Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 8 августа 2012 г. N 46-АПГ12-9 Решение суда о признании недействующими разделов 4 и 5 Территориальной программы государственных гарантий оказания населению Самарской области бесплатной медицинской помощи на 2012 год, утв. постановлением Правительства Самарской области от 19 декабря 2011 г. N 819, оставлено без изменения

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 8 августа 2012 г. N 46-АПГ12-9

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Пирожкова В.Н.,

судей Анишиной В.И. и Горчаковой Е.В.,

при секретаре Аверине А.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Самарской области о признании недействующими разделов 4 и 5 Территориальной программы государственных гарантий оказания населению Самарской области бесплатной медицинской помощи на 2012 год, утвержденной постановлением Правительства Самарской области от 19 декабря 2011 г. N 819, по апелляционной жалобе Правительства Самарской области на решение Самарского областного суда от 3 мая 2012 г., которым заявление прокурора удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Анишиной В.И., объяснения представителей Губернатора Самарской области и Правительства Самарской области Захаровой А.В. и Попова С.С., представителя территориального фонда обязательного медицинского страхования Самарской области Сомова А.Б., поддержавших доводы апелляционной жалобы, представителя Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Самарской области Сокола П.В., возражавшего против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

19 декабря 2011 г. Правительством Самарской области принято постановление N 819 "Об утверждении Территориальной программы государственных гарантий оказания населению Самарской области бесплатной медицинской помощи на 2012 год" (далее - Постановление).

Постановление опубликовано в печатном издании "Волжская коммуна" 21 декабря 2011 г., N 476 (27911).

Пунктом 1 Постановления утверждена Территориальная программа государственных гарантий оказания населению Самарской области бесплатной медицинской помощи на 2012 год (далее - Территориальная программа). Разделом 4 Территориальной программы установлено, что нормативы объема медицинской помощи по ее видам в целом, предоставляемой в рамках данной Программы, рассчитываются в единицах объема на одного человека в год. Нормативы используются в целях планирования и финансово-экономического обоснования размера подушевых нормативов финансового обеспечения, предусмотренных Территориальной программой, и в среднем составляют: для скорой, в том числе специализированной санитарно-авиационной, медицинской помощи - 0,294 вызова; для амбулаторной, в том числе неотложной, медицинской помощи, предоставляемой в амбулаторно-поликлинических учреждениях и других медицинских организациях или их соответствующих структурных подразделениях, - 9,139 посещения, в том числе в рамках Территориальной программы ОМС - 8,554 посещения; для амбулаторной медицинской помощи, предоставляемой в условиях дневных стационаров всех типов, - 0,516 пациенто-дня, в том числе в рамках Территориальной программы ОМС - 0,466 пациенто-дня; для стационарной медицинской помощи, предоставляемой в больничных учреждениях и других медицинских организациях или их соответствующих структурных подразделениях, - 2,222 койко-дня, в том числе в рамках территориальной Программы ОМС - 1,681 койко-дня; для долечивания в условиях санатория - 0,06 койко-дня, в том числе в рамках Территориальной программы ОМС - 0,06 койко-дня.

Согласно разделу 5 Территориальной программы нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, оказываемой в соответствии с настоящей Программой, рассчитаны исходя из расходов на ее оказание и в среднем составляют: на один вызов скорой, в том числе специализированной санитарно-авиационной, медицинской помощи - 1095,6 рубля; на одно посещение амбулаторно-поликлинических учреждений и других медицинских организаций или их соответствующих структурных подразделений (включая оказание неотложной медицинской помощи) - 212,28 рубля, в том числе 176,57рубля - за счет средств ОМС; на один пациенто-день в условиях дневных стационаров - 502,21 рубля, в том числе 429,72 рубля - за счет средств ОМС; на один койко-день в больничных учреждениях и других медицинских организациях или их соответствующих структурных подразделениях - 1390,62рубля, в том числе 1 181,62 рубля - за счет средств ОМС; на один койко-день в условиях санатория - 1 151,0 рубля, в том числе 1 151,0 рубля - за счет средств ОМС.

