Приложение. Руководства по защите от воздействия табачного дыма, принятые на Второй Конференции Участников Рамочной Конвенции ВОЗ о Табачном Контроле

Приложение

Руководства
по защите от воздействия табачного дыма, принятые на Второй Конференции Участников Рамочной Конвенции ВОЗ о Табачном Контроле

Цель, задачи и ключевые положения

Цель руководств

1. Руководства, соответствующие другим положениям Рамочной Конвенции ВОЗ о Табачном Контроле и намерениям Конференции Участников, предназначены помогать Участникам в выполнении их обязательств в соответствии со Статьей 8 Конвенции. Они составлены на основе наилучших из существующих доказательств и опыта Участников, которые уже успешно имплементировали эффективные меры по снижению воздействия табачного дыма.

2. Руководства содержат согласованные формулировки принципов и определений соответствующих терминов, также как и согласованных рекомендаций по шагам, необходимым для исполнения обязательств по Конвенции. Кроме того, руководства указывают на меры, которые необходимы для достижения эффективной защиты от вредного воздействия вторичного табачного дыма. Участники поощряются не только использовать эти руководства для выполнения своих правовых обязательств в соответствии с Конвенцией, но и использовать наилучший опыт защиты общественного здравоохранения.

Задачи руководств

3. Эти руководства выполняют две связанные задачи. Первая состоит в оказании помощи Участникам в исполнении их обязательств в соответствии со Статьей 8 Рамочной Конвенции ВОЗ таким способом, который согласуется с научными доказательствами, касающимися воздействия вторичного табачного дыма, а также с наилучшим мировым опытом имплементации мер против курения, чтобы установить высокий стандарт контроля соответствия соглашению и помочь Участникам в достижении наивысших возможных стандартов здравоохранения. Вторая задача состоит в определении ключевых элементов законодательства, необходимых для эффективной защиты населения от воздействия табачного дыма в соответствии со Статьей 8.

Основные положения

4. При разработке этих руководств были учтены следующие фундаментальные положения:

(a) Обязанность защиты от табачного дыма, содержащаяся в тексте Статьи 8, основана на фундаментальных правах и свободах человека. Указанные опасности вдыхания вторичного табачного дыма, обязанность защищать от табачного дыма предусматриваются, кроме всего прочего, правом на жизнь и правом на наивысший возможный стандарт здравоохранения, признанный во многих международных правовых документах (включая Конституцию Всемирной Организации Здравоохранения, Конвенцию о Правах Ребенка, Конвенцию об исключении всех форм дискриминации в отношении женщин и Конвенцию об экономических, социальных и культурных правах), формально включенных в преамбулу Рамочной Конвенции ВОЗ и признанных в конституциях многих государств.

(b) Обязанность защищать людей от табачного дыма соответствует обязательству правительств по введению законодательства, защищающего людей от угроз их фундаментальным правам и свободам. Данное обязательство распространяется на всех людей, а не только на определенные категории населения.

(c) Многочисленные авторитетные научные организации определили, что вторичный табачный дым является канцерогеном. Некоторые Участники Рамочной Конвенции ВОЗ (например, Финляндия и Германия) классифицировали вторичный табачный дым как канцероген и включили предотвращение его воздействия на рабочих местах в свое законодательство о здравоохранении и безопасности. В дополнение к требованиям Статьи 8, следовательно, на Участников может быть возложена обязанность относиться к опасности воздействия табачного дыма в соответствии с их действующим законодательством о рабочих местах или другим законодательством, регулирующим воздействие вредных веществ, включая канцерогены.

Формулировки принципов и соответствующих определений, лежащих в основе защиты от воздействия табачного дыма

Принципы

5. Как указано в Статье 4 Рамочной Конвенции ВОЗ, для принятия мер по защите всех людей от воздействия табачного дыма необходимы серьезные политические обязательства. При имплементации Статьи 8 Конвенции необходимо руководствоваться следующими согласованными принципами.

