Решение Московского городского суда от 25 октября 2011 г. N 3-239/3-2011 (ключевые темы: молодежь - квотирование рабочих мест - прием на работу - квоты - занятость)

Решение Московского городского суда от 25 октября 2011 г. N 3-239/3-2011

Московский городской суд в составе:

председательствующего судьи Магжановой Э.А.,

с участием прокурора Лазаревой Е.И.,

при секретаре Кулигиной Ю.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело N 3-239/3-2011 по заявлению Негосударственного учреждения здравоохранения "Центральная клиническая больница N 1 ОАО "Российские железные дороги" о признании частично недействующим п. 2 ч. 3 ст. 2 Закона г. Москвы N 90 от 22.12.2004 г. "О квотировании рабочих мест", установил:

Негосударственное учреждение здравоохранения "Центральная клиническая больница N 1 ОАО "Российские железные дороги" (далее НУЗ ЦКБ N 1 ОАО "РЖД") обратилось в суд с заявлением о признании недействующим со дня принятия - 08.04.2009 г., п. 2 ч. 3 ст. 2 Закона г. Москвы N 90 от 22.12.2004 г. "О квотировании рабочих мест" в части слов "либо уплата ежемесячно в бюджет города Москвы компенсационной стоимости квотируемого рабочего места в размере прожиточного минимума для трудоспособного населения, определенного в городе Москве на день ее уплаты в порядке, установленном нормативными правовыми актами города Москвы", ссылаясь на его противоречие ст.ст. 5, 7, 7.1, 25 Закона Российской Федерации N 1032-1 от 19.04.1991 г. "О занятости населения в Российской Федерации", ст. 3 Трудового кодекса РФ.

В судебном заседании представитель НУЗ ЦКБ N 1 ОАО "РЖД" (по доверенности) Саморядов А.Н. поддержал заявленные требования.

Представитель Московской городской Думы (по доверенности) Михалевич Е.В. возражала против удовлетворения заявленных требований, ссылаясь на то, что принятие оспариваемого нормативного правового акта находится в компетенции субъектов Российской Федерации, и Закон принят в соответствии с федеральным законодательством - Законом Российской Федерации N 1032-1 от 19.04.1991 г. "О занятости населения в Российской Федерации".

Представители Мэра Москвы и Департамента труда и занятости населения города Москвы (по доверенности) Борискин В.В., Поликарпова Н.М. просили в удовлетворения заявления НУЗ ЦКБ N 1 ОАО "РЖД" о признании частично недействующим п. 2 ч. 3 ст. 2 Закона г. Москвы N 90 от 22.12.2004 г. "О квотировании рабочих мест" отказать, указав, что для молодежи, указанной в Законе N 90 категории, из федерального бюджета субвенция не выплачивается.

Выслушав представителя заявителя, представителей Московской городской Думы, Мэра Москвы и Департамента труда и занятости населения города Москвы, исследовав письменные материалы дела, выслушав заключение прокурора, полагавшего, что в удовлетворении требований должно быть отказано, суд приходит к выводу, что заявление необоснованно и не подлежит удовлетворению.

В соответствии с ч. 1 ст. 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

В силу ст. 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иными актами, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Согласно ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с последующими изменениями и дополнениями), субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

Согласно п.п. "ж", "к" части 1 ст. 72 Конституции РФ социальная защита и трудовое законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов.

В соответствии с частью 1 статьи 5 Закона города Москвы от 28 июня 1995 года "Устав города Москвы" (в ред. Законов г. Москвы от 13.07.2001 N 32, от 06.11.2002 N 54, от 19.03.2003 N 17, от 22.10.2003 N 61, от 14.07.2004 N 51, от 15.02.2006 N 11, с изм., внесенными определением Верховного Суда РФ от 27.11.2001 N 5-г01-149) высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти города Москвы является Московская городская Дума. В силу статьи 35 Устава города Москвы к ведению Московской городской Думы относится принятие законов города Москвы.

Исходя из положений пункта 11 части 1 статьи 13 Устава города Москвы к полномочиям города Москвы по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится решение городских вопросов воспитания, здравоохранения, образования, социальной защиты.

Таким образом, оспариваемая норма Закона города Москвы N 90 принята в рамках компетенции города Москвы полномочным законодательным органом субъекта Российской Федерации.