Прокурор Самарской области обратился в суд с заявлением о признании недействующими разделов 4 и 5 Территориальной программы в части утверждения нормативов объема медицинской помощи, а также нормативов финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, подушевых нормативов финансового обеспечения, ссылаясь на то, что указанные нормативы значительно ниже нормативов, предусмотренных Программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2012 год, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 21 октября 2011 г. N 856. По мнению прокурора, принимаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации территориальные программы должны соответствовать положениям Федеральной программы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 21 октября 2011 г. N 856, при этом органы государственной власти вправе предусматривать в территориальной программе лишь дополнительные условия и объемы оказания медицинской помощи гражданам.

Представитель Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Самарской области заявленные прокурором требования поддержал в полном объеме.

Представители Правительства Самарской области, министерства здравоохранения и социального развития Самарской области, территориального Фонда обязательного медицинского страхования Самарской области заявленные требования не признали, пояснив, что вопросы, регулируемые оспариваемой нормой, относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, Федеральной программой установлены средние значения нормативов объема медицинской помощи, нормативов финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи и подушевых нормативов финансового обеспечения и предусмотрена возможность корректирования с учетом особенностей поло-возрастного состава, уровня и структуры заболеваемости населения субъекта Российской Федерации, климатогеографических условий региона и транспортной доступности медицинских организаций, нормативов объемов медицинской помощи при формировании территориальной программы.

Решением Самарского областного суда от 3 мая 2012 г. заявление прокурора Самарской области удовлетворено, признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу разделы 4 и 5 Территориальной программы в части установления нормативов.

В апелляционной жалобе Правительство Самарской области просит решение отменить, как незаконное и необоснованное, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 16 статьи 5 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. N 5487-1 (действующих на момент принятия оспариваемого акта) к полномочиям федеральных органов государственной власти в области охраны здоровья граждан относятся разработка и утверждение программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, включающей в себя базовую программу обязательного медицинского страхования.

Пунктом 4 статьи 6 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области охраны здоровья граждан относятся разработка, утверждение и реализация территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, включающей в себя программу обязательного медицинского страхования.

В силу статьи 20.1 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан Программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи определяет виды, нормативы объема медицинской помощи, нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, подушевые нормативы финансирования, а также порядок и структуру формирования тарифов на медицинскую помощь.

В Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи предусматриваются условия оказания медицинской помощи, критерии качества и доступности медицинской помощи.

Правительство Российской Федерации утверждает Программу государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи и рассматривает доклад о ее реализации, ежегодно представляемый федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения.

В соответствии с Программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, включающие в себя территориальные программы обязательного медицинского страхования.

Территориальные программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи могут определять дополнительные условия, виды и объемы оказания медицинской помощи.

В настоящее время действует Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", частью 18 статьи 100 которого установлено, что в 2012 году реализация программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи осуществляется в соответствии с нормативными правовыми актами, принятыми во исполнение статьи 20.1 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. N 5487-1.

21 октября 2011 г. постановлением Правительства Российской Федерации N 856 утверждена Программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2012 г. (далее - федеральная Программа).

Разделом IV Федеральной программы установлено, что нормативы объема медицинской помощи по ее видам в целом по Программе рассчитываются в единицах объема на 1 человека в год, по базовой программе обязательного медицинского страхования - на 1 застрахованное лицо. Нормативы используются в целях планирования и финансово-экономического обоснования размера подушевых нормативов финансового обеспечения, предусмотренных Программой, и в среднем составляют: для скорой, в том числе специализированной (санитарно-авиационной), медицинской помощи - 0,318 вызова; для амбулаторной, в том числе неотложной, медицинской помощи, предоставляемой в амбулаторно-поликлинических учреждениях и других медицинских организациях или их соответствующих структурных подразделениях, - 9,7 посещения, в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования - 8,962 посещения; для амбулаторной медицинской помощи, предоставляемой в условиях дневных стационаров, - 0,59 пациенто-дня, в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования - 0,49 пациенто-дня; для стационарной медицинской помощи, предоставляемой в больничных учреждениях и других медицинских организациях или их соответствующих структурных подразделениях, - 2,78 койко-дня, в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования - 1,894 койко-дня. В норматив объема стационарной медицинской помощи не включается объем медицинской помощи, предоставляемой в санаториях, в том числе детских и для детей с родителями.