Принцип 1

6. Эффективные меры по обеспечению защиты от воздействия табачного дыма, как представлено в Статье 8 Рамочной Конвенции ВОЗ, требуют полного исключения курения и табачного дыма в определенных местах или окружающей среде, чтобы создать на 100% свободную от табачного дыма окружающую среду. Не существует безопасного уровня воздействия табачного дыма. Поэтому от таких понятий, как пороговое значение токсичности вторичного табачного дыма, необходимо отказываться, так как они противоречат научным доказательствам. Иные подходы, чем на 100% свободная от табачного дыма окружающая среда, включая вентиляцию, фильтрацию воздуха и использование специальных мест для курения (с отдельной системой вентиляции или без нее), повторно показали свою неэффективность. Существуют убедительные доказательства, научные и иные, что инженерные подходы не защищают от воздействия табачного дыма.

Принцип 2

7. Все люди должны быть защищены от табачного дыма. Все внутренние рабочие места и внутренние общественные места должны быть свободными от табачного дыма.

Принцип 3

8. Для защиты людей от воздействия табачного дыма необходимо введение законодательных мер. Добровольные политики защиты от табачного дыма повторно показали свою неэффективность и не обеспечивают должную защиту. Для обеспечения эффективности законодательство должно быть простым, понятным и выполнимым.

Принцип 4

9. Для успешной имплементации и исполнения законодательства по борьбе с табачным дымом необходимо хорошее планирование и соответствующие ресурсы.

Принцип 5

10. Гражданское общество играет основную роль в оказании поддержки и выполнении мер по борьбе с табачным дымом, и должно быть включено в процесс разработки, имплементации и исполнения законодательства в качестве активного партнера.

Принцип 6

11. Имплементация законодательства по борьбе с табачным дымом, его исполнение и эффективность должны отслеживаться и оцениваться. Это должно включать отслеживание и реагирование на деятельность производителей табака, которая подрывает имплементацию и исполнение законодательства, как определено в Статье 20.4 Рамочной Конвенции ВОЗ.

Принцип 7

12. Защита населения от воздействия табачного дыма должна быть при необходимости усилена и расширена. Такие действия могут включать принятие или изменение законодательства, улучшение исполнения и другие меры, отражающие новые научные доказательства и опыт изучения конкретных случаев.

Определения

13. При разработке законодательства важно аккуратно относиться к толкованию ключевых терминов. Здесь приведены многие рекомендации к соответствующим определениям, основанные на опыте многих стран. Определения, указанные в данном разделе, дополняют определения, включенные в Рамочную Конвенцию ВОЗ.

"Вторичный табачный дым" или "табачный дым из окружающей среды"

14. Обычно используются различные альтернативные термины для описания типа табачного дыма, указанного в Статье 8 Рамочной Конвенции ВОЗ. К ним относятся такие термины как "вторичный дым", "табачный дым из окружающей среды" и "дым, исходящий от других людей". Следует избегать таких терминов как "пассивное курение" и "непроизвольное воздействие табачного дыма", так как опыт Франции и других стран показывает, что производители табачных изделий могут использовать эти термины для поддержки позиции, что "добровольное" подвергание воздействию табачного дыма допустимо. Использование терминов "вторичный табачный дым", иногда используемого как аббревиатура "SHS", и "табачный дым из окружающей среды", иногда используемого как аббревиатура "ETS" является предпочтительным. В данных руководствах используется термин "вторичный табачный дым".

15. Вторичный табачный дым может быть определен как "дым, выпущенный из горящего окончания сигареты или другой табачной продукции обычно в сочетании с дымом, выдыхаемым курящим".

16. "Воздух, свободный от табачного дыма" это воздух, на 100% свободный от табачного дыма. Определение включает, но не ограничивается воздухом, в котором табачный дым не может быть виден, вдыхаем, ощущаем или измерен*(14).

