приведение земельных участков в пригодное для использования состояние при их захламлении осуществляется юридическими лицами и гражданами, виновными в указанных земельных правонарушениях, или за их счет*(19).

Земли, нарушенные при складировании и захоронении бытовых и других отходов, подлежат рекультивации*(20).

При проведении рейдовых мероприятий необходимо принимать меры к выявлению, фиксации и сбору доказательств фактов причинения вреда окружающей среде, в т.ч. почвам как объекту охраны окружающей среды (ст. 77, 78 Закона N 7-ФЗ).

Исчисление в стоимостной форме размера вреда, нанесенного почвам в результате нарушения законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, а также при возникновении аварийных и чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера производится на основании Методики исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды, утв. приказом Минприроды России от 08.07.2010 N 238 (далее - Методика). В соответствии с Методикой исчисляется в стоимостной форме размер вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды, в т.ч. в результате несанкционированного размещения отходов производства и потребления*(21), включая ТБО и мусор.

По фактам нарушений водного законодательства*(22), выявленных в ходе проведения рейдовых мероприятий, исчисление размера вреда производится в соответствии с Методикой исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, утв. приказом Минприроды России от 13.04.2009 N 87.

В работе по возмещению вреда необходимо считать приоритетным возмещение вреда посредством возложения на ответчика обязанности (на основании решения суда или арбитражного суда) по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды за счет его средств в соответствии с проектом восстановительных работ*(23). Это связано прежде всего со случаями, когда ответчиками являются органы местного самоуправления. Суммы по искам о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, подлежат зачислению в бюджеты муниципальных районов, городских округов, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга по месту причинения вреда окружающей среде по нормативу 100%*(24).

В ходе проведения рейдового мероприятия обследование территории необходимо проводить с применением фото- и (или) видеосъемки. Рекомендуемый образец заполнения фототаблицы содержится в приложении 4.

В ходе фиксации результатов рейдового мероприятия является целесообразным составление планов, схем обследуемой территории с указанием мест выявленных нарушений требований природоохранного законодательства, в т.ч. повлекших образование мест несанкционированного размещения ТБО.

По результатам рейдового мероприятия составляется акт обследования территории (акватории) на предмет соблюдения природоохранных требований (далее - Акт) (приложение 3).

В Акте в числе прочего отражается информация о применении фото- и (или) видеосъемки, о составлении планов, схем, фототаблиц, которые являются приложением к Акту.

Если обнаруженные в ходе рейдового мероприятия нарушения требований природоохранного законодательства, повлекшие образование мест несанкционированного размещения ТБО, являются основаниями для привлечения к административной ответственности, то принимаются меры для возбуждения дела об административном правонарушении в соответствии с требованиями Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Нарушение природоохранного законодательства, выразившееся в несанкционированном размещении ТБО, можно квалифицировать по следующим составам правонарушений: ч. 2 ст. 8.6, ст. 8.2, ч. 2 и 3 ст. 8.31, ч. 2 ст. 8.12 или ч. 1 ст. 8.42 КоАП РФ. Варианты квалификации рассматриваемых правонарушений и перечень уполномоченных на их рассмотрение государственных органов представлены в приложении 2.

4. Передача материалов компетентным органам

В случаях необходимости передачи материалов в компетентные органы в сопроводительном письме следует указывать на необходимость информирования о результатах рассмотрения направленных материалов.

Информация о количестве переданных в компетентные органы материалов и о принятых компетентными органами мерах подлежит отражению в формах отчетности территориальных органов Росприроднадзора в соответствии с письмом Росприроднадзора от 18.08.2011 N ВС-03-03-31/10678.

4.1. Передача материалов в Россельхознадзор

Если в рамках рейдового мероприятия будет установлено, что земли, на территории которых было обнаружено несанкционированное размещение ТБО, являются землями сельскохозяйственного назначения или земельными участками сельскохозяйственного использования в составе земель населенных пунктов, материалы по факту выявленных нарушений надлежит передать в соответствующий территориальный орган Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзора), осуществляющий государственный земельный надзор на землях указанной категории*(25).

