Заключение Министерства экономического развития РФ от 7 ноября 2012 г. "По итогам экспертизы приказа Минтранса России от 27 апреля 2011 г. N 125 "Об утверждении Порядка осуществления весового и габаритного контроля транспортных средств, в том числе порядка организации пунктов весового и габаритного контроля транспортных средств"

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2011 г. N 633 "Об экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации", Порядком проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, утвержденным приказом Минэкономразвития России от 9 ноября 2011 г. N 634, а также Планом проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти Минэкономразвития России провело экспертизу приказа Минтранса России от 27 апреля 2011 г. N 125 "Об утверждении Порядка осуществления весового и габаритного контроля транспортных средств, в том числе порядка организации пунктов весового и габаритного контроля транспортных средств", зарегистрированного Минюстом России 1 июня 2011 г. N 20903 (Российская газета, N 122, 8 июня 2011 г.) (далее - Приказ), и сообщает следующее.

Для проведения исследования положений нормативного акта была создана экспертная группа. Состав экспертной группы приведен в приложении N 1 к данному заключению.

В ходе проведения экспертизы нормативного акта с 25 апреля 2012 г. по 21 мая 2012 г. были проведены публичные консультации с целью сбора сведений о положениях нормативного акта, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности.

Дополнительно запросы о предоставлении информации были направлены в Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Общероссийскую общественную организацию "Российский союз промышленников и предпринимателей", Общероссийскую общественную организацию "Деловая Россия", Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства "ОПОРА России", Консультативный совет по иностранным инвестициям в России, Российско-германскую внешнеторговую палату.

По результатам проведения публичных консультаций (сведения приведены в справке в приложении N 2 к данному заключению) Минэкономразвития России подготовлено настоящее заключение об экспертизе Приказа.

Учитывая, что полученные в рамках проведения публичных консультаций замечания и предложения субъектов предпринимательской и иной деятельности преимущественно касаются установленного Приказом порядка осуществления весового контроля, в настоящем заключении представлена оценка издержек, связанных с применением процедуры данного вида контроля, а также вреда, причиняемого автомобильным дорогам тяжеловесными транспортными средствами.

1. Описание места Приказа в общей системе нормативных актов, регулирующих вопросы перевозки тяжеловесных и крупногабаритных грузов

Приказ является составной частью системы нормативных правовых актов отраслевого регулирования, включающей, в том числе постановления Правительства Российской Федерации от 31 октября 1998 г. N 1272 "О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок", от 22 сентября 1999 г. N 1079 "О мерах по упорядочению деятельности, связанной с осуществлением контроля транспортных средств на автомобильных дорогах", от 16 ноября 2009 г. N 934 "О возмещении вреда, причиняемого транспортными средствами, осуществляющими перевозки тяжеловесных грузов по автомобильным дорогам Российской Федерации" (вместе с "Правилами возмещения вреда, причиняемого транспортными средствами, осуществляющими перевозки тяжеловесных грузов"), от 15 апреля 2011 г. N 272 "Об утверждении Правил перевозок грузов автомобильным транспортом" (далее - Правила перевозок грузов), а также Инструкцию по перевозке крупногабаритных и тяжеловесных грузов автомобильным транспортом по дорогам Российской Федерации, утвержденную приказом Минтранса России от 27 мая 1996 г.

Приказ разработан в соответствии с частью 5 статьи 31 Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон "Об автомобильных дорогах"), согласно которой функция по установлению порядка выдачи специального разрешения, порядка осуществления весового и габаритного контроля, в том числе порядка организации пунктов весового и габаритного контроля, и порядка установления постоянного маршрута транспортного средства, осуществляющего перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов, закреплена за уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Иные цели принятия Приказа непосредственно в тексте Приказа не определены.

К целям Приказа могут быть отнесены цели, установленные в Федеральном законе "Об автомобильных дорогах", а именно: обеспечение сохранности автомобильных дорог, в том числе посредством возмещения вреда, причиняемого транспортными средствами, масса которых с грузом или без груза и (или) масса нагрузки в расчете на одну ось которых превышает нормы, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации (далее - тяжеловесные транспортные средства), и определение размера такого вреда.

Предельно допустимые весовые параметры транспортных средств установлены Правилами перевозок грузов.

В соответствии с Федеральным законом "Об автомобильных дорогах" перевозка груза, превышающего указанные весовые параметры, возможна только при наличии специального разрешения, выдаваемого в порядке, установленном Инструкцией по перевозке крупногабаритных и тяжеловесных грузов автомобильным транспортом по дорогам Российской Федерации, утвержденной приказом Минтранса России от 27 мая 1996 г.

Специальное разрешение выдается на перевозку груза заявленной массы. Для его получения перевозчику необходимо предварительно возместить вред в размере, определяемом в порядке, установленном постановлением Правительства Российской Федерации от 16 ноября 2009 г. N 934.

