Письмо Министерства экономического развития РФ от 20 февраля 2008 г. N Д04-388 "О материалах к аналитическому обзору"

В соответствии с пунктом 23 Плана основных мероприятий по проведению в 2008 году в Российской Федерации Года семьи, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 12 октября 2007 года N 1405-р, Минэкономразвития России направляет материалы для подготовки аналитического обзора "Профилактика семейного неблагополучия, социального сиротства, беспризорности, безнадзорности".

Приложение: на л. в 1 экз.

Заместитель директора Департамента анализа и мониторинга приоритетных программ

М.М. Карагодин

Аналитический обзор
"Профилактика семейного неблагополучия, социального сиротства, беспризорности, безнадзорности"

Ежегодно в России выявляется более 120 тысяч детей, оставшихся без попечения родителей, примерно 80% которых являются "социальными сиротами" в результате лишения или ограничения родительских прав и отказа родителей от содержания и воспитания детей. Около 200 тысяч таких детей воспитывается в интернатных учреждениях.

В 2006 г. в отношении несовершеннолетних совершено свыше 90 тыс. преступлений, по которым более 170 тыс. несовершеннолетних стали жертвами преступных посягательств со стороны взрослых

Социальное неблагополучие обусловлено как причинами социального, экономического и психологического характера, так и уровнем организации работы с неблагополучными семьями и детьми, оставшимися без попечения родителей. Требует серьезного улучшения система работы по устройству детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семьи граждан.

Вопросы профилактики безнадзорности и беспризорности регулируются Федеральным законом "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних". В установленную законом систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних входят комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, органы управления социальной защитой населения, органы управления образованием, органы опеки и попечительства, органы по делам молодежи, органы управления здравоохранением, органы службы занятости, органы внутренних дел. Кроме того, к этой работе привлечены органы управления культурой и спортом. Указанные органы реализуют свои полномочия через соответствующие специализированные учреждения различных типов.

Стоит отметить, что каждый отдельный орган управления работает исходя из своих полномочий с различными группами семей и детей, находящихся в сложной жизненной ситуации, тогда как в целом система помощи представляет собой слабо управляемый процесс с дублированием функций и полномочий и нерациональным расходованием ресурсов. В системе отсутствует единый координирующий орган, деятельность которого была бы подчинена решению задач профилактики безнадзорности и социальной реабилитации семей и детей, находящихся в социально опасном положении. В результате отсутствуют единый процесс ведения дела ребенка, планирования и осуществления мер по защите его прав.

Так, органы опеки и попечительства начинают работать с неблагополучной семьей, как правило, уже в критической ситуации, что приводит к изъятию ребенка, лишению родительских прав и как следствие - росту числа социальных сирот.

Кроме того, в силу ограниченности возможностей органы опеки и попечительства заняты, главным образом, подбором детей для желающих взять ребенка, в то время как должны подбирать семью для детей, оставшихся без попечения в соответствии с законодательно установленным приоритетом. Система работы по устройству в семью не сформирована, не распределены четко полномочия между органами опеки и попечительства и некоммерческими организациями, осуществляющими деятельность по защите прав детей.

Не менее важными причинами детской безнадзорности и беспризорности являются различные формы деформации и напряженности в окружающей микросреде и семье.

В последние годы наблюдается тревожная тенденция падения нравственности родителей и снижения ответственности за будущее своих детей, пренебрежения своим общественным долгом. Семейное неблагополучие, пьянство и равнодушие родителей, некорректные формы воспитания детей, унижение их человеческого достоинства, психическое и физическое насилие - вот основные причины появления так называемых трудных подростков.

Остро стоит проблема заболеваемости среди детей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации по различным классам болезней, которая в 3-5 раз выше, по сравнению с детьми, воспитывающимися в семьях.

