Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 июня 2012 г. N 72-АПГ12-2 Решение суда о признании недействующими второго и третьего предложения части 5 статьи 3 Закона Забайкальского края от 2 ноября 2011 г. N 579-ЗЗК "О Контрольно-счетной палате Забайкальского края" оставлено без изменения

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 июня 2012 г. N 72-АПГ12-2

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Пирожкова В.Н.,

судей Хаменкова В.Б. и Ксенофонтовой О.А.,

при секретаре Завражнове М.Ю.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционным жалобам Губернатора Забайкальского края и Законодательного Собрания Забайкальского края на решение Забайкальского краевого суда от 5 марта 2012 года, которым признаны недействующими со дня вступления решения в законную силу положения, закрепленные вторым и третьим предложениями части 5 статьи 3 закона Забайкальского края от 2 ноября 2011 года N 579-ЗЗК "О Контрольно-счетной палате Забайкальского края", о формировании коллегии Контрольно-счетной палаты края с включением в нее депутатов Законодательного Собрания Забайкальского края и представителей Губернатора Забайкальского края и об утверждении персонального состава коллегии Контрольно-счетной палаты края с учетом решения Совета Законодательного Собрания и предложений Губернатора Забайкальского края.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Ксенофонтовой О.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

первый заместитель прокурора Забайкальского края обратился в Забайкальский краевой суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими положений, закрепленных вторым и третьим предложениями части 5 статьи 3 закона Забайкальского края от 2 ноября 2011 года N 579-ЗЗК "О Контрольно-счетной палате Забайкальского края", о включении в состав коллегии Контрольно-счетной палаты Забайкальского края депутатов Законодательного Собрания Забайкальского края и представителей Губернатора Забайкальского края; об утверждении персонального состава коллегии с учетом решения Совета Законодательного Собрания и предложений Губернатора Забайкальского края.

По мнению прокурора, оспариваемые нормы противоречат Федеральному закону от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", частью 4 статьи 3 которого предусматривается организационная и функциональная независимость и самостоятельность контрольно-счетных органов. Включение депутатов законодательного органа и представителей высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в состав коллегиального органа контрольно-счетной палаты нарушает ее организационную и функциональную независимость, ограничивает самостоятельность ее деятельности в качестве органа внешнего бюджетного контроля.

Решением Забайкальского краевого суда от 5 марта 2012 года заявление прокурора удовлетворено.

В апелляционных жалобах Губернатора Забайкальского края и Законодательного Собрания Забайкальского края ставится вопрос об отмене решения как постановленного с нарушением норм материального права и вынесении нового решения об отказе в удовлетворении заявления прокурора.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не усматривает оснований к отмене решения суда.

19 октября 2011 года Законодательным Собранием Забайкальского края принят, 2 ноября 2011 года Губернатором Забайкальского края подписан закон Забайкальского края N 579-ЗЗК "О Контрольно-счетной палате Забайкальского края", которым установлены полномочия, состав и порядок деятельности Контрольно-счетной палаты Забайкальского края.

Частью 5 статьи 3 названного закона предусмотрено, что в Контрольно-счетной палате образуется коллегия Контрольно-счетной палаты. Коллегия формируется на паритетной основе в составе девяти человек: представителей Контрольно-счетной палаты, включая председателя Контрольно-счетной палаты, депутатов Законодательного Собрания Забайкальского края, представителей Губернатора Забайкальского края. Персональный состав коллегии утверждается Законодательным Собранием по представлению председателя Контрольно-счетной палаты с учетом решения Совета Законодательного Собрания и предложений Губернатора Забайкальского края.

Прокурором оспариваются положения, закрепленные вторым и третьим предложениями части 5 статьи 3 закона.

Разрешая заявление прокурора, суд пришел к выводу о том, что оспариваемые нормы противоречат части 4 статьи 3, статье 4 Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", устанавливающей организационную и функциональную независимость и самостоятельность контрольно-счетных органов, которые в данном случае не обеспечиваются ввиду включения в состав коллегиального органа Контрольно-счетной палаты Забайкальского края (коллегии) депутатов Законодательного Собрания Забайкальского края и представителей Губернатора Забайкальского края.

К такому выводу суд пришел, проанализировав оспариваемые нормы и положения федерального законодательства, Судебная коллегия находит его правильным.

В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу пункта "а" части 4 статьи 5 и части 3 статьи 26.13 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации контрольные функции в региональной бюджетной сфере осуществляются законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Бюджетным кодексом РФ (пункты 1, 2 статьи 260) предусмотрено, что законодательные (представительные) органы в порядке финансового контроля создают собственные контрольные органы (Счетная палата Российской Федерации, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду пункты 1, 2 статьи 265 Бюджетного кодекса РФ

Общие принципы организации, деятельности и основные полномочия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации установлены Федеральным законом от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".

Согласно названному Федеральному закону контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации являются постоянно действующими органами внешнего государственного финансового контроля, образуются законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно (части 1, 4 статьи 3); образуются в составе председателя, аудиторов и аппарата. Законом субъекта Российской Федерации в составе контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации может быть предусмотрена одна должность заместителя председателя контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации. В контрольно-счетном органе может быть образован коллегиальный орган (коллегия), который рассматривает наиболее важные вопросы деятельности контрольно-счетного органа, включая вопросы планирования и организации его деятельности, методологии контрольной деятельности. Компетенция и порядок работы коллегиального органа (коллегии) определяются законом субъекта Российской Федерации и (или) регламентом контрольно-счетного органа (части 1, 10 статьи 5).