В зависимости от классификации автомобильных дорог, по которым осуществляет движение тяжеловесное транспортное средство, размер такого вреда определяется:

Правительством Российской Федерации - в отношении дорог федерального значения;

- высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации - в отношении дорог регионального или межмуниципального значения;

- собственником автомобильной дороги - в отношении частных дорог.

За нарушение правил перевозки тяжеловесных грузов, включая перевозку без специального разрешения и с превышением указанной в таком разрешении максимальной массы или нагрузки на ось, установлена административная ответственность (статья 12.21.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

2. Оценка вреда, наносимого федеральным автомобильным дорогам перевозками тяжеловесных грузов

Вред, наносимый перевозками тяжеловесных грузов федеральным автомобильным дорогам, может быть оценен в 4,5-16,8 млрд. рублей в год*. При этом в случае, если бы по автомобильным дорогам тяжеловесные грузы не перевозились вообще, то нормативные расходы на ремонт сети федеральных автомобильных дорог могли бы составить порядка 210 млрд. рублей в год. То есть перевозка тяжеловесных грузов увеличивает общие ежегодные расходы на содержание и ремонт федеральных автомобильных дорог на 2-8% в зависимости от используемых допущений.

Более подробная информация об оценке вреда, наносимого федеральным автомобильным дорогам перевозкой тяжеловесных грузов, представлена в приложении N 3 к данному заключению.

В связи с тем, что Минтрансом России не представлено каких-либо данных о вреде, наносимом перевозками тяжеловесных грузов региональным или муниципальным автомобильным дорогам, в рамках настоящего заключения рассматривается только воздействие таких перевозок на федеральные автомобильные дороги, которые составляют примерно 1/10 всей протяженности сети автомобильных дорог с твердым покрытием.

3. Данные о возмещении вреда, наносимого федеральным автомобильным дорогам перевозкой тяжеловесных грузов

Учитывая, что осуществление законной перевозки тяжеловесного груза (по специальному разрешению) возможно только при предварительном возмещении нанесенного такой перевозкой вреда, можно утверждать, что при эффективном контроле, вред, причиненный федеральным автомобильным дорогам, должен быть компенсирован полностью. В то же время, по данным Минтранса России, в 2011 году в качестве платы в счет возмещения вреда за перевозку тяжеловесных грузов было уплачено порядка 500 млн. рублей, а также наложено штрафов примерно еще на 500 млн. рублей**. Таким образом, действующая система контроля обеспечивает возмещение порядка 3-22% от общего размера вреда, нанесенного перевозкой тяжеловесных грузов.

4. Описание действующей системы весового контроля и оценка расходов, связанных с ее функционированием

Приказ определяет перечень процедур весового контроля транспортных средств, разграничивает полномочия Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России (далее - Госавтоинспекция) и Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - Ространснадзор) при осуществлении такого контроля, а также устанавливает порядок организации пунктов контроля на автомобильных дорогах Российской Федерации. Подробное описание процедур весового контроля и оценки издержек, сопряженных с проведением таких процедур, представлено в Приложении N 4 к данному заключению.

В рамках существующей системы контроля в Российской Федерации действуют 56 пунктов стационарных и 94 передвижных пунктов весового контроля. Данных о расходах, связанных с функционированием системы весового контроля, Минтрансом России не представлено. Вместе с тем при использовании ряда допущений, такие расходы могут быть оценены примерно в 450 млн. рублей в год***, что примерно сопоставимо с общими расходами, которые возмещаются, в том числе, за счет существования такой системы.

Осуществление весового контроля сопряжено с возложением на перевозчиков ряда дополнительных расходов. При этом такие расходы возлагаются не только на перевозчиков тяжеловесных грузов, но и на всех перевозчиков, весовые параметры транспортных средств которых должны быть оценены с целью выявления факта превышения установленных параметров.

По итогам публичного обсуждения Приказа выявлено две основные группы расходов перевозчиков, обусловленных необходимостью прохождения весового контроля:

- расходы, связанные с потерей времени на прохождение контрольных процедур, - 120-600 млн. рублей в год;

- возможные расходы, связанные с избирательным правоприменением со стороны отдельных должностных лиц, уполномоченных на осуществление контроля органов власти, - 0,16-1,6 млрд. рублей в год.

Таким образом, общие расходы перевозчиков, связанные с осуществлением весового контроля на федеральных автомобильных дорогах могут составлять порядка 0,28-2,2 млрд. рублей в год.

5. Вывод по итогам экспертизы

Общие издержки государства и добросовестных перевозчиков, сопряженные с осуществлением весового контроля составляют порядка 0,73-2,7 млрд. рублей в год. В то же время наличие данных процедур обеспечивает возмещение лишь порядка 0,5-1 млрд. рублей ущерба, наносимого ежегодно федеральным автомобильным дорогам перевозкой тяжеловесных грузов. При этом ущерб, наносимый перевозкой тяжеловесных грузов федеральным автомобильным дорогам, является существенным (2-8% от общего объема средств, необходимых на ежегодное содержание и ремонт автомобильных дорог или 4,5-16,8 млрд. рублей в год).