Своевременная диагностика и коррекция различных нарушений и отклонений в состоянии здоровья детей, находящихся в трудной жизненной ситуации позволит решить вопросы их дальнейшей судьбы, обеспечить социальную адаптацию детей и интеграцию их в общество, обретение детьми семьи (опека, попечительство, усыновление, приемная семья и т.д.).

Сегодня многие субъекты Российской Федерации уже занимаются поиском и развитием новых (инновационных) форм работы с семьями, находящимися в социально опасном положении.

К их числу относятся социальный патронаж неблагополучных семей и определение ребенка в приемную (или замещающую) семью. Например, в Костромской области разработана и апробируется единая система сопровождения замещающих семей. В области существуют 182 приемные семьи, на воспитании которых находится 300 детей-сирот, реализуется программа "На каникулы - в семью". После пребывания в гостевых семьях 37% детей обрели родителей (приемные семьи). За последние 3 года число детей, переданных на воспитание в приемные семьи, возросло в 8 раз.

Для обеспечения ранней профилактики противоправного поведения детей и подростков реализуются меры по формированию института инспекторов по делам несовершеннолетних органов внутренних дел в образовательных учреждениях (школьных инспекторов милиции) и методическому обеспечению их деятельности. В 60 субъектах Российской Федерации в штаты органов внутренних дел уже дополнительно введено более 3,2 тыс. таких должностей.

Проводится целевая работа по выявлению необучающихся несовершеннолетних в возрасте 7-15 лет и возвращению их в образовательные учреждения. Это обусловило уменьшение числа лиц, отчисленных из общеобразовательных учреждений до получения ими основного общего образования.

В настоящее время в Российской Федерации насчитывается более 18 тыс. учреждений дополнительного образования, которые посещают свыше 10 млн. детей в возрасте от 5 до 18 лет. Интересен опыт работы Министерства транспорта Российской Федерации. За счет транспортных организаций осуществляется работа по профессиональной ориентации подростков в детских клубах, детских речных пароходствах, детских железных дорогах и юношеских автомобильных школах, в которых занимаются свыше 86 тыс. детей.

В 46 регионах России существует 153 юношеские автомобильные школы. В структурах морских и речных пароходств функционирует 30 общеобразовательных учреждений, в числе которых 15 клубов юных моряков, речников, водников, 3 детских речных пароходства, школы юнг, кадетские корпуса и центры патриотического воспитания. Кроме того, функционируют 23 детские железные дороги, на базе которых сформированы клубы юных железнодорожников. Многие из них затем выбирают профессию транспортника и поступают на учебу в транспортные образовательные учреждения.

Развитие массового спорта в Российской Федерации стимулирует создание сети детско-юношеских спортивных школ, клубов и секций физической подготовки. В сравнении с 2000 г. количество клубов увеличилось более чем на полторы тысячи единиц. Важным аспектом работы на данном направлении должно быть создание условий, при которых в каждой школе ученики смогли бы не только вырабатывать спортивные навыки, но и содержательно проводить свободное время, что, в конечном счете, окажет существенное профилактическое воздействие, уменьшит негативное влияние улицы.

Организация летней оздоровительной кампании, обеспечение отдыха, занятости детей и подростков, их оздоровления, предупреждения безнадзорности и правонарушений - одно из важнейших направлений деятельности всех субъектов системы профилактики.

Возрождаются прежние формы работы с детьми в летний период - военно-спортивные и трудовые лагеря. В 2006 г. их количество составило 2397 единиц.

В результате организации такой формы работы решаются вопросы занятости несовершеннолетних, отдыха, досуга и оздоровления. Проводится работа по нравственному, гражданскому и военно-патриотическому воспитанию несовершеннолетних.