"Курение"

17. Данный термин должен быть определен как включающий владение или контроль зажженной табачной продукции вне зависимости от того, активно вдыхается табачный дым или выдыхается.

"Общественные места"

18. Поскольку точное определение "общественных мест" меняется в зависимости от юрисдикций, то важно, чтобы законодательство определяло данный термин так широко, насколько это возможно. Определение должно включать все места, доступные для общественности или места коллективного использования вне зависимости от права собственности или права доступа.

"Внутренний" или "закрытый"

19. Статья 8 требует защиты от табачного дыма на "внутренних" рабочих местах и в общественных местах. По причине того, что существуют потенциальные трудности в толковании понятия "внутренних" территорий, должен быть специально изучен опыт различных стран в толковании данного термина. Определение должно быть максимально полным и понятным. Необходимо избегать в определении создания списков, которые могут быть истолкованы как исключающие потенциальные "внутренние" территории. Рекомендуется, чтобы "внутренние" (или закрытые) территории толковались как включающие любое пространство, накрытое крышей, или закрытое одной или более стенами или преградами, независимо от типа используемых материалов для крыш, стен или преград, а также независимо от того, временное это сооружение или постоянное.

"Рабочее место"

20. "Рабочее место" должно пониматься широко как "какое-либо место, используемое людьми во время их службы или работы". Это должно включать не только работу, выполняемую за вознаграждение, но также и добровольную работу, если она относится к типу работ, которые обычно являются оплачиваемыми. Кроме того, "рабочие места" включают не только места, в которых осуществляется работа, но также и все примыкающие и связанные места, обычно используемые работниками при исполнении своих трудовых обязанностей, включая, например, коридоры, лифты, лестничные шахты, фойе, помещения общего коммунального обслуживания, столовые, туалеты, комнаты отдыха, буфеты, а также надворные постройки, такие как сараи и бараки. Средства передвижения, используемые в процессе работы, являются рабочими местами и должны быть специально отмечены в качестве таковых.

21. Серьезному изучению должны быть подвергнуты рабочие места, которые одновременно являются домами граждан или жилыми помещениями, например, тюрьмы, психиатрические учреждения или частные лечебницы. Эти места также являются рабочими местами для других людей, которые должны быть защищены от воздействия табачного дыма.

"Общественный транспорт"

22. Под общественным транспортом должны пониматься какие-либо транспортные средства, используемые для перевозки членов общества, обычно за вознаграждение или коммерческую плату. К их числу должны относиться такси.

Область эффективного законодательства

23. Статья 8 требует принятия эффективных мер по защите населения от воздействия табачного дыма на (1) внутренних рабочих местах, (2) внутренних общественных местах, (3) общественном транспорте и (4) "при необходимости" в "других общественных местах".

24. Это создает обязательство по обеспечению всеобщей защиты от воздействия вторичного табачного дыма на всех внутренних общественных местах, всех внутренних рабочих местах, всем общественном транспорте и возможных других (открытых или полуоткрытых) общественных местах. Не могут быть сделаны исключения на основе правовых аргументов или аргументов здравоохранения. Если исключения должны быть сделаны на основе других аргументов, то они должны быть минимальными. Кроме того, если Участник не может достичь немедленно всеобщего применения, то Статья 8 создает длящееся обязательство как можно скорее устранить любые исключения и сделать защиту всеобъемлющей. Каждый Участник должен стремиться обеспечить всеобщую защиту в течение пяти лет после вступления в силу Рамочной Конвенции ВОЗ для этого Участника.

25. Не существует безопасных уровней воздействия вторичного табачного дыма и, как ранее было установлено на Конференции Участников в решении FCTC/COP1(15), инженерные методы, такие как вентиляция, воздухообмен и использование специальных мест для курения, не защищают от воздействия табачного дыма.

26. Защита должна быть обеспечена на всех внутренних или закрытых рабочих местах, включая автомобили, используемые в качестве рабочих мест (например, такси, автомобили скорой помощи или средства доставки).

