Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 4 апреля 2012 г. N 6-АПГ12-1 Суд отменил ранее вынесенное по делу решение и признал незаконным бездействие представительного органа муниципального образования, поскольку отсутствуют нормы закона, позволяющие не назначить выборы Главы муниципального образования на соответствующую дату

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 4 апреля 2012 г. N 6-АПГ12-1

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б., судей Борисовой Л.В. и Ксенофонтовой О.А., при секретаре Завражнове М.Ю.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлениям Каштанова В.П., заместителя прокурора Рязанской области о признании незаконным бездействия Ермишинской районной Думы и территориальной избирательной комиссии Ермишинского района и об определении срока назначения выборов главы муниципального образования Ермишинский муниципальный район Рязанской области по апелляционной жалобе Каштанова В.П. и апелляционному представлению прокурора, участвующего в деле, на решение Рязанского областного суда от 16 января 2012 г., которым в удовлетворении заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Борисовой Л.В., объяснения Каштанова В.П., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Каштанов В.П. обратился в суд с заявлением о признании незаконным бездействия территориальной избирательной комиссии Ермишинского района, выразившегося в отказе в назначении муниципальных выборов главы муниципального образования - Ермишинский муниципальный район Рязанской области на 4 марта 2012 года и просил установить избирательной комиссии срок, не позднее которого она обязана будет назначить эти выборы. В обоснование своих требований указал, что согласно ст. 29 Устава Ермишинского муниципального района Рязанской области глава данного района избирается гражданами на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на срок 4 года. Статьёй 36 Устава вопросы по назначению выборов главы района отнесены к компетенции Ермишинской районной Думы. С 22 марта 2008 г. полномочия главы Ермишинского района исполняет Чаруйская Т.М., соответственно, они заканчиваются 22 марта 2012 г. 4 марта 2012 г. (совместно с выборами Президента России) глава этого района должен избираться гражданами на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на срок 4 года. В соответствии со ст. 10 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ) решение о назначении выборов в орган местного самоуправления должно быть принято уполномоченным органом не ранее чем за 90 дней и не позднее чем за 80 дней до дня голосования. Если уполномоченный на то орган или должностное лицо не назначит выборы в данные сроки, выборы в органы местного самоуправления назначаются соответствующей избирательной комиссией не позднее чем за 70 дней до дня голосования. Если соответствующая избирательная комиссия не назначит в установленный указанным федеральным законом срок выборы органов местного самоуправления, то соответствующий суд общей юрисдикции по заявлениям избирателей, избирательных объединений, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора определяет порядок назначения выборов. В силу этих положений Ермишинская районная Дума в период с 4 по 14 декабря 2011 года должна была принять решение о назначении муниципальных выборов главы района на 4 марта 2012 года, но поскольку этого ею не сделано, то на территориальной избирательной комиссии лежала обязанность не позднее 24 декабря 2011 года назначить такие выборы на 4 марта 2012 года. Отказ в назначении муниципальных выборов нарушает конституционные права заявителя как избирателя, постоянно проживающего на территории муниципального образования - Ермишинский муниципальный район Рязанской области, поскольку лишает его не только права избирать нового главу муниципального образования, но и права быть избранным на должность главы муниципального образования.

Одновременно в суд обратился заместитель прокурора Рязанской области, который изложил те же обстоятельства и доводы, но полагал, что бездействует в возникшей ситуации Ермишинская районная Дума. Просил признать незаконным бездействие Ермишинской районной Думы по неназначению выборов главы муниципального образования - Ермишинский муниципальный район и возложить на Ермишинскую районную Думу обязанность назначить выборы главы муниципального образования - Ермишинский муниципальный район в период с 16 июля 2012 года до 26 июля 2012 года, решение о назначении выборов главы муниципального образования опубликовать в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия.

Определением судьи от 16 января 2012 г. дела по указанным заявлениям объединены в одно производство для совместного рассмотрения.

Рязанским областным судом постановлено приведённое выше решение, об отмене которого и принятии нового судебного акта об удовлетворении заявления просит в апелляционной жалобе Каштанов В.П., ссылаясь на нарушение судом норм материального права.

В апелляционном представлении прокурор, участвующий в деле, также просит об отмене данного решения суда и принятии нового решения об удовлетворении заявленных требований, указывая на нарушение судом норм материального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и апелляционного представления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу, что судебное постановление подлежит отмене.

Отказывая в удовлетворении заявлений, суд счёл, что не имеется оснований для признания незаконным бездействия представительного органа и территориальной избирательной комиссии и возложения на них обязанности по определению даты выборов главы муниципального образования - Ермишинский муниципальный район Рязанской области.

Вывод суда обоснован тем, что 12 марта 2012 г. истекает срок полномочий депутатов Ермишинской районной Думы. Решением Думы от 12 апреля 2011 г. порядок формирования представительного органа данного муниципального образования изменён, его формирование будет происходить на основании п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ) из глав поселений, входящих в состав Ермишинского муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства. В таком случае в силу требований ч. 5 ст. 35 этого же акта указанный новый порядок формирования Ермишинской районной Думы должен быть закреплён в Уставе Ермишинского муниципального района в течение трёх месяцев со дня начала работы соответствующего нового представительного органа муниципального района. В этот же срок представительный орган муниципального района должен будет принять решение о приведении Устава Ермишинского муниципального района в соответствие с требованиями ч. 2 ст. 36 вышеназванного Федерального закона. Поскольку полномочия главы муниципального образования - Ермишинский муниципальный район в указанном случае в силу п. 11.1 ч. 6 ст. 36 этого Федерального закона также прекращаются досрочно, муниципальные выборы главы муниципального образования - Ермишинский муниципальный район проводить не следует.