22 декабря 2004 года Московской городской Думой был принят Закон N 90 "О квотировании рабочих мест", опубликованный в газете "Тверская, 13", N 156, 30.12.2004, вступивший в силу через 10 дней после его официального опубликования согласно части 1 статьи 7 данного Закона. Законом города Москвы N 4 от 08.04.2009 г. "О внесении изменений в Закон города Москвы от 22 декабря 2004 года N 90 "О квотировании рабочих мест" внесены изменения в части 1 и 2 статьи 3. Закон города Москвы N 4 опубликован в газете "Тверская, 13", N 53, 28.04.2009, в "Вестнике Мэра и Правительства Москвы", N 24, том 1, 28.04.2009, в "Ведомостях Московской городской Думы", 21.05.2009, N 4, ст. 58.

Указанным Законом в городе Москве установлены правовые, экономические и организационные основы квотирования рабочих мест для приема на работу инвалидов, несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет; лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в возрасте до 23 лет; выпускников учреждений начального и среднего профессионального образования в возрасте от 18 до 24 лет, высшего профессионального образования в возрасте от 21 года до 26 лет, ищущих работу впервые; создания и сохранения (модернизации) специальных рабочих мест для инвалидов, создания рабочих мест для молодежи указанных категорий, создания учебных мест для детей-инвалидов, обучающихся на дому, а также обеспечения беспрепятственного доступа инвалидов к рабочим местам и инфраструктуре предприятий.

Статьей 2 данного Закона определены условия квотирования рабочих мест. Согласно пункту 2 части 3 указанной статьи выполнением квоты для приема на работу (далее - квота) считается в отношении категорий молодежи, указанных в части 1 настоящей статьи, - трудоустройство работодателем молодежи, подтвержденное заключением трудового договора, действие которого в текущем месяце составило не менее 15 дней, либо уплата ежемесячно в бюджет города Москвы компенсационной стоимости квотируемого рабочего места в размере прожиточного минимума для трудоспособного населения, определенного в городе Москве на день ее уплаты в порядке, установленном нормативными правовыми актами города Москвы.

Согласно части 1 статьи 13 Закона Российской Федерации от 19.04.1991 N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" (в ред. Федеральных законов от 20.04.1996 N 36-ФЗ, от 21.07.1998 N 117-ФЗ, от 30.04.1999 N 85-ФЗ, от 17.07.1999 N 175-ФЗ, от 20.11.1999 N 195-ФЗ, от 07.08.2000 N 122-ФЗ, от 29.12.2001 N 188-ФЗ, от 25.07.2002 N 116-ФЗ, от 10.01.2003 N 8-ФЗ, от 10.01.2003 N 15-ФЗ, от 22.08.2004 N 122-ФЗ, от 31.12.2005 N 199-ФЗ (ред. 29.12.2006), от 18.10.2007 N 230-ФЗ, от 23.07.2008 N 160-ФЗ, от 25.12.2008 N 287-ФЗ, от 03.06.2009 N 106-ФЗ, от 24.07.2009 N 213-ФЗ, от 27.12.2009 N 365-ФЗ, от 27.12.2009 N 367-ФЗ, от 22.07.2010 N 162-ФЗ, от 27.07.2010 N 227-ФЗ, от 01.07.2011 N 169-ФЗ, от 11.07.2011 N 205-ФЗ, с изм., внесенными Постановлением Конституционного Суда РФ от 16.12.1997 N 20-П) государство обеспечивает дополнительные гарантии гражданам, испытывающим трудности в поиске работы, путем разработки и реализации программ содействия занятости, создания дополнительных рабочих мест и специализированных организаций (включая рабочие места и организации для труда инвалидов), установления квоты для приема на работу инвалидов, а также путем организации обучения по специальным программам и другими мерами.

В соответствии с п. 2 ст. 5 Закона N 1032-1 (далее Закон о занятости) государственная политика в области содействия занятости населения направлена на осуществление мероприятий, способствующих занятости граждан, испытывающих трудности в поиске работы, к которым относятся различные категории молодежи, а также на поощрение работодателей, сохраняющих действующие и создающих новые рабочие места прежде всего для граждан, испытывающих трудности в поиске работы.