27. Текст соглашения требует мер защиты не только на всех "внутренних" общественных местах, но и на тех "других" (которые могут быть открытыми или полуоткрытыми) общественных местах, где это "необходимо". При определении открытых и полуоткрытых общественных мест, для которых действует соответствующее законодательство, Участники должны исследовать доказательства возможных угроз здоровью в различных условиях и должны принимать меры к введению наиболее эффективной защиты от воздействия, где бы доказательства ни указывали на наличие угрозы.

Информирование, консультирование и вовлечение общественности для обеспечения поддержки и облегчения имплементации

28. Повышение осведомленности среди общества и лидеров общественного мнения о рисках воздействия вторичного табачного дыма через постоянные информационные кампании играет важную роль для правительственных учреждений, при участии гражданского общества, в обеспечении понимания обществом и оказания им поддержки законодательным мерам. К ключевым заинтересованным сторонам относятся коммерческие предприятия, ассоциации ресторанов и гостиниц, группы работодателей, профсоюзы, средства массовой информации, специалисты в области здравоохранения, организации, представляющие интересы детей и молодежи, учебные или религиозные учреждения, исследовательское сообщество и широкая общественность. Усилия по повышению осведомленности должны включать консультации с заинтересованными коммерческими предприятиями и другими организациями и учреждениями в ходе разработки законодательства.

29. Ключевые сообщения должны быть посвящены ущербу, причиняемому воздействием вторичного табачного дыма, тому факту, что только запрещение курения внутри помещений является научно обоснованным способом обеспечения полной защиты от воздействия, праву всех работников на равную законодательную защиту и тому факту, что нет необходимости в компромиссе между здравоохранением и экономикой, так как опыт все большего числа юрисдикций показывает, что окружающая среда, свободная от табачного дыма, приносит пользу обеим сферам. Общественные обучающие кампании должны также иметь целью установление правил для тех мест, к которым законодательство не может быть применимо или исполнимо, например, частное жилье.

30. Широкие консультации с заинтересованными сторонами также необходимы для обучения и мобилизации общества, а также для облегчения поддержки законодательству после введения его в действие. Когда законодательство будет принято, возникнет необходимость в образовательных кампаниях, ведущих к имплементации законодательства, предоставлению информации владельцам предприятий и комендантам зданий, освещающей законодательство и их обязанности, а также изготовлению информационных средств, таких как знаки. Эти меры увеличат вероятность легкой имплементации и высокого уровня добровольного соблюдения. Сообщения о предоставлении полномочий не курящим и о благодарности курящим за соблюдение законов будет способствовать вовлечению общества в их исполнение и легкой имплементации.

Исполнение

Обязательство о соблюдении

31. Действующее законодательство должно налагать правовые обязанности по соблюдению правил как на затронутые коммерческие предприятия, так и на отдельных курильщиков, а также должно обеспечивать наказание за нарушения, которые должны применяться к предприятиям и, возможно, к курильщикам. При исполнении обычно внимание должно уделяться коммерческим предприятиям. Законодательство должно налагать обязанность по соблюдению на собственника, руководителя или иное лицо, ответственное за помещения, а также должно четко определять меры, которые он или она должны принять. Обязанности должны включать:

(a) обязанность по размещению понятных знаков у входов и в других соответствующих местах, указывающих, что курение не разрешается. Формат и содержание этих знаков должны определяться органами здравоохранения или другими правительственными учреждениями и могут указывать телефонные номера или предоставлять другие способы сообщения гражданами о нарушениях, а также имена лиц в помещениях, которым можно направить жалобу;

(b) обязанность удалить любые пепельницы из помещений;

(c) обязанность следить за соблюдением правил;

(d) обязанность совершать обоснованные указанные шаги по предупреждению курения граждан в помещениях. Эти шаги могли бы включать обращение к лицу с просьбой не курить, прекращение обслуживания, обращение к лицу с просьбой покинуть помещение или сообщение в правоохранительные или иные органы.

