Обзор разъяснений законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (подготовлен Управлением контроля размещения государственного заказа ФАС России, май 2012)

1. Федеральная антимонопольная служба рассмотрела обращение казенного предприятия (далее - Обращение) о разъяснении Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о размещении заказов) и сообщает следующее.

Закон о размещении заказов регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений.

Под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), либо потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ (далее также - нужды субъектов Российской Федерации). Под нуждами федеральных бюджетных учреждений и бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации понимаются обеспечиваемые федеральными бюджетными учреждениями, бюджетными учреждениями субъектов Российской Федерации (независимо от источников финансового обеспечения) потребности в товарах, работах, услугах соответствующих бюджетных учреждений.

Государственными заказчиками, муниципальными заказчиками выступают соответственно государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, казенные учреждения и иные получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования. Иными заказчиками выступают бюджетные учреждения при размещении ими заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг независимо от источников финансового обеспечения их исполнения.

В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации получатель бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено Бюджетным Кодексом Российской Федерации.

Таким образом, если казенное предприятие является получателем бюджетных средств, то оно выступает государственным заказчиком и руководствуется положениями Закона о размещении заказов.

Вместе с тем, в соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона о государственных и муниципальных предприятиях от 14.11.2002 N 161-ФЗ (далее - Закон о государственных и муниципальных предприятиях) имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию.

От имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации права собственника имущества унитарного предприятия осуществляют органы государственной власти Российской Федерации или органы государственной власти субъекта Российской Федерации в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Частью 1 статьи 19 Закона о государственных и муниципальных предприятиях установлено, что казенное предприятие субъекта Российской Федерации вправе отчуждать или иным способом распоряжаться принадлежащим ему имуществом только с согласия уполномоченного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, то есть собственника. Казенное предприятие вправе распоряжаться принадлежащим ему имуществом, в том числе с согласия собственника такого имущества, только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, предмет и цели которой определены уставом такого предприятия. Деятельность казенного предприятия осуществляется в соответствии со сметой доходов и расходов, утверждаемой собственником имущества казенного предприятия.

На основании вышеизложенного, собственник казенного предприятия составляет смету доходов и расходов такого предприятия. Если казенное предприятие является получателем бюджетных средств, то при осуществлении своих функций заказчика по содержанию, ремонту, строительству и реконструкции автомобильных дорог общего пользования оно выступает государственным заказчиком и размещает заказы для государственных нужд в соответствии с положениями Закона о размещении заказов, в том числе подписывает государственные контракты.

В случае, если получателем бюджетных средств является собственник казенного предприятия, то функции государственного заказчика по размещению заказов и подписанию государственных контрактов обязан исполнять собственник казенного предприятия в соответствии с Законом о размещении заказов.

Кроме того, как следует из Обращения основной целью создания казенного предприятия являлось исполнение функций заказчика по содержанию, ремонту, строительству и реконструкции автомобильных дорог общего пользования.

В соответствии с частью 2 статьи 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации строительный контроль проводится лицом, осуществляющим строительство. В случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора строительный контроль проводится также застройщиком или заказчиком либо привлекаемым ими на основании договора физическим или юридическим лицом.

Таким образом, в случае, если казенное предприятие является государственным заказчиком в соответствии с Законом о размещении заказов, то может осуществлять строительный контроль как самостоятельно, так и с привлечением на основании государственного контракта физических или юридических лиц. При этом свидетельство, выданное саморегулируемой организацией, на выполнение работ по строительному контролю должно быть только у лица, привлекаемого для проверки соответствия выполняемых работ проектной документации.

Вместе с тем, ФАС России сообщает, что размещение государственного заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) на основании статьи 55 Закона о размещении заказов носит исключительный характер. Данная норма применяется, в том числе, в связи с отсутствием конкурентного рынка. Законодательство о размещении заказов содержит исчерпывающий перечень случаев размещения государственного заказа у единственного поставщика, в связи с чем, применение иных способов размещения заказов является нецелесообразным.

2. ФАС России рассмотрела обращение заказчика (далее - Обращение) о разъяснении Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о размещении заказов) и сообщает следующее.

Частью 2 статьи 15 Закона о размещении заказов установлено, что размещение заказов путем проведения торгов, запроса котировок, в которых участниками размещения заказа являются субъекты малого предпринимательства, осуществляется в порядке, предусмотренном главами 2 - 4 Закона о размещении заказов, с учетом положений статьи 15 Закона о размещении заказов. Главы 2-4 Закона о размещении заказов содержат, в том числе, порядок действий заказчика в случае признания торгов несостоявшимися.

При этом, в соответствии с приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 03.05.2006 N 124 "Об утверждении порядка согласования проведения закрытого конкурса, закрытого аукциона, возможности заключения государственного или муниципального контракта с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком)" и положениями Закона о размещении заказов контракт заключается на условиях, указанных в поданной участником торгов, с которым заключается контракт, заявке на участие в торгах и в документации о торгах и при условии, что данное лицо соответствует предусмотренным в конкурсной документации, документации об аукционе, извещении о проведении открытого аукциона в электронной форме требованиям частей 1 - 3 статьи 11 Закона о размещении заказов, а также требованиям к предмету и условиям контракта, в том числе, такое лицо должно соответствовать требованиям документации о торгах о принадлежности его к субъекту малого предпринимательства.

Таким образом, в случае признания торгов, проводимых среди субъектов малого предпринимательства, несостоявшимися заказчик вправе в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов направить документы на согласование заключения контракта в уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральный орган исполнительной власти с единственным исполнителем, соответствующим требованиям документации о торгах, в том числе, являющимся субъектом малого предпринимательства.

