Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 декабря 2011 г. N 33-Г11-32 Суд признал частично не действующим постановление Правительства Ленинградской области от 22 ноября 2001 г. N 117 "Об утверждении Положения о порядке подготовки и проведения поисковых мероприятий на территории Ленинградской области"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 декабря 2011 г. N 33-Г11-32

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Пирожкова В.Н., судей Борисовой Л.В. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Алёшиной П.В. рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению общественной межрегиональной историко-патриотической поисковой организации "Доблесть" (далее - ОМИППО "Доблесть") о признании недействующими (в части) постановления правительства Ленинградской области от 22 ноября 2001 г. N 117 "Об утверждении Положения о порядке подготовки и проведения поисковых мероприятий на территории Ленинградской области" и Положения о порядке подготовки и проведения поисковых мероприятий на территории Ленинградской области, утверждённого названным нормативным правовым актом, по кассационной жалобе заявителя на решение Ленинградского областного суда от 21 октября 2011 г., которым в удовлетворении заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Борисовой Л.В., объяснения представителей ОМИППО "Доблесть" Зайцевой А.В. и Колина A.M., поддержавших доводы кассационной жалобы, представителей губернатора Ленинградской области Кочоровой Е.В. и Герасименко С.А., возражавших против отмены судебного акта, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

22 ноября 2001 г. правительством Ленинградской области принято постановление N 117 "Об утверждении Положения о порядке подготовки и проведения поисковых мероприятий на территории Ленинградской области" (далее - постановление правительства Ленинградской области), опубликованное в печатном издании "Вестник правительства Ленинградской области" 13 февраля 2002 г., N 2.

Пунктом 1 указанного документа утверждено Положение о порядке подготовки и проведения поисковых мероприятий на территории Ленинградской области (далее - Положение).

Пунктом 2 в качестве уполномоченной организации по подготовке и проведению поисковых работ на территории Ленинградской области определён Межрегиональный общественный фонд увековечения памяти погибших при защите Отечества (далее - Фонд).

Пунктом 4.1 рекомендовано администрациям муниципальных образований оказывать содействие Фонду в подготовке и проведении мероприятий на территории муниципального образования.

В п. 8 содержится обращение к командованию Ленинградского военного округа о выделении по заявкам Фонда группы сапёров и средства радиосвязи для обеспечения поисковых мероприятий.

ОМИППО "Доблесть" обратилась в суд с заявлением об оспаривании постановления правительства Ленинградской области в следующей части: п. 2 (полностью), п. 4.1 в части слов "Межрегиональному общественному фонду увековечения памяти погибших при защите Отечества", п. 8 в части слов "Межрегионального общественного фонда увековечения памяти погибших при защите Отечества".

Одновременно заявитель просил о признании недействующими отдельных пунктов Положения, а именно:

п. 2.1, согласно которому все поисковые мероприятия на территории Ленинградской области проводятся только по согласованию с органами местного самоуправления по направлению Межрегионального общественного фонда увековечения памяти погибших при защите Отечества в части слов "Межрегионального общественного фонда увековечения памяти погибших при защите Отечества";

п. 2.4, запрещающего проведение раскопок на местах боёв отдельными гражданами, группами и поисковыми объединениями без согласования с органами местного самоуправления и Межрегиональным общественным фондом увековечения памяти погибших при защите Отечества, в части слов "и Межрегиональным общественным фондом увековечения памяти погибших при защите Отечества";

п. 2.5, допускающего (при соответствующем согласовании) проведение внеплановых поисковых работ в местах проектирования и последующего строительства межрегиональных сооружений (газопроводов, дорог), проходящих по местам боевых действий времён Великой Отечественной войны и предусматривающего заключение органами местного самоуправления совместно с Межрегиональным общественным фондом увековечения памяти погибших при защите Отечества соответствующих договоров с организациями, ведущими проектирование таких сооружений, на выделение финансовых средств на весь комплекс работ, связанных с поиском и перезахоронением останков погибших воинов, в части слов "совместно с Межрегиональным общественным фондом увековечения памяти погибших при защите Отечества";

п. 2.6, предписывающего командирам (руководителям) поисковых отрядов до начала проведения поисковых работ представлять в Межрегиональный общественный фонд увековечения памяти погибших при защите Отечества заявку на проведение поисковых работ, в части слов "в Межрегиональный общественный фонд увековечения памяти погибших при защите Отечества";

