Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 22 августа 2012 г. N 55-АПГ12-4 Решение суда о признании недействующей статьи 66 Закона Республики Хакасия от 17 декабря 2008 г. N 91-ЗРХ "Об административных правонарушениях" оставлено без изменения

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 22 августа 2012 г. N 55-АПГ12-4

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Пирожкова В.Н.,

судей Борисовой Л.В. и Ксенофонтовой О.А.

при секретаре Аверине А.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Заборовской Н.Н. о признании недействующей ст. 66 Закона Республики Хакасия от 17 декабря 2008 г. N 91-ЗРХ "Об административных правонарушениях" по апелляционному представлению прокурора Республики Хакасия, апелляционным жалобам Верховного Совета Республики Хакасия, Правительства Республики Хакасия на решение Верховного Суда Республики Хакасия от 15 мая 2012 г., которым заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Борисовой Л.В., объяснения представителя Верховного Совета Республики Хакасия Шейерман Н.И., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей решение суда не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Заборовская Н.Н. обратилась в суд с указанным заявлением, сославшись на то, что оспариваемое регулирование осуществлено с превышением полномочий субъекта Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях и не соответствует требованиям правовой определённости. Заявитель является собственником легкового автомобиля, стоянку которого осуществила на газоне во дворе дома, в связи с чем в отношении её составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном ст. 66 Закона Республики Хакасия "Об административных правонарушениях".

Верховным Судом Республики Хакасия постановлено приведённое выше решение, об отмене которого по основанию нарушения судом норм материального права просит прокурор Республики Хакасия в части, касающейся установления административной ответственности за хранение разукомплектованных (неисправных) транспортных средств в неустановленных местах. Верховный Совет Республики Хакасия и Правительство Республики Хакасия просят об отмене решения в полном объёме и принятии нового решения об отказе в удовлетворении заявления.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления и апелляционных жалоб, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу об отсутствии предусмотренных ст. 330 ГПК РФ оснований для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке.

Вопросы административного законодательства отнесены Конституцией Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. "к" ч. 1 ст. 72). Законы и иные нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч.ч. 2 и 5 ст. 76).

Предметы ведения и полномочий в области законодательства об административных правонарушениях разграничены Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), а также Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ).

К ведению Российской Федерации в данной сфере согласно ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ отнесено установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях; перечня видов административных наказаний и правил их применения; административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.

В силу ст. 1.3.1 КоАП РФ субъектам Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях предоставлено право устанавливать путём принятия соответствующих законов административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Подпунктом 39 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), отнесено решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных нормативными правовыми актами указанных публично-правовых образований, а также актами органов местного самоуправления.

Статьёй 2.1 КоАП РФ определено, что административным правонарушением признаётся противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое в том числе законами субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Юридическое лицо признаётся виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых в том числе законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Исходя из положений ст. 2.1 КоАП РФ правовые нормы, предусматривающие административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, должны содержать конкретные признаки действий (бездействия), образующих состав административного правонарушения. При этом материальное основание административной ответственности должно быть конкретизировано непосредственно в законе об административных правонарушениях.

Приведённым требованиям федерального законодательства не соответствует ст. 66 Закона Республики Хакасия от 17 декабря 2008 г. N 91-ЗРХ (с последующими изменениями и дополнениями), (далее - Закон Республики Хакасия), согласно которой:

- стоянка или парковка транспортных средств на детских площадках, газонах, участках с зелёными насаждениями влечёт административную ответственность;

- хранение разукомплектованных (неисправных) транспортных средств в неустановленных для этих целей местах влечёт административную ответственность.

Установлено, что в Республике Хакасия не имеется закона либо иного нормативного правового акта, регламентирующего стоянку и (или) парковку транспортных средств на территориях общего пользования в пределах населённых пунктов, не относящихся к дорогам, с учётом установлений ст. 2 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", п.п. 1.2, 12.1-12.6 Правил дорожного движения, утверждённых постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. N 1090. Соответственно, не принято и актов, содержащих запрет на стоянку или парковку транспортных средств, а также хранение разукомплектованных (неисправных) транспортных средств на указанных территориях. Поскольку таких актов не предусмотрено, является неправомерным установление административной ответственности за совершение действий, о которых возник спор. Иное толкование не согласуется с требованиями действующего законодательства.

Кроме того, юридическая конструкция ст. 66 Закона Республики Хакасия позволяет ставить вопрос о привлечении к административной ответственности любого из участников правоотношений в вышеуказанной сфере, как со стороны владельцев вещных прав, так и со стороны должностных лиц органов государственной власти республики и органов местного самоуправления. В ч. 3 ст. 3 оспариваемого акта прямо указано, что к административной ответственности в соответствии с данным Законом могут быть привлечены должностные лица органов государственной власти Республики Хакасия и органов местного самоуправления в Республике Хакасия. Таким образом, предоставляется простор для административного усмотрения. Неопределённость законодательного регулирования ведёт к нарушению закреплённого в ч. 1 ст. 1.4 КоАП РФ принципа равенства лиц, совершивших административные правонарушения, перед законом и снижает уровень гарантий, предусмотренных федеральным законодательством об административных правонарушениях.

Согласно разъяснению в п. 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определённым. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределённость путём обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признаётся недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Поскольку нормы, о которых возник спор, не соответствуют требованиям федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу, и не отвечают критерию правовой определённости, суд имел основания для признания ст. 66 Закона Республики Хакасия недействующей.

В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, признаёт нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Ссылки прокурора, Верховного Совета Республики Хакасия и Правительства Республики Хакасия на то, что вопросы определения мест, на которых запрещается хранение разукомплектованных (неисправных) транспортных средств, относятся к вопросам местного значения и устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, что в Республике Хакасия решением Абаканского городского Совета депутатов от 14 февраля 2011 г. N 314 и решением Совета депутатов г. Сорска от 29 марта 2011 г. N 534 утверждены правила содержания территорий данных муниципальных образований, которыми установлено, что в целях обеспечения чистоты и порядка в данных муниципальных образованиях запрещается хранить разукомплектованные (неисправные) транспортные средства в неустановленных для этих целей местах (на газонах, тротуарах, остановочных карманах, крышах зданий и сооружений, прилегающих к частным домовладениям территориях), не являются основанием для отмены обжалуемого решения. Наличие названных муниципальных актов не отменяет того обстоятельства, что законодателем Республики Хакасия в ст. 66 оспариваемого акта не приведены материальные основания для привлечения к административной ответственности владельцев вещных прав за хранение разукомплектованных (неисправных) транспортных средств в неустановленных для этих целей местах.

Иные ссылки в апелляционных жалобах и представлении прокурора также не влекут отмену судебного постановления. В силу ч. 6 ст. 330 ГПК РФ правильное по существу решение суда первой инстанции не может быть отменено по одним только формальным соображениям.

Руководствуясь ст. 328 ГПК РФ, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Республики Хакасия от 15 мая 2012 г. оставить без изменения, апелляционное представление прокурора Республики Хакасия, апелляционные жалобы Верховного Совета Республики Хакасия и Правительства Республик Хакасия - без удовлетворения.

Председательствующей

Пирожков В.Н.

Судьи

Борисова Л.В.

Ксенофонтова О.А.