Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 15 февраля 2012 г. N 56-Г12-1 Суд оставил без изменения ранее принятое решение, которым удовлетворено заявление о признании в части не действующим постановления администрации Приморского края от 18.04.2005 г. N 81-па "О внесении изменений в некоторые постановления администрации Приморского края по вопросу земель рекреационного назначения", поскольку доводов, по которым решение могло бы быть отменено, кассационная жалоба не содержит

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 15 февраля 2012 г. N 56-Г12-1

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Пирожкова В.Н.,

судей Хаменкова В.Б. и Анишиной В.И.,

при секретаре Васильченко А.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по кассационной жалобе администрации Приморского края на решение Приморского краевого суда от 24 ноября 2011 года, которым удовлетворено заявление ООО "Сервис Порт" и администрации Хасанского района Приморского края о признании в части недействующим Постановления администрации Приморского края от 18 апреля 2005 года N 81-па "О внесении изменений в некоторые постановления Администрации Приморского края по вопросу земель рекреационного назначения".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения представителя администрации Приморского края Юрковой М.В., поддержавшей доводы кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменений, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

администрацией Приморского края принято Постановление от 18 апреля 2005 года N 81-па "О внесении изменений в некоторые постановления администрации Приморского края по вопросу земель рекреационного назначения", которое опубликовано в печатных изданиях "Сборник нормативных правовых актов губернатора Приморского края и администрации Приморского края" от 25 апреля 2005 года N 11 и "Утро России" от 26 апреля 2005 года N 62 (3307).

Абзацами 6, 10 пункта 1 названного постановления внесены изменения в постановления администрации Приморского края от 25 августа 1994 года N 422 "О выделении земель рекреационного назначения в Ханкайском, Хасанском районах" и от 31 марта 1995 года N 155 "О выделении земель рекреационного назначения в Хасанском районе" путём замены в них слов "земли рекреационного назначения" словами "особо охраняемые природные территории рекреационного назначения" в соответствующих падежах.

ООО "Сервис Порт" (далее - Общество) обратилось в суд с заявлением о признании недействующим абзаца 10 пункта 1 названного постановления администрации Приморского края в части, касающейся рекреационной зоны "Мыс Брюса - мыс Нерпа". В обоснование своих требований заявитель указывал, что 27 января 2010 года департаментом градостроительства Приморского края Обществу было выдано разрешение на строительство в рекреационной зоне базы отдыха. Однако после принятия оспариваемого постановления данное разрешение было оспорено прокуратурой Приморского края со ссылкой на то, что часть земельного участка, на котором ведется строительство, относится к особо охраняемым природным территориям рекреационного назначения - рекреационной зоне "Мыс Брюса-Мыс Нерпа", имеющей статус регионального значения.

По мнению Общества, Постановление администрации Приморского края от 18 апреля 2005 года N 81-па в оспариваемой части принято с превышением полномочий исполнительного органа, с нарушение порядка признания и образования особо охраняемых природных территорий и противоречит пункту 10 статьи 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса РФ", статьям 7, 10, 18, 83, 94, 95, 98 Земельного кодекса РФ, Федеральному закону от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", Закону Приморского края от 11 мая 2005 года N 245-КЗ "Об особо охраняемых природных территориях Приморского края", определяющими понятие особо охраняемой природной территории, под которое предоставленный ООО "Сервис Порт" земельный участок не подпадает.

Заявитель указывал на то, что оспариваемое постановление нарушает права и законные интересы ООО "Сервис Порт" в сфере предпринимательской деятельности, ограничивая возможность Общества использовать арендуемый земельный участок по назначению.

Администрация Хасанского района Приморского края также обратилась в суд с заявлением о признании недействующими абзаца 6 пункта 1 Постановления администрации Приморского края от 18 апреля 2005 года N 81-па в части, касающейся Хасанского района, и абзаца 10 пункта 1 названного постановления.

Требования мотивированы тем, что Постановлениями администрации Приморского края от 25 августа 1994 года N 422 и от 31 марта 1995 года N 155 в Хасанском районе выделены земли рекреационного назначения.

По мнению заявителя, изменения, внесённые в указанные акты оспариваемым постановлением администрации Приморского края, повлекли изменение правового режима земель и нарушение прав администрации Хасанского муниципального района на использование этих земель по их целевому назначению, предусмотренному статьёй 98 Земельного кодекса РФ. Заявитель указывал, что режим использования земель особо охраняемых природных территорий рекреационного назначения имеет большие ограничения и запрещает любую деятельность, не связанную с сохранением и изучением природных комплексов и объектов.

В обоснование требований также указано, что администрация Хасанского муниципального района с ходатайством об изменении режима землепользования земель рекреационного назначения либо о создании особо охраняемых природных территорий рекреационного назначения в администрацию Приморского края не обращалась, поэтому последняя превысила свои полномочия при издании оспариваемого акта. Поскольку государственная собственность на земли в Приморском крае не разграничена, распоряжение ими должно осуществляться органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не установлено иное.