Деятельность контрольно-счетных органов основывается на принципах законности, объективности, эффективности, независимости и гласности (статья 4).

Закон Забайкальского края от 2 ноября 2011 года N 579-ЗЗК "О Контрольно-счетной палате Забайкальского края" принят в соответствии с Федеральным законом от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ и Уставом Забайкальского края и предусматривает, что Контрольно-счетная палата Забайкальского края является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля Забайкальского края, обладает организационной и функциональной независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно (статья 1), ее деятельность основывается на принципах законности, объективности, эффективности, независимости и гласности (статья 2), что согласуется с требованиями Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ, приведенными выше.

В то же время независимость и самостоятельность Контрольно-счетной палаты Забайкальского края нарушается нормой части 5 статьи 3 закона Забайкальского края "О Контрольно-счетной палате Забайкальского края", предусматривающей формирование коллегии палаты не только из ее представителей, но и из депутатов Законодательного Собрания Забайкальского края и представителей Губернатора Забайкальского края.

Признавая названную норму недействующей, суд правильно указал в решении, что принципы организационной и функциональной независимости контрольно-счетного органа и самостоятельности осуществления деятельности выражаются в наделении его специальным статусом органа внешнего государственного финансового контроля, самостоятельным составом, особыми полномочиями и правами, что не предполагает включения в состав коллегиального органа (коллегии) контрольно-счетного органа лиц, не являющихся назначенными в установленном порядке должностными лицами контрольно-счетного органа.

Согласно части 10 статьи 5 Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ коллегия рассматривает наиболее важные вопросы деятельности контрольно-счетного органа. Компетенция и порядок работы коллегии определяются законом субъекта Российской Федерации и (или) регламентом контрольно-счетного органа.

Приведя в решении и сопоставив полномочия коллегии с полномочиями контрольно-счетного органа, суд пришел к обоснованному выводу о том, что коллегия создается для решения наиболее важных вопросов в рамках компетенции контрольно-счетного органа, поэтому организационные и функциональные принципы деятельности контрольно-счетных органов, закрепленные в части 3 статьи 4 и статье 4 Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ, в полном объеме распространяются на их коллегиальные органы.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "части 3 статьи 4" имеется в виду "части 4 статьи 3"

С учетом того, что решения коллегии принимаются большинством голосов, коллегия Контрольно-счетной палаты Забайкальского края состоит из 9 человек, 6 из которых не являются должностными лицами Контрольно-счетной палаты, Судебная коллегия соглашается с выводом суда о нарушении принципа независимости деятельности Контрольно-счетной палаты Забайкальского края.

Поскольку Федеральный закон от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ предполагает создание в контрольно-счетном органе коллегиального органа (коллегии) для решения наиболее важных вопросов деятельности контрольно-счетного органа, решения коллегии не могут быть проигнорированы должностными лицами контрольно-счетного органа при осуществлении его деятельности.

Учитывая изложенное, не может явиться основанием к отмене решения суда довод апелляционной жалобы Законодательного Собрания Забайкальского края о том, что коллегия является факультативным органом Контрольно-счетной палаты Забайкальского края.

Подтверждением правильности приведенной позиции является наличие в законе Забайкальского края от 2 ноября 2011 года N 579-ЗЗК "О Контрольно-счетной палате Забайкальского края" положения, предусматривающего, что на заседании коллегии вправе присутствовать приглашенные депутаты Законодательного Собрания края, специалисты аппарата Законодательного Собрания, должностные лица исполнительных органов государственной власти Забайкальского края, осуществляя тем самым взаимодействие контрольно-счетного органа с органами государственной власти, не влияющее на решения, принимаемые контрольно-счетным органом.

Ссылка в апелляционной жалобе Губернатора Забайкальского края на статью 12 Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ, предусматривающую осуществление планирования деятельности контрольно-счетных органов на основании поручений законодательных (представительных) органов, предложений и запросов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), в подтверждение позиции о том, что органы государственной власти вправе участвовать в планировании деятельности контрольно-счетных органов, и такое участие не влияет на независимость и самостоятельность последних, также не может повлечь отмену решения суда. Планирование деятельности контрольно-счетной палаты на основании поручений и предложений названных органов и лиц не предполагает участия в деятельности ее коллегиального органа депутатов законодательного органа и представителей высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Из решения суда не следует, что оспариваемые нормы проверялись судом на соответствие Лимской декларации руководящих принципов контроля (принята в 1977 году IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Лиме (Республика Перу). Ссылка на указанную декларацию, установившую принципы общественного финансового контроля, в том числе принцип его независимости, приведена в решении суда в подтверждение правильности толкования аналогичных норм федерального законодательства. Поэтому довод апелляционных жалоб о незаконности вывода суда о противоречии оспариваемых норм Лимской декларации опровергается содержанием решения.

Находя решение суда законным и обоснованным, не усматривая оснований для его отмены по доводам апелляционных жалоб, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328, 329 Гражданского процессуального кодекса РФ, определила:

решение Забайкальского краевого суда от 5 марта 2012 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Губернатора Забайкальского края и Законодательного Собрания Забайкальского края - без удовлетворения.

Председательствующий

Пирожков В.Н.

Судьи

Хаменков В.Б.

Ксенофонтова О.А.