Главной задачей государства в сфере труда и занятости молодежи является обеспечение условий для достижения экономической самостоятельности и реализации права молодых граждан на труд при структурной перестройке экономики и высвобождении работников, размещении производительных сил и создании новых рабочих мест, организации служб занятости и помощи в трудоустройстве, создании системы профессиональной ориентации и подготовки, повышения квалификации и переподготовки кадров. Политика государства, направленная на достижение поставленных целей, предполагает поэтапные действия в основных направлениях, в том числе обеспечение гарантий в сфере труда и занятости молодежи (постановление Верховного Совета Российской Федерации от 03.06.1993 г. N 5090-1 "Об основных направлениях государственной молодежной политики в Российской Федерации"). В целях содействия занятости молодежи будут использоваться следующие меры и средства:

учет специфики молодежной рабочей силы при осуществлении государственной молодежной политики в сфере занятости, в том числе интересов наименее защищенных групп молодежи при определении мер социальной поддержки в период временной незанятости;

использование экономических стимулов, в том числе налоговых льгот, повышающих заинтересованность предприятий, учреждений и организаций в предоставлении молодежи бесплатных (льготных) услуг по трудоустройству, в приеме на работу и расширении рабочих мест для молодежи, в профессиональной подготовке, производственном обучении и переподготовке молодых работников;

установление для предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности и их организационно-правовой формы квот (с предоставлением работодателям налоговых и иных льгот) для приема на работу выпускников детских государственных воспитательных и специальных учебно-воспитательных учреждений; подростков, оставивших учебу; лиц, освобожденных из учреждений, исполняющих наказания; молодых граждан, особо нуждающихся в поддержке при поиске работы и других;

законодательное закрепление ответственности работодателей при невыполнении обязательств по выделению рабочих мест в рамках установленных квот;

осуществление мер, облегчающих процесс перехода молодежи от учебы к труду, в том числе путем создания специализированных служб занятости, профессиональной ориентации, подготовки и переподготовки молодых работников, а также организации общественных работ по специальным программам.

Кроме того, в соответствии со ст. 5 Федерального закона от 21.12.1996 г. N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные виды социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Таким образом, государство гарантирует молодежи оказывать содействие в их трудоустройстве, в том числе, путем установления дополнительных гарантий к предусмотренным в ст. 13 Закона о занятости. При этом, федеральный законодатель предусмотрел, что дополнительные средства для финансирования мероприятий по содействию занятости населения могут быть также получены из внебюджетных источников (п. 3 ст. 22 Закона о занятости).

Поскольку Законом о занятости в полной мере не урегулированы правоотношения в сфере квотирования рабочих мест в отношении льготных категорий граждан, не установлены обязанности работодателя по трудоустройству определяемого органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления числа граждан, особо нуждающихся в социальной защите, или резервированию отдельных видов работ (профессий) для их трудоустройства (ст. 25 Закона N 1032-1), то Закон г. Москвы N 90 от 22.12.2004 г. "О квотировании рабочих мест" установил категорию молодежи, особо нуждающейся в социальной защите (п. 1 ст. 2 Закона N 90), которой предоставил дополнительные гарантии путем предоставления квоты либо уплаты ежемесячно в бюджет города Москвы компенсационной стоимости квотируемого рабочего места, установив размер квоты и порядок ее выполнения. Заявителем не оспаривается правомерность законодателя субъекта РФ - города Москвы, определять категорию молодежи, в отношении которой осуществляется квотирование рабочих мест.

Учитывая вышеизложенное, суд приходит к выводу о том, что законодатель субъекта РФ - города Москвы, вправе был установить дополнительную социальную гарантию - компенсационную стоимость квотируемого рабочего места, поскольку компенсационная стоимость подлежит перечислению из внебюджетного источника в бюджет субъекта РФ и расходуется на цели, предназначенные для трудоустройства определенных законом категорий граждан, и является для работодателей экономическим стимулом. Так, в своей практике арбитражные суды приходят к выводу, что в случае, если организация не может выполнить условие о фактическом квотировании определенного количества рабочих мест и трудоустройства определенной категории физических лиц, то она обязана производить выплаты в вышеуказанный целевой бюджетный фонд. Расходы по таким выплатам являются не произвольными, а установленными законодательством, следовательно, они соответствуют критериям, установленным ст. 252 НК РФ. Затраты общества в виде компенсационной стоимости квотируемого рабочего места для трудоспособных категорий населения, предусмотренных Законом N 90, подлежат учету при определении налоговой базы по налогу на прибыль в общеустановленном главой 25 Кодекса порядке.

Статьей 1 Закона города Москвы N 90 от 22.12.2004 "О квотировании рабочих мест" определено, что настоящий Закон устанавливает правовые, экономические и организационные основы квотирования рабочих мест в городе Москве для приема на работу инвалидов и молодежи, создания и сохранения (модернизации) специальных рабочих мест для инвалидов, создания рабочих мест для молодежи, а также обеспечения беспрепятственного доступа инвалидов к рабочим местам и инфраструктуре организаций.