Объектами рассматриваемых нарушений природоохранного законодательства выступают сельскохозяйственные земли, т.е. любые виды земельных участков (угодий) - освоенные, осваиваемые, неосваиваемые - независимо от форм собственности или характера владения, предоставленные для нужд сельского хозяйства (или предназначенные для этих целей), в т.ч.:

гражданам - для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, личного подсобного хозяйства, животноводства, садоводства, огородничества и др.;

кооперативам граждан - для садоводства, огородничества, животноводства;

сельскохозяйственным государственным, кооперативным, общественным предприятиям и организациям, совместным сельскохозяйственным предприятиям - для сельскохозяйственного производства;

научно-исследовательским учреждениям - для исследовательских, учебных целей, пропаганды передового опыта и для сельскохозяйственного производства;

несельскохозяйственным предприятиям - для ведения подсобного сельского хозяйства и т.п.

4.2. По вопросу компетенции муниципальных органов

Действующим законодательством предусмотрен муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования, который осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами*(26).

Однако в настоящее время федеральным земельным законодательством возможность привлечения к юридической ответственности органами муниципального земельного контроля не предусмотрена. Кодекс РФ об административных правонарушениях не содержит норм, уполномочивающих соответствующие органы муниципального земельного контроля на составление протоколов и иных процессуальных документов, равно как не содержит норм, позволяющих муниципальным инспекторам применять к нарушителям земельного законодательства меры административной ответственности, установленные самим Кодексом.

В то же время в Положении о государственном земельном контроле, утв. постановлением Правительства РФ от 15.11.2006 N 689, установлено, что осуществление земельного контроля производится Росреестром во взаимодействии в т.ч. и с органами местного самоуправления. В развитие этого положения было издано письмо Федерального агентства кадастра объектов недвижимости от 20.07.2005 N ММ/0644 "О взаимодействии органов государственного земельного контроля с органами муниципального земельного контроля". Данное информационное письмо, уточняющее полномочия органов местного самоуправления по муниципальному земельному контролю, не может рассматриваться как руководство для передачи Росприроднадзором материалов на рассмотрение в муниципальные органы.

4.3. Передача материалов в органы государственного лесного надзора

При выявлении нарушений на территории земель лесного фонда (за исключением земель особо охраняемых природных территорий федерального значения), в т.ч. при осуществлении строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов (линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и т.п.)*(27), материалы по факту выявленных нарушений надлежит передать:

в соответствующий орган исполнительной власти субъекта РФ в соответствии с его компетенцией*(28);

федеральное государственное учреждение "Мособллес"*(29).

4.4. Передача материалов в органы прокуратуры

Если в процессе рейдовых мероприятий выявлены нарушения Закона N 131-ФЗ, выполнение требований которого возложено на органы местного самоуправления, то данное обстоятельство является основанием для передачи соответствующих материалов в органы прокуратуры.

Прокуратура РФ осуществляет в числе прочего надзор за исполнением законов органами местного самоуправления*(30).

К вопросам местного значения относятся:

по поселениям - организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

по муниципальным районам - организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды; организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

по городским округам - организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа; организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов*(31).

Кроме того, органы местного самоуправления должны включать в состав своих местных бюджетов подраздел классификации расходов бюджетов "Сбор, удаление отходов"*(32).

5. Передача материалов в связи с наличием признаков состава преступления

В случае если в процессе рейдовых мероприятий обнаружены факты хранения, захоронения или иного обращения радиоактивных, бактериологических, химических веществ и отходов с нарушением установленных правил и эти деяния создали угрозу причинения существенного вреда здоровью человека или окружающей среде, а также повлекли загрязнение, отравление или заражение окружающей среды, причинение вреда здоровью человека либо массовую гибель животных, а равно совершенные в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации (ст. 247 УК РФ), то это является основанием для передачи материалов в правоохранительные органы*(33) для их последующего рассмотрения в соответствии со ст. 144, 145 УПК РФ.