п. 2.7, согласно которому заявка на проведение поисковых мероприятий в органы местного самоуправления направляется после согласования района работ с Межрегиональным общественным фондом увековечения памяти погибших при защите Отечества, в части слов "с Межрегиональным общественным фондом увековечения памяти погибших при защите Отечества";

п. 2.12, обязывающего предъявлять в Межрегиональный общественный фонд увековечения памяти погибших при защите Отечества все находки, позволяющие установить имена погибших, в части слов "в Межрегиональный общественный фонд увековечения памяти погибших при защите Отечества";

п. 2.13, предписывающего представлять в Межрегиональный общественный фонд увековечения памяти погибших при защите Отечества пакет отчётных документов по окончании полевых поисковых работ, в части слов "и в Межрегиональный общественный фонд увековечения памяти погибших при защите Отечества";

п. 3.2 (полностью), которым установлено, что на территории Ленинградской области в качестве головной поисковой организации, ответственной за организацию и проведение поисковых работ, определён Межрегиональный общественный фонд увековечения памяти погибших при защите Отечества. Фонд осуществляет координацию деятельности поисковых объединений. Совместно с органом исполнительной власти Ленинградской области, осуществляющим регулирование в сфере молодежной политики Фонд готовит ежегодный план основных поисковых мероприятий на территории Ленинградской области. Фонд проводит аттестацию поисковых отрядов (объединений). Аттестация проводится ежегодно. При аттестации поискового отряда для работы на территории Ленинградской области необходимо представить в Фонд следующие документы:

а) заявление на аттестацию поискового отряда;

б) список членов поискового отряда с паспортными данными;

в) поисковые отряды, имеющие статус юридического лица, дополнительно представляют заверенные копии учредительных документов (устав, свидетельство о регистрации, список учредителей, протокол собрания);

г) полный отчёт о предыдущей деятельности поискового отряда, включающий в себя историческую справку об отряде (объединении), для создания музея поискового движения;

д) акты эксгумации и захоронений, проведённых отрядом (объединением), для перерегистрации пропавших без вести военнослужащих в Центральном архиве Министерства обороны Российской Федерации;

е) список установленных имён погибших воинов - для дополнения созданной компьютерной базы данных на погибших и пропавших без вести.

После рассмотрения документов, представленных на аттестацию, поисковому отряду выдается паспорт поискового отряда. Поисковые отряды, сформированные в районах и городах Ленинградской области, получают направления на регистрацию в администрацию муниципального образования, военный комиссариат, органы внутренних дел по месту формирования;

п. 3.3, согласно которому поисковое объединение, не выполняющее требования данного Положения, лишается полномочий на ведение поисковых мероприятий по решению Межрегионального общественного фонда увековечения памяти погибших при защите Отечества с уведомлением об этом органа, зарегистрировавшего поисковое объединение, в части слов "по решению Межрегионального общественного фонда увековечения памяти погибших при защите Отечества";

приложения к Положению, содержащего форму заявки на проведение поисковых (поисково-разведывательных) работ, в части слов "Межрегиональный общественный фонд увековечения памяти погибших при защите Отечества, 188679, Ленинградская область, Всеволожский район, деревня Кошкино, ЛОГУ "Молодежный" тел. 576-49-62", "и Межрегиональный общественный фонд увековечения памяти погибших при защите Отечества", "согласовано с Межрегиональным общественным фондом увековечения памяти погибших при защите Отечества. Председатель правления фонда, место печати".

Ленинградским областным судом постановлено приведённое выше решение, об отмене которого и принятии нового судебного акта об удовлетворении заявления просит в кассационной жалобе заявитель, ссылаясь на нарушение судом норм материального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о том, что решение суда подлежит отмене по следующим основаниям.

Установлено, что в 2007 году Управлением Федеральной регистрационной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области зарегистрирован Устав ОМИППО "Доблесть". Целями данной организации являются в том числе поиск и торжественное перезахоронение останков российских (советских) граждан, павших в разные годы при выполнении воинского и служебного долга на территории Санкт-Петербурга и Ленинградской области, а также поиск и захоронение останков жертв войны; поиск и восстановление братских могил, утраченных во время и после войны, обследование территорий, выделяемых под жилое и промышленное строительство на предмет наличия незахороненных останков российских (советских) граждан, павших при исполнении воинского и служебного долга. Для реализации этих целей ОМИППО "Доблесть" организует и проводит поисковые экспедиции, вахты, слёты и другие полевые мероприятия, действуя в рамках соглашения с органами военного управления. Данная деятельность заявителя в 2011 году была приостановлена в связи с указанием администрации муниципального образования "Тосненский район" Ленинградской области о необходимости соблюдения требований обжалуемого акта.