Санкции

32. Законодательство должно определить штрафы или другие денежные санкции за нарушения. Поскольку размер этих штрафов будет непременно отражать особенности жизни и обычаи каждой страны, то необходимо руководствоваться при принятии решений несколькими принципами. Наиболее важно, чтобы санкции были достаточно серьезными для устрашения нарушителей, а иначе они могут быть проигнорированы ими или отнесены к издержкам ведения своей деятельности. Серьезные санкции больше необходимы для воздействия на предприятия-нарушители, чем на нарушителей - физических лиц, которые обладают меньшими ресурсами. Санкции должны возрастать за повторные нарушения и должны соответствовать отношению в стране к другим нарушениям аналогичной тяжести.

33. В дополнение к денежным санкциям законодательство также может разрешать применение административных санкций, таких как отзыв лицензии предприятия, соответствующих условиям деятельности в стране и правовой системе. Эти "санкции на крайний случай" используются редко, но они очень важны для исполнения законодательства в отношении предприятий, которые решают нарушить закон повторно.

34. Уголовные наказания могут считаться применимыми, если это допускает правовой и культурный контекст страны.

Организация исполнения

35. Законодательство должно определить орган или органы, ответственные за исполнение, включая систему мониторинга соблюдения и преследования нарушителей.

36. Мониторинг должен включать процесс проверки предприятий на соблюдение правил. Создание новой системы проверок для исполнения законодательства о защите от табачного дыма требуется редко. Вместо этого, соблюдение может быть проверено с использованием одного или более из уже существующих механизмов по проверке помещений и рабочих мест предприятий. Для этой цели существует определенное разнообразие выбора. Во многих странах проверка соблюдения может быть внедрена в работу инспекций по лицензированию предприятий, санитарно-гигиенических инспекций, инспекций по здравоохранению и безопасности на рабочих местах, инспекций пожарной безопасности и других программ работы. Может быть полезным использовать несколько таких источников информации одновременно.

37. Рекомендуется использовать, при наличии возможности, инспекторов или сотрудников с правом принудительного исполнения на местном уровне. Это должно увеличить имеющиеся средства исполнения и уровень соблюдения. Этот подход требует создания государственного координационного механизма для обеспечения согласованного общенационального подхода.

38. Вне зависимости от используемого механизма мониторинг должен быть основан на едином плане исполнения и должен включать процесс эффективной подготовки инспекторов. Эффективный мониторинг может совмещать регулярные проверки и внеплановые, неожиданные проверки, также как и визиты в ответ на жалобы. Такие визиты вполне могут носить обучающий характер на раннем этапе после вступления законов в силу, когда большинство нарушений могут совершаться неумышленно. Законодательство должно уполномочивать инспекторов входить в помещения, подпадающие под действие закона, брать пробы и собирать доказательства, если эти полномочия еще не предоставлены уже действующим законодательством. Аналогично законодательство должно запрещать предприятиям создавать помехи работе инспекторов.

39. Стоимость эффективного мониторинга не является чрезмерной. Не обязательно нанимать большое количество инспекторов, так как проверки могут быть дополнены использованием существующих программ и действующих сотрудников, а также потому, что опыт показывает, что законодательство о защите от табачного дыма быстро становится исполняемым самостоятельно (а именно, преимущественно исполняемым обществом). Если законодательство имплементировано аккуратно и предприняты активные усилия по обучению на предприятиях и обучению общественности, то может оказаться необходимым только лишь некоторое вмешательство.

40. Хотя эти программы и не являются дорогостоящими, необходимы средства для обучения на предприятиях, подготовки инспекторов, координации процесса проведения проверок и компенсаций сотрудникам, участвующим в проверках предприятий вне обычного рабочего времени. Для этой цели должен быть установлен механизм финансирования. Программы мониторинга, которые показали свою эффективность, использовали различные источники финансирования, включая специализированные налоговые поступления, лицензионные платежи предприятий и специальные поступления от штрафов, уплачиваемых нарушителями.