С таким выводом суда нельзя согласиться, поскольку он основан на неправильном применении норм материального права.

В соответствии с ч. 4 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ представительный орган муниципального района:

1) может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений;

2) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Согласно ч. 5 этой же статьи в случае принятия решения о формировании представительного органа муниципального района в соответствии с п. 1 ч. 4 указанной статьи выборы в представительный орган не назначаются.

Таким образом, в отношении указанного представительного органа законом действительно прямо предусмотрено, что его формирование происходит на основе положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, а не устава.

Однако в отношении избрания главы муниципального образования применяются другие нормы.

В соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава, то есть порядок избрания главы муниципального образования в обязательном порядке должен быть определён в уставе муниципального образования.

Пунктом 2 ч. 2 этой же статьи предусмотрено, что в случае формирования представительного органа муниципального района в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35 названного Федерального закона глава муниципального образования исполняет полномочия его председателя. При этом в случае формирования представительного органа муниципального района из глав и депутатов поселений глава района может избираться как на всенародных выборах, так и представительным органом из своего состава.

Согласно ч. 5 ст. 35 Закона в течение трёх месяцев со дня начала работы представительного органа муниципального района, сформированного в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35 указанного Федерального закона, он принимает решение о приведении устава муниципального района в соответствие с требованиями ч. 2 ст. 36 данного Федерального закона.

На основании перечисленных норм вновь сформированный представительный орган в установленный срок должен принять решение о внесении в устав изменений, касающихся исполнения главой муниципального образования полномочий председателя представительного органа.

Требования об обязательном внесении изменений в устав о порядке избрания главы муниципального образования в случае изменения порядка формирования представительного органа в ст. 35 и 36 названного Федерального закона не содержатся.

Кроме того, в законе отсутствует норма, позволяющая не назначить выборы главы муниципального образования лишь на основании принятия решения об изменении порядка формирования представительного органа, без внесения изменений в устав о порядке избрания главы муниципального образования.

Изложенное свидетельствует, что в отношении главы муниципального образования должен применяться порядок его избрания, закреплённый в уставе, и должны были быть назначены выборы главы на 4 марта 2012 года.

Положения п. 11.1 ч. 6 ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, в силу которых полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случае изменения порядка формирования представительного органа муниципального района в соответствии с ч. 5 ст. 35 данного закона, также не свидетельствуют о невозможности проведения муниципальных выборов 4 марта 2012 года.

Исходя из норм ч. 5 ст. 35, ч. 2 ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, а также Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 97-ФЗ "О государственной регистрации уставов муниципальных образований" данное основание для прекращения полномочий главы муниципального образования возникло бы только после принятия представительным органом правового акта о внесении изменений в устав, его регистрации в органах юстиции и опубликования в установленном порядке.

До этого момента действовали бы полномочия вновь избранного главы района.

Вывод суда о недопустимости проведения выборов главы Ермишинского района до внесения изменений в Устав Ермишинского района по тому основанию, что в силу ст. 30 этого Устава глава района одновременно является главой администрации, тогда как в силу пп. 4 и 5 ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ в случае формирования представительного органа муниципального района в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35 этого Закона глава муниципального образования одновременно исполняет полномочия председателя представительного органа и ему запрещено исполнять полномочия главы администрации, основан на неверном толковании норм закона.

Как было указано выше, полномочия главы муниципального образования предусмотрены уставом муниципального образования.

До внесения в Устав Ермишинского района изменений, касающихся порядка формирования представительного органа и исполнения главой муниципального образования полномочий его председателя, глава Ермишинского района вправе исполнять полномочия главы администрации.

В соответствии с ч. 8 ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ в случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, избранного на муниципальных выборах, досрочные выборы главы муниципального образования проводятся в сроки, установленные федеральным законом.

При таких обстоятельствах норм закона, позволяющих не назначить выборы главы муниципального образования - Ермишинский муниципальный район на 4 марта 2012 года, в решении суда не приведено.

Поскольку решение постановлено судом с нарушением норм материального права, оно является незаконным и подлежит отмене в апелляционном порядке на основании п. 4 ч. 1 ст. 330 ГПК РФ.

С учётом того, что имеющие значение для дела обстоятельства определены на основании имеющихся материалов, Судебная коллегия считает необходимым принять по делу новое решение, которым удовлетворить заявления, исходя из требований ст. 10 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ.

Руководствуясь ст. 328 ГПК РФ, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Рязанского областного суда от 16 января 2012 г. отменить.

Принять новое решение, которым признать незаконным бездействие представительного органа муниципального образования Ермишинский муниципальный район Рязанской области и территориальной избирательной комиссии Ермишинского муниципального района Рязанской области.

Обязать вышеназванный представительный орган не позднее 1 июня 2012 года определить дату выборов главы муниципального образования Ермишинский муниципальный район Рязанской области.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Борисова Л.В.

Ксенофонтова О.А.