______________________________

*(1) Направлены письмом Росприроднадзора от 14.11.2011 N ВК-03-03-36/14757 для применения на подведомственной территории. Дополнительно обращено внимание на необходимость фиксации выявления мест несанкционированного размещения твердых бытовых отходов с составлением акта обследования территории и обязательным приложением фототаблицы.

*(2) Статья 1 Закона N 7-ФЗ

*(3) Пункт 2 приложения 1 к Инструкции N 160.

*(4) Пункт 8 Определения основных понятой видов нарушений земельного законодательства, утв. Роскомземом 29.03.1994 N 3-14-1/404; п. 1 приложения 1 к Инструкции N 160.

*(5) Пункт 3.12 ГОСТ 30772.

*(6) Пункт 3.47 ГОСТ 30772.

*(7) Пункт 5.38 ГОСТ 30772.

*(8) Пункт 6.32 ГОСТ 30772.

*(9) Пункт 4.4 приложения 1 к Инструктивно-методическим указаниям по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды, утв. Минприроды России 26.01.1993 (зарегистрировано в Минюсте России 24.03.1993 N 190).

*(10) Письмо Минприроды России от 11.07.1995 N 01-11/29-2002 "О Временных методических рекомендациях по проведению инвентаризации мест захоронения и хранения отходов в Российской Федерации".

ГАРАНТ:

См. Временные методические рекомендации по проведению инвентаризации мест захоронения и хранения отходов в РФ (1995 г.), утвержденные Минприроды России

*(11) Часть 2 ст. 51 Закона N 7-ФЗ.

*(12) Часть 5 ст. 12 Закона N 89-ФЗ.

*(13) Статья 9 Закона N 89-ФЗ; п. 74 ст. 17 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (до вступления в силу соответствующих положений Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности").

*(14) Пункт 2 ч. 15 ст. 65 ВК РФ.

*(15) Пункт 10 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".

*(16) Часть 2 ст. 36 Конституции РФ.

*(17) Пункт 1 ч. 2 ст. 12 ЗК РФ.

*(18) Пункт 2 ч. 1 ст. 13 ЗК РФ.

*(19) Статья 76 ЗК РФ.

*(20) Пункт 5 Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, утв. приказом Минприроды России и Роскомзема от 22.12.1995 N 525/67.

*(21) Подпункт "а" п. 2, п. 9 Методики.

*(22) Статьи 56-58 ВК РФ.

*(23) Часть 2 ст. 78 Закона N 7-ФЗ.

*(24) Часть 6 ст. 46 БК РФ.

*(25) Пункт 5 Положения о государственном земельном контроле, утв. постановлением Правительства РФ от 15.11.2006 N 689; п. 4.2 Инструкции N 160.

*(26) Часть 1 ст. 72 ЗК РФ; п. 20 ч. 1 ст. 14, п. 15 ч. 1 ст. 15, п. 26 ч. 1 ст. 16 Закона N 131-ФЗ.

*(27) Пункты 14, 15 Правил использования лесов для строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов, утв. приказом Рослесхоза от 10.06.2011 N 223 (зарегистрировано в Минюсте России 03.08.2011 N 21533).

*(28) Статья 96 ЛК РФ; Положение об осуществлении государственного лесного контроля и надзора, утв. постановлением Правительства РФ от 22.06.2007 N 394.

*(29) Приказ Рослесхоза от 16.05.2011 N 177 "О Перечне должностных лиц государственных учреждений, подведомственных Федеральному агентству лесного хозяйства, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор" (зарегистрировано в Минюсте России 20.06.2011 N 21061).

*(30) Статья 1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации".

*(31) Пункт 18 ч. 1 ст. 14, пп. 9, 14 ч. 1 ст. 15, пп. 11, 24 ч. 1 ст. 16 Закона N 131-ФЗ.

*(32) Пункт 6 ч. 3 ст. 21 БК РФ.

*(33) Подпункт 1 п. 4 Положения о Следственном комитете Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 14.01.2011 N 38.