Отказывая в удовлетворении заявления, суд исходил из вывода о том, что Ленинградская область вправе была осуществить оспариваемое нормативное правовое регулирование, поскольку федеральные нормативные правовые акты не содержат чёткого определения о том, что включает в себя понятие "порядок проведения поисковой работы".

С указанным выводом суда согласиться нельзя, поскольку он не основан на законе.

Принимая обжалуемое решение, суд не учёл, что в сфере публичного права разрешено только то, на что имеется указание в законе. Иное противоречит закреплённому Конституцией Российской Федерации принципу разделения властей.

Правовое регулирование отношений, по поводу которых возник спор, на федеральном уровне осуществляется Законом Российской Федерации от 14 января 1993 г. N 4292-1 "Об увековечении памяти погибших при защите Отечества" (с последующими изменениями) (далее - Закон РФ от 14 января 1993 г. N 4292-1), Указом Президента Российской Федерации от 22 января 2006 г. N 37 "Вопросы увековечения памяти погибших при защите Отечества", Инструкцией "О порядке организации и проведения в Министерстве обороны Российской Федерации работ по поиску вооружения и военной техники, связанных с увековечением памяти погибших при защите Отечества", утверждённой директивой Министра обороны Российской Федерации от 27 сентября 1999 г. N Д-30 "О порядке организации и проведения в Министерстве обороны Российской Федерации работ по поиску вооружения и военной техники, связанных с увековечением памяти погибших при защите Отечества", приказом Министра обороны Российской Федерации от 10 апреля 1993 г. N 185 "О мерах по исполнению Закона Российской Федерации "Об увековечении памяти погибших при защите Отечества" в армии и на флоте", иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Законом РФ от 14 января 1993 г. N 4292-1 определены органы государственной власти и органы местного самоуправления, осуществляющие работу по увековечению памяти погибших при защите Отечества, и разграничены их полномочия. В числе таких органов названы уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий руководство и координацию, Министерство обороны Российской Федерации, органы военного управления, Федеральная служба безопасности Российской Федерации, Министерство внутренних дел Российской Федерации, Министерство иностранных дел Российской Федерации, Служба внешней разведки Российской Федерации, федеральный орган исполнительной власти в области средств массовой информации, федеральный орган исполнительной власти в области культуры и искусства, а также органы местного самоуправления (ст. 10 и 11).

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации не наделены какими-либо полномочиями по вопросам увековечения памяти погибших при защите Отечества. Исключения сделаны лишь для городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга (ч. 11 ст. 11).

Разделом III Закона РФ от 14 января 1993 г. N 4292-1 определены полномочия органов государственной власти в сфере поисковой работы.

В соответствии с ч. 1 ст. 8 указанного акта в целях выявления неизвестных воинских захоронений и непогребённых останков, установления имён погибших или имён пропавших без вести проводится поисковая работа. Она организуется и проводится общественными объединениями, уполномоченными на проведение такой работы. При этом органам государственной власти субъектов Российской Федерации не предоставлено право решать, какие именно общественные организации будут заниматься упомянутой работой. По смыслу закона, любые общественные объединения, зарегистрированные в установленном законом порядке и имеющие в качестве уставной деятельности поисковую работу, вправе вести такую деятельность.

Ранее, то есть до 1 января 2005 г., вышеупомянутые полномочия у органов государственной власти субъектов Российской Федерации имелись на основании ст. 8 Закона РФ от 14 января 1993 г. N 4292-1, действовавшей в иной редакции. Эта норма изменена на основании п. 5 ст. 23 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с последующими изменениями).

В ст. 9 Закона РФ от 14 января 1993 г. N 4292-1 отражено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе осуществлять нормативное правовое регулирование по вопросу порядка проведения поисковой работы.

Иных полномочий, в том числе в сфере организации поисковой работы, указанным публично-правовым образованиям не предоставлено.

Не предусмотрено таких полномочий для названных органов государственной власти и Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Таким образом, органам государственной власти субъектов Российской Федерации не предоставлено право определять уполномоченные общественные объединения в сфере поисковой работы, что имело место по данному делу.

В связи с этим является неправомерным вывод суда о том, что в оспариваемой части акт принят правительством Ленинградской области в пределах полномочий, предоставленных ему действующим законодательством.