При этом статьей 6 названного Закона определен перечень экономических вопросов, которые затрагивают работодателей и которые относятся исключительно к их экономической поддержке. Обязанности работодателя по квотированию рабочих мест установлены в статье 4 Закона города Москвы. Вопросы, связанные с уплатой компенсационной стоимости квотируемого рабочего ни в статье 6, ни в иных правовых нормах, которые могли бы свидетельствовать об обязательном и экономическом характере правоотношений, связанных с их уплатой, в Законе не указаны. Следовательно, вытекающая из данного Закона обязанность работодателя уплачивать компенсационную стоимость квотируемого рабочего места вытекает из трудового законодательства.

В соответствии со ст. 5 Трудового кодекса РФ трудовое законодательство (включая законодательство об охране труда), состоит из Трудового кодекса РФ, иных федеральных законов и законов субъектов РФ, содержащих нормы трудового права; иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права; нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов РФ; нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Также трудовые отношения и иные непосредственно связанные с ними отношения регулируются коллективными договорами, соглашениями и локальными нормативными актами, содержащими нормы трудового права.

Согласно ст. 2 Трудового кодекса РФ одним из основных принципов правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений признается защита от безработицы и содействие в трудоустройстве. Статьей 3 Трудового кодекса РФ определено, что не является дискриминацией установление различий, исключений, предпочтений, а также ограничение прав работников, которые определяются свойственными данному виду труда требованиями, установленными федеральным законом, либо обусловлены особой заботой государства о лицах, нуждающихся в повышенной социальной и правовой защите.

В городе Москве 02.12.2010 заключено "Московское трехстороннее соглашение на 2011 год между Правительством Москвы, московскими объединениями профсоюзов и московскими объединениями работодателей". Пунктом 2.12 данного Соглашения установлено, что с целью реализации мероприятий по созданию, сохранению (модернизации) рабочих мест для инвалидов, молодежи, обеспечения беспрепятственного доступа инвалидов к рабочим местам и инфраструктуре организаций и города работодатель вправе добровольно ежемесячно вносить в бюджет города Москвы компенсационную стоимость квотируемого рабочего места в размере прожиточного минимума для трудоспособного населения, определенного в городе Москве на день его уплаты.

Невыполнение заявителем требования Закона г. Москвы N 90 о трудоустройстве определенной категории молодежи не свидетельствует, что компенсационная выплата квотируемого рабочего места подлежит взысканию в обязательном порядке, напротив, является альтернативой созданию квотируемых рабочих мест и одним из способов реализации государственных гарантий социальной защиты категорий граждан, испытывающих трудности в поиске работы, предусмотренных федеральным законодательством, законодательством субъекта РФ и осуществляется в рамках городских программ содействия занятости населения, что подтверждается письмом Государственного бюджетного учреждения города Москвы "Центр квотирования рабочих мест" (л.д. 20). Кроме того, заявителем не представлено доказательств, свидетельствующих об обязании уплатить стоимость квотируемых рабочих мест в бюджет города Москвы.

Заявитель указал на противоречие федеральному законодательству - ст. 7.1 Закона Российской Федерации N 1032-1 от 19.04.1991 г. "О занятости населения в Российской Федерации", в которой указано, что средства на осуществление переданных в соответствии с пунктом 1 настоящей статьи полномочий предусматриваются в виде субвенций из федерального бюджета, п. 2 ч. 3 ст. 2 Закона г. Москвы N 90 в части слов, согласно которой работодатель обязан в случае невыполнения или невозможности выполнения установленной органами государственной власти субъектов Российской Федерации квоты для приема на работу определенной категории молодежи ежемесячно вносить в бюджет субъекта Российской Федерации обязательную плату за каждое нетрудоустроенное лицо в пределах установленной квоты.

В пункте 1 статьи 7.1 Закона N 1032-1 указаны полномочия Российской Федерации в области содействия занятости населения, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Правила предоставления субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление переданных полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населения утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 22.01.2007 г. N 36, и предусматривают тот же перечень полномочий субъекта Российской Федерации как и в Законе, на которые перечисляется субвенция из федерального бюджета.

При этом к названным в пункте 1 статьи 7.1 Закона N 1032-1 полномочиям субъекта Российской Федерации, финансируемых за счет федерального бюджета, отнесена лишь организация временного трудоустройства несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет в свободное от учебы время, безработных граждан, испытывающих трудности в поиске работы, безработных граждан в возрасте от 18 до 20 лет из числа выпускников образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования, ищущих работу впервые.