Проблема профилактики негативных явлений среди несовершеннолетних, их социальной адаптации, повышения уровня защиты прав и интересов, предупреждения семейного неблагополучия, социального сиротства, жестокого обращения с детьми остается одной из главнейших на современном этапе, решение которой невозможно без дальнейшей консолидации усилий федеральных министерств и ведомств, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Действенный вклад в решение проблем по формированию системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних может сыграть разработка и реализация с учетом имеющегося опыта отдельных регионов комплекса мер по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и защите их прав, предусматривающих:

создание условий для эффективной реабилитации и всестороннего развития детей, находящихся в трудной жизненной ситуации;

внедрение новых форм и технологий профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

укрепление материально-технической базы учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

совершенствование нормативно-правового и организационно-методического обеспечения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, принятие и реализация региональных программ, направленных на ее улучшение.

Возможно предложить несколько основных направлений деятельности в сфере профилактики безнадзорности.

На уровне работы с семьями.

1. Большинство проблем могут эффективно устраняться в ходе профилактической работы с семьями, имеющими детей или готовящимися к появлению ребенка. В частности, медицинскими и образовательными учреждениями, а также организациями гражданского общества может осуществляться подготовка граждан, создающих семью, а также желающих принять ребенка в семью, по формированию навыков ухода за детьми, их воспитания, оказанием родителям психологической, педагогической, социальной, правовой помощи.

2. Необходимо обеспечить разработку и осуществление мер долгосрочного характера, направленных на формирование комфортных условий для воспитания детей, успешное сочетание родителями семейных обязанностей с профессиональной деятельностью.

В числе таких мер может быть предложено:

развитие гибких форм занятости (в первую очередь, частичной занятости для матерей);

поддержание и повышение квалификации женщин в период отпуска по уходу за ребенком;

развитие гибких форм предоставления услуг по уходу и воспитанию детей;

создания комфортных условий для повышения пространственной мобильности семей с детьми (требования к городской инфраструктуре).

На уровне работы с детьми и подростками.

3. В работе по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних может быть широко использован потенциал и ресурсы гражданского общества. К числу задач, в решении которых могут принять участие негосударственные организации, относятся:

организация досуга и полезной занятости подростков, находящихся в сложной жизненной ситуации,

их профориентация и трудоустройство,

физкультурно-спортивные мероприятия,

реализация других социально-значимых общественных проектов и программ, направленных на профилактику детской беспризорности и безнадзорности.

4. Развитие института примирения сторон в уголовном судопроизводстве, в котором обвиняемым выступает несовершеннолетний.

В мире активно разрабатываются и внедряются альтернативные способы разрешения криминальных конфликтов, последние тридцать лет много внимания уделяют использованию примирительных процедур по самым разным уголовным делам, на разных стадиях процесса и даже после его завершения при отбывании осужденным наказания.

Потенциально этот институт содержит значительные преимущества для потерпевших: моральное удовлетворение от извинений подозреваемого (обвиняемого) и иных его действий, направленных на примирение, правовая основа для обсуждения и выработки взаимоприемлемых условий, порядка и сроков совершения подозреваемым (обвиняемым) конкретных действий, направленных на заглаживание вреда. Добровольность и согласованность решений потерпевшего и подозреваемого (обвиняемого) могла бы обеспечить полное и своевременное исполнение принятых на себя обязательств и, соответственно, полное урегулирование, исчерпание возникшего уголовно-правового конфликта без применения принуждения и уголовного наказания. Активное использование института примирения могло бы существенно влиять на оздоровление социального климата в человеческих отношениях, на профилактику подобных преступлений, и дать положительный криминологический эффект.

5. В целях совершенствования мер по профилактике беспризорности, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, жестокого обращения с детьми необходимо создание единого банка данных, который позволит собрать объективные данные о количестве детей, нуждающихся в помощи со стороны государства.

6. По результатам диспансеризации детей с отклонениями в состоянии здоровья будут разработаны индивидуальные планы лечебно-оздоровительных и реабилитационных мероприятий (включая оказание высокотехнологичной медицинской помощи, как на уровне субъекта Российской Федерации, так и на федеральном уровне).