Нельзя согласиться и с выводом в решении суда о непротиворечии указанного акта федеральным нормам, имеющим большую юридическую силу.

Согласно ст. 15 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" общественные объединения независимо от их организационно-правовых форм равны перед законом, их деятельность основывается на принципах добровольности, равноправия, самоуправления и законности. Вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений, равно как и вмешательство общественных объединений в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, не допускается, за исключением случаев, предусмотренных этим Федеральным законом (ст. 17)

Обжалуемыми постановлением и Положением правительство Ленинградской области передало одной общественной организации ряд административно-властных и надзорных функций над иными общественными объединениями, что не согласуется с федеральными нормами, имеющими большую юридическую силу (например, п. 3.2 Положения предписывает всем поисковым объединениям проходить ежегодную аттестацию в Межрегиональном общественном фонде увековечения памяти погибших при защите Отечества, а п. 3.3 - предоставляет Фонду своим единоличным решением лишать права поисковые объединения проводить поисковые мероприятия на территории Ленинградской области).

В качестве другого основания к отказу в признании недействующими пп. 4.1 и 8 постановления правительства Ленинградской области суд назвал то, что эти нормы носят рекомендательный характер, не содержат правила поведения, обязательные для неопределённого круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение.

Данный вывод суда является ошибочным и сделан без учёта разъяснений, приведённых в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", а также положений ст. 39 Устава Ленинградской области, согласно которым постановления правительства Ленинградской области, принятые в пределах его полномочий, обязательны для исполнения всеми находящимися на территории Ленинградской области органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями и гражданами.

Согласно ч. 2 ст. 253 ГПК РФ, установив, что нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признаёт нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Поскольку решение постановлено судом с нарушением норм материального права, оно подлежит отмене в силу п. 4 ч. 1 ст. 362 ГПК РФ (в редакции до 1 января 2012 г.).

Учитывая, что имеющие значение для дела обстоятельства определены на основании имеющихся материалов, Судебная коллегия полагает возможными принять новое решение об удовлетворении заявления.

Руководствуясь ст. 360, п. 3 ст. 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Ленинградского областного суда от 21 октября 2011 г. отменить. Принять новое решение.

Признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу п. 2 (полностью), п. 4.1 в части слов "Межрегиональному общественному фонду увековечения памяти погибших при защите Отечества", п. 8 в части слов "Межрегионального общественного фонда увековечения памяти погибших при защите Отечества" постановления правительства Ленинградской области от 22 ноября 2001 г. N 117 "Об утверждении Положения о порядке подготовки и проведения поисковых мероприятий на территории Ленинградской области" (с последующими изменениями и дополнениями); п. 2.1 в части слов "Межрегионального общественного фонд увековечения памяти погибших при защите Отечества", п. 2.4 в части слов "и Межрегиональным общественным фондом увековечения памяти погибших при защите Отечества", п. 2.5 в части слов "совместно с Межрегиональным общественным фондом увековечения памяти погибших при защите Отечества", п. 2.6 в части слов "в Межрегиональный общественный фонд увековечения памяти погибших при защите Отечества", п. 2.7 в части слов "с Межрегиональным общественным фондом увековечения памяти погибших при защите Отечества", п. 2.12 в части слов "в Межрегиональный общественный фонд увековечения памяти погибших при защите Отечества", п. 2.13 в части слов "и в Межрегиональный общественный фонд увековечения памяти погибших при защите Отечества", п. 3.2 (полностью), п. 3.3 в части слов "по решению Межрегионального общественного фонда увековечения памяти погибших при защите Отечества" Положения о порядке подготовки и проведения поисковых мероприятий на территории Ленинградской области, утверждённого вышеназванным постановлением правительства Ленинградской области, а также приложение к Положению о порядке подготовки и проведения поисковых мероприятий на территории Ленинградской области, утверждённому этим же нормативным правовым актом, в части слов: "Межрегиональный общественный фонд увековечения памяти погибших при защите Отечества, 188679, Ленинградская область, Всеволожский район, деревня Кошкино, ЛОГУ "Молодежный" тел. 576-4962", "и Межрегиональный общественный фонд увековечения памяти погибших при защите Отечества", "согласовано с Межрегиональным общественным фондом увековечения памяти погибших при защите Отечества. Председатель правления фонда, место печати".

Председательствующий

Пирожков В.Н.

Судьи

Борисова Л.В.

Горчакова Е.В.