3. Федеральная антимонопольная служба рассмотрела обращение гражданина о разъяснении положений Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о размещении заказов) и сообщает.

В соответствии с положениями Федерального закона от 06.12.2011 N 401-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", вступившим в законную силу с 06.01.2012, в часть 1 статьи 18 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) внесены изменения, согласно которым федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды заключают независимо от суммы сделки договоры с финансовыми организациями только по результатам открытого конкурса или открытого аукциона, проводимых в соответствии с положениями федерального закона о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, для оказания следующих финансовых услуг: 1) привлечение денежных средств во вклады (депозиты); 2) открытие и ведение банковских счетов, осуществление расчетов по этим счетам; 3) услуги по ведению реестра владельцев ценных бумаг; 4) доверительное управление ценными бумагами; 5) негосударственное пенсионное обеспечение.

Таким образом, заключение договоров на вышеуказанные услуги без проведения торгов будет являться нарушением антимонопольного законодательства Российской Федерации.

4. Федеральная антимонопольная служба (далее - ФАС России) рассмотрела обращение заказчиков о разъяснении положений Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о размещении заказов) и сообщает следующее.

Согласно части 1 статьи 4 Закона о размещении заказов государственными заказчиками, муниципальными заказчиками могут выступать соответственно государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, а также бюджетные учреждения, иные получатели средств федерального бюджета и уполномоченные органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления на размещение заказов бюджетные учреждения, иные получатели средств бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.

В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации получатель бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств бюджетное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Следовательно, федеральное государственное унитарное предприятие не может признаваться учреждением, наделяться статусом "получатель бюджетных средств" и выступать государственным заказчиком при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг в случае получения субсидий.

Однако ФГУПы выступают получателями бюджетных средств и имеют обязательства размещать заказы в соответствии с Законом о размещении заказов, в случае, если, например, ФГУПом осуществляются расходование бюджетных средств, доведенных до него в соответствии с федеральными целевыми программами.

Вместе с тем, в соответствии Правилами осуществления в 2011 году бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации в форме капитальных вложений в основные средства федеральных государственных унитарных предприятий, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2009 N 1202 (далее - Правила) предприятия, с расчетных счетов которых осуществляется оплата денежных обязательств по договорам подряда организуют размещение заказов на выполнение изыскательских, проектных и (или) строительных работ в порядке, установленном для размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд, и заключают соответствующие договоры подряда, выполнять по поручению главных распорядителей иные полномочия, связанные с осуществлением бюджетных инвестиций в объекты.

Таким образом, с целью осуществления функций, возложенных на федеральные государственные унитарные предприятия Правилами, данные предприятия обязаны руководствоваться положениями законодательства о размещении заказов.

Жилищные организации частных форм собственности также не являются получателями бюджетных средств и не выступают государственными или муниципальными заказчиками и действия таких организаций не подпадают под действие Закона о размещении заказов.

В соответствии с Законом об автономных учреждениях автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.

В соответствии с частью 2 статьи 1 Закона о размещении заказов, Закон о размещении заказа применяется в случаях размещения заказов для государственных или муниципальных нужд, под которыми согласно статьи 3 Закона о размещении заказов понимаются потребности государственных и муниципальных заказчиков.

Согласно письму Минэкономразвития России от 18.01.2008 N Д04-90 автономные учреждения не являются получателями бюджетных средств и не могут выступать государственными или муниципальными заказчиками на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд и не подпадают под действие Закона о размещении заказов.

В соответствии с частью 4 статьи 3 Закона об автономных учреждениях финансовое обеспечение деятельности автономных учреждений осуществляется в виде субвенций и субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и иных не запрещенных федеральными законами источников.

Частью 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации могут предусматриваться субсидии автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ).

Порядок определения объема и предоставления указанных субсидий из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов устанавливается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.

Учитывая вышеизложенное, ФАС России считает, что автономные учреждения не являются получателями бюджетных средств и не могут выступать государственными или муниципальными заказчиками на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд и не подпадают под действие Закона о размещении заказов.

Однако в случае, если финансовое обеспечение деятельности автономных учреждений осуществляется в виде субвенций и субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, то главный распорядитель бюджетных средств вправе определить порядок предоставления субсидий автономным учреждениям, в том числе порядок расходования указанных субсидий в соответствии с положениями Закона о размещении заказов.

При этом согласно пункту 20 статьи 4 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) государственными или муниципальными преференциями является предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот.

Учитывая, что в качестве преференции может выступать имущество (в том числе деньги), а так же учитывая, что получение субсидии обеспечивает преимущества при осуществлении деятельности хозяйствующим субъектам, выделение субсидии может быть признано преференцией.

Статьей 19 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что государственная или муниципальная преференция предоставляется исключительно в целях, предусмотренных частью 1 данной статьи, и с предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа, в случае, если такое согласие требуется (часть 3 статьи 19 Закона о защите конкуренции).

Действия органа власти по предоставлению преференций в нарушение порядка, установленного статьей 20 Закона о защите конкуренции, квалифицируются по статье 15 Закона о защите конкуренции (пункт 7 части 1 Закона о защите конкуренции).

Таким образом, при выделении субсидии необходимо руководствоваться, в том числе, нормами Закона о защите конкуренции.

Следовательно, жалобы на действия лиц, не подпадающих под понятие заказчика, данного в Законе о размещении заказов, уполномоченным органом государственной власти в сфере размещения заказов не могут быть приняты к рассмотрению по процедуре, установленной статьей 60 Закона о размещении заказов.