Стратегии исполнения

41. Стратегические подходы к исполнению могут максимизировать соблюдение, упростить имплементацию законодательства и снизить уровень необходимых для исполнения средств.

42. В частности, деятельность по исполнению в период непосредственно после вступления законов в силу является крайне необходимой для успешности законов и их последующего мониторинга и исполнения. Во многих юрисдикциях рекомендуется устанавливать начальный период "мягкого" исполнения, во время которого нарушители предупреждаются, но не наказываются. Этот подход должен быть совмещен с активной кампанией по обучению владельцев предприятий относительно их обязанностей по законодательству, и они должны понять, что начальный льготный период или период поэтапного введения сменится более строгим исполнением.

43. В начале активного исполнения во многих юрисдикциях рекомендуется использовать показательное преследование с целью устрашения. Путем выявления явных нарушителей, которые активно преступают закон, или которые широко известны в обществе, путем принятия решительных и быстрых мер, а также путем стремления к максимальной общественной осведомленности об этих мерах, органы способны демонстрировать их решительность и серьезность в отношении соблюдения закона. Это увеличивает добровольное соблюдение и уменьшает необходимость в средствах для дальнейшего мониторинга и исполнения.

44. Несмотря на то, что законодательство по борьбе с табачным дымом быстро становится исполняемым самостоятельно, все-таки необходимо, чтобы власти были готовы быстро и решительно реагировать на любые отдельные случаи открытых нарушений. В частности, когда закон впервые вступает в силу, могут быть редкие нарушители, публично выражающие свое неуважение к закону. Решительная реакция в таких случаях предполагает установление законопослушания, что облегчит дальнейшие усилия, тогда как нерешительность может быстро привести к широкому распространению нарушений.

Мобилизация и вовлечение сообщества

45. Эффективность программы мониторинга и исполнения может быть увеличена путем вовлечения населения в программу. Получение поддержки населения и поощрение членов общества отслеживать соблюдение и сообщать о нарушениях серьезно увеличивает сферу влияния исполняющих учреждений и уменьшает необходимость в средствах для достижения соблюдения. В действительности во многих юрисдикциях жалобы населения являются важнейшим средством обеспечения соблюдения правил.

Наблюдение и оценка принятых мер

46. Наблюдение и оценка мер по сокращению воздействия табачного дыма важны по различным причинам, например:

(a) повышение политической и общественной поддержки укреплению и расширению законодательных положений;

(b) документирование успехов, которые будут выступать источником информации, и способствовать усилиям других стран;

(c) выявление и публикация информации об усилиях производителей табачной продукции по подрыву мер имплементации.

47. Масштаб и сложность мониторинга и оценки изменяется в разных юрисдикциях в зависимости от имеющихся экспертных знаний и ресурсов. Однако важно оценить результат имплементации мер, в частности, по ключевым показателям воздействия вторичного табачного дыма на рабочих местах и в общественных местах. Для этого могут быть использованы экономически выгодные средства достижения, например, с использованием данных или информации, собираемых в процессе повседневной деятельности, такой как проверка рабочих мест.

48. Существует восемь ключевых процессов и их результаты, которые должны быть рассмотрены*(15):

Процессы

(a) Знания, отношение и поддержка политики защиты от табачного дыма среди населения и, возможно, особых групп, например, работников баров;

(b) исполнение и соблюдение политики защиты от табачного дыма;

Результаты

(a) снижение воздействия на работников вторичного табачного дыма на рабочих и общественных местах;

(b) снижение содержания вторичного табачного дыма в воздухе на рабочих (в частности, в ресторанах) и общественных местах;

(c) снижение смертности и заболеваемости от воздействия вторичного табачного дыма;

(d) снижение воздействия вторичного табачного дыма в частных домах;

(e) изменение распространения курения и отношения к нему;

(f) экономическое влияние.