Необоснованна ссылка заявителя на нарушение ст. 3 Трудового кодекса РФ, поскольку установление положений о ежемесячной уплате в бюджет города Москвы компенсационной стоимости квотируемого рабочего места только для молодежи вынуждает работодателя оказывать предпочтение при приеме на работу одним льготным категориям граждан в ущерб других льготных категорий, установленных федеральным законодательством. Федеральным законодательством действительно предусмотрены категории лиц, в отношении которых осуществляются мероприятия, способствующие занятости граждан, испытывающих трудности в поиске работы. К ним относятся инвалиды; лица, освобожденные из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы; несовершеннолетние в возрасте от 14 до 18 лет; лица, предпенсионного возраста (за два года до наступления возраста, дающего право выхода на трудовую пенсию по старости); беженцы и вынужденные переселенцы; граждане, уволенные с военной службы, и члены их семей; одинокие и многодетные родители, воспитывающие несовершеннолетних детей, детей-инвалидов; граждане, подвергшиеся воздействию радиации вследствие чернобыльской и других радиационных аварий и катастроф; граждане в возрасте от 18 до 20 лет из числа выпускников учреждений начального и среднего профессионального образования, ищущие работу впервые (п. 2 ст. 5 Закона о занятости). Между тем, отсутствие в Законе города Москвы "О квотировании рабочих мест" отдельных категорий лиц, предусмотренных в Законе о занятости не является установлением преимущества внутри льготных категорий граждан в ущерб другим.

Несмотря на то, что редакция ч. 3 ст. 2 Закона города Москвы N 90 от 22.12.2004 г. "О квотировании рабочих мест" претерпела изменения в редакции Закона города Москвы от 08.04.2009 г. N 4, основной принцип, изложенный в оспариваемой норме остался неизменным как и законодательство, на соответствие которому проверялся оспариваемый нормативный правовой акт. Решением Московского городского суда от 16.05.2005 г., с внесенными в него изменениями определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 10.08.2005 г., постановлено: "признать часть 3 статьи 2 Закона города Москвы от 22.12.2004 года N 90 "О квотировании рабочих мест" недействующей в части слов "либо уплата ежемесячно в целевой бюджетный фонд квотирования рабочих мест в городе Москве компенсационной стоимости квотируемого рабочего места в размере прожиточного минимума для трудоспособного населения, определенного в городе Москве на день ее уплаты в порядке, установленном правовыми актами города Москвы" в отношении инвалидов, признанных таковыми федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы, в порядке и на условиях, установленных Правительством Российской Федерации со дня вступления решения суда в законную силу". При этом в кассационном определении указано на ошибочность вывода суда первой инстанции при признании оспариваемой нормы права недействующей и в отношении иных, кроме инвалидов, категорий граждан, указанных в части 1 ст. 2 данного закона.

Согласно п. 25 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" нормативный правовой акт не может быть признан недействующим, если суд придет к выводу, что по своему содержанию оспариваемый акт или его часть не допускает придаваемое им при правоприменении толкование. Этот вывод должен быть обоснован в решении суда.

Из анализа вышеприведенных норм федерального законодательства, из содержания оспариваемой нормы и ее правоприменении не следует, что компенсационная выплата квотируемого рабочего места носит обязательных характер и вынуждает работодателя ежемесячно вносить соответствующие платежи в бюджет города. Установленное Законом города Москвы оспариваемое положение, допускающее добровольное внесение в бюджет субъекта РФ компенсационной стоимости квотируемого рабочего места, в случае нетрудоустройства в рамках установленных квот указанных категорий граждан, федеральным законодательством не запрещено и не противоречит вышеприведенным нормам федеральных законов.

На основании изложенного, суд приходит к выводу, что оспариваемая норма Закона города Москвы "О квотировании рабочих мест" не противоречит федеральному законодательству, закону субъекта Российской Федерации, имеющему большую юридическую силу, и не нарушает прав и свобод заявителя.

Руководствуясь ст.ст. 72, 76 Конституции России, ст.ст. 5, 7, 7.1, 25 Закона Российской Федерации N 1032-1 от 19.04.1991 г. "О занятости населения в Российской Федерации", ст. 35 Устава города Москвы, ст.ст. 193-199 ГПК РФ, решил:

в удовлетворении заявления Негосударственного учреждения здравоохранения "Центральная клиническая больница N 1 ОАО "Российские железные дороги" о признании частично недействующим п. 2 ч. 3 ст. 2 Закона г. Москвы N 90 от 22.12.2004 г. "О квотировании рабочих мест" отказать.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней со дня принятия решения судом в окончательной форме через Московский городской суд.

Председательствующий

Э.А. Магжанова

Судья

Секретарь