Определением суда от 18 ноября 2011 года гражданские дела по заявлениям ООО "Сервис Порт" и администрации Хасанского района Приморского края объединены в одно производство.

Решением Приморского краевого суда от 24 ноября 2011 года заявления ООО "Сервис Порт" и администрации Хасанского района Приморского края удовлетворены. Абзацы 6, 10 пункта 1 постановления администрации Приморского края от 18 апреля 2005 года N 81-па "О внесении изменений в некоторые постановления администрации Приморского края по вопросу земель рекреационного назначения" в оспариваемой части признаны недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.

В кассационной жалобе администрацией Приморского края ставится вопрос об отмене судебного решения по мотивам его незаконности и необоснованности.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит оспариваемое судебное решение по существу правильным.

Разрешая данный спор, суд исходил из того, что администрацией края изменен правовой режим земель рекреационного назначения, поскольку они переведены в иной вид особо охраняемых территорий - особо охраняемые природные территории, который имеет более строгий режим использования. Данное обстоятельство повлекло нарушение права администрации Хасанского района Приморского края на использование указанных земель по назначению, определенному пунктом 5 статьи 98 Земельного кодекса РФ, а также права ООО "Сервис Порт" на использование находящегося у него в аренде земельного участка, расположенного в рекреационной зоне "Мыс Брюса - мыс Нерпа".

Пунктом 1 статьи 2 Земельного кодекса РФ установлено, что земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать названному Кодексу.

Статьёй 94 Земельного кодекса РФ к землям особо охраняемых территорий отнесены земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение.

В составе земель особо охраняемых территорий выделяются самостоятельные виды таких территорий, к которым, в частности, относятся особо охраняемые природные территории (подпункт 1 пункта 2 статьи 94) и земли рекреационного назначения (подпункт 3 пункта 2 статьи 94). Каждый из названных видов особо охраняемых территорий имеет свой собственный правовой режим, а также порядок использования и охраны.

К землям особо охраняемых природных территорий в соответствии с пунктом 1 статьи 95 Земельного кодекса РФ относятся земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов, территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, а также земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов. Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий урегулированы специальным Федеральным законом от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях".

В свою очередь, статья 98 Земельного кодекса РФ к землям рекреационного назначения относит земли, предназначенные и используемые для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан. В состав таких земель входят земельные участки, на которых находятся дома отдыха, пансионаты, кемпинги, объекты физической культуры и спорта, туристические базы, стационарные и палаточные туристско-оздоровительные лагеря, дома рыболова и охотника, детские туристические станции, туристские парки, учебно-туристические тропы, трассы, детские и спортивные лагеря, другие аналогичные объекты (пункты 1, 2 данной статьи).

Из системного анализа приведённых норм федерального закона следует, что земли особо охраняемых природных территорий, являясь самостоятельным видом земель особо охраняемых территорий, не относятся к землям рекреационного назначения, и имеют свой собственный, отличный от земель рекреационного назначения, правовой статус и целевое назначение. Смешение правового статуса различных видов земель особо охраняемых территорий и, таким образом, изменение их правового режима, федеральным законодательством не предусмотрено.

Внося оспариваемым постановлением изменения в постановление от 25 августа 1994 года N 422 "О выделении земель рекреационного назначения в Ханкайском, Хасанском районах", а также в постановление от 31 марта 1995 года N 155 "О выделении земель рекреационного назначения в Хасанском районе" путём замены в них слов "земли рекреационного назначения" словами "особо охраняемые природные территории рекреационного назначения", администрация Приморского края создала неопределённость в вопросе отнесения таких земель к конкретному виду особо охраняемых территорий, что не позволяет однозначно судить о том, имело ли место изменение режима земель особо охраняемых территорий: с режима земель рекреационного назначения на режим земель особо охраняемых природных территорий, или нет. Подобное правовое регулирование противоречит общеправовому критерию ясности и недвусмысленности правовой нормы.

Между тем Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 25 постановления N 48 от 29 ноября 2007 года "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснил, что, проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определённым. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределённость путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Данные положения полностью согласуются и с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, который неоднократно подчёркивал, что именно нарушения требований определённости, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования не обеспечивают единообразного понимания и толкования правовых норм правоприменителями, что приводит к нарушению принципа равенства всех перед законом и верховенства закона, самого по себе нарушения требования определенности правовой нормы достаточно для признания такой нормы не соответствующей Конституции Российской Федерации (например, Постановление от 17 июня 2004 года N 12-П).

Поскольку судом постановлено по существу правильное решение, оно должно быть оставлено в силе.

Доводов, по которым такое решение могло бы быть отменено, кассационная жалоба не содержит.

Руководствуясь статьёй 360, пунктом 1 статьи 361 Гражданского процессуального кодекса РФ, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Приморского краевого суда от 24 ноября 2011 года оставить без изменения, а кассационную жалобу администрации Приморского края - без удовлетворения.

Председательствующий

Пирожков В.Н.

Судьи

Хаменков В.Б.

Анишина В.И.