Согласно разделу V Федеральной программы нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, оказываемой в соответствии с Программой, рассчитаны исходя из расходов на ее оказание и в среднем составляют: на 1 вызов скорой, в том числе специализированной (санитарно-авиационной), медицинской помощи - 1710,1 рубля; на 1 посещение амбулаторно-поликлинических учреждений и других медицинских организаций или их соответствующих структурных подразделений (включая оказание неотложной медицинской помощи) - 218,1 рубля, в том числе 169,5 рубля - за счет средств обязательного медицинского страхования; на 1 пациенто-день лечения в условиях дневных стационаров - 478 рублей, в том числе 470,5 рубля - за счет средств обязательного медицинского страхования; на 1 койко-день в больничных учреждениях и других медицинских организациях или их соответствующих структурных подразделениях - 1380,6 рубля, в том числе 1167 рублей - за счет средств обязательного медицинского страхования.

Подушевые нормативы финансового обеспечения, предусмотренные Программой (без учета расходов федерального бюджета), установлены в расчете на 1 человека в год, за счет средств обязательного медицинского страхования - на 1 застрахованное лицо, и составляют в среднем 7633,4 рубля, из них:

4102,9 рубля - за счет средств обязательного медицинского страхования;

3530,5 рубля - за счет средств соответствующих бюджетов, предусматриваемых на оказание скорой, в том числе специализированной (санитарно-авиационной), медицинской помощи, специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской помощи, медицинской помощи при заболеваниях, передающихся половым путем, туберкулёзе, ВИЧ-инфекции и синдроме приобретенного иммунодефицита, психических расстройствах и расстройствах поведения, в том числе связанных с употреблением психоактивных веществ, а также на содержание медицинских организаций, участвующих в обязательном медицинском страховании.

Орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе за счёт доходов бюджета субъекта Российской Федерации и местных бюджетов (в случае наделения в соответствии с законом субъекта Российской Федерации органов местного самоуправления государственным полномочием субъекта Российской Федерации по решению вопросов организации оказания медицинской помощи) при условии финансового обеспечения Территориальной программы с учётом предусмотренных Федеральной программой соответствующих нормативов определять в Территориальной программе дополнительные условия и объёмы оказания медицинской помощи (раздел I Федеральной программы).

Таким образом, из буквального содержания приведённых правовых норм следует, что утверждаемая органом государственной власти субъекта Российской Федерации территориальная программа должна соответствовать Федеральной программе, а дополнительные условия и объемы оказания медицинской помощи - определяться с учетом предусмотренных Федеральной программой соответствующих нормативов.

Постановлением Правительства Самарской области от 19 декабря 2011 г. N 819 утверждена Территориальная программа государственных гарантий оказания населению Самарской области бесплатной медицинской помощи на 2012 год.

Сравнительный анализ положений Федеральной программы и Территориальной программы свидетельствует об установлении субъектом Российской Федерации нормативов объема медицинской помощи в размере ниже, чем это предусмотрено Федеральной программой.

Удовлетворяя заявленные прокурором требования, суд обоснованно исходил из того, что Территориальная программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи может определять дополнительные условия, виды и объемы оказания медицинской помощи. При этом в Территориальной программе не может быть предусмотрен меньший по сравнению с Федеральной программой гарантированный объем бесплатной медицинской помощи.

Поскольку в Территориальной программе в оспариваемой части установлены меньшие нормативы чем предусмотренные федеральным законодательством как по объему, так и по уровню финансовых затрат, суд правильно признал оспариваемые нормы противоречащими федеральному законодательству и недействующими.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение является законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется.

Апелляционная жалоба не содержит доводов, которые в соответствии со статьёй 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации могли бы являться основанием для отмены решения суда.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 327, 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Самарского областного суда от 3 мая 2012 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Самарской области - без удовлетворения.

Председательствующий:

Пирожков В.Н.

Судьи:

Анишина В.И.

Горчакова Е.В.