Учитывая, что перевозка грузов с превышением установленных весовых параметров является для владельцев транспортных средств экономически целесообразной, можно сделать вывод о том, что снижение интенсивности существующих мер весового контроля способно привести к еще большему увеличению размера ущерба, ежегодно наносимого автомобильным дорогам перевозкой тяжеловесных грузов.

По итогам экспертизы Приказа, сделан вывод о том, что отдельные положения Приказа, регламентирующие осуществление весового контроля, требуют существенной доработки в целях снижения расходов государства на содержание системы весового контроля и расходов субъектов предпринимательской деятельности на прохождение процедур весового контроля, а также повышения эффективности мер существующего весового контроля.

Для целей оптимизации существующей системы весового контроля необходимо осуществить пять ключевых действий (Таблица 1). Подробно обоснование необходимости принятия предлагаемых действий описано в Приложении N 4 к данному заключению.

Таблица 1

N п/п	Предлагаемое действие по оптимизации системы весового контроля	Прогнозируемые последствия осуществления предлагаемого действия
1.	Возложить функцию по осуществлению весового контроля и привлечению к административной ответственности за нарушение правил перевозки тяжеловесных грузов на единый федеральный орган исполнительной власти	Снижение расходов органов государственной власти на осуществление весового контроля
2.	Внедрить добровольную систему пломбирования на стационарных пунктах весового контроля перевозчиков, прошедших весовой контроль	Снижение расходов добросовестных субъектов предпринимательской деятельности, сопряженных с избирательным правоприменением
3.	Установить контроль за соответствием применяемого на контрольных пунктах весового оборудования обязательным метрологическим и техническим требованиям, а также предусмотреть на стационарных контрольных пунктах наличие дополнительного весового оборудования для осуществления контрольного взвешивания	Снижение рисков избирательного правоприменения для перевозчиков
4.	Осуществлять на передвижных контрольных пунктах весовой контроль не только международных, но и внутрироссийских перевозчиков, не имеющих пломб, свидетельствующих о прохождении взвешивания. Переориентировать передвижные пункты весового контроля именно на те маршруты, по которым возможно перемещаться, минуя стационарные контрольные пункты	Существенный рост эффективности контроля за счет установления возможности проверять тех перевозчиков, которые с наибольшей вероятностью ранее не проходили взвешивание на стационарных контрольных пунктах
5.	Усилить действующие меры административной ответственности в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, изменить практику применения существующих санкций	Снижение экономических мотивов для совершения нарушений перевозчиками

В совокупности, принятие предлагаемых решений позволит обеспечить следующие результаты (Таблица 2).

Таблица 2

	Ежегодный ущерб от перевозки тяжеловесных грузов по федеральным автомобильным дорогам	Возмещение ущерба от перевозки тяжеловесных грузов по федеральным автомобильным дорогам	Расходы государства на осуществление весового контроля на федеральных автомобильных дорогах	Расходы перевозчиков на федеральных автомобильных дорогах
Действующее регулирование	4,5-16,8 млрд. рублей	0,5-1 млрд. рублей	450 млн. рублей	0,28-2,2 млрд. рублей
Реализация предложений, подготовленных по итогам экспертизы	Значительное снижение	Значительный рост	Снижение	Значительное снижение

В этой связи в целях повышения качества весового контроля и сокращения расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и перевозчиков тяжеловесных транспортных средств, связанных с его осуществлением, по итогам настоящей экспертизы полагаем необходимым внести ряд изменений в Приказ и связанные с установленной им областью регулирования нормативные правовые акты.

1. В целях исключения дублирующих функций участвующих в осуществлении весового контроля федеральных органов исполнительной власти внести в нормативные правовые акты изменения, предусматривающие возложение полномочий по осуществлению на автомобильных дорогах федерального значения весового контроля транспортных средств внутрироссийских перевозчиков, включая их остановку, задержание, определение соответствия их весовых и габаритных параметров установленным требованиям, в том числе оформления административных правонарушений, на единый федеральный орган исполнительной власти. В рамках указанных изменений необходимо исключить из положений Приказа и Инструкции по перевозке крупногабаритных и тяжеловесных грузов автомобильным транспортом по дорогам Российской Федерации, утвержденной приказом Минтранса России от 27 мая 1996 г., положения, предусматривающие участие в осуществлении весового контроля должностных лиц Госавтоинспекции.

2. В целях исключения необходимости осуществления повторного взвешивания транспортных средств, пересекающих Государственную границу Российской Федерации, в Приказе необходимо регламентировать порядок участия таможенных органов в осуществлении весового контроля международных перевозчиков на пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, а также предусмотреть порядок выдачи актов взвешивания и добровольного опломбирования транспортных средств. Кроме того, необходимо закрепить в Приказе положения об осуществлении информационного взаимодействия между участвующими в осуществлении весового контроля органами исполнительной власти.

3. В целях сокращения временных издержек перевозчиков при осуществлении весового контроля в Приказе необходимо установить максимальный срок проведения административных процедур весового контроля с учетом срока, установленного в приказе Минтранса России от 21 июля 2011 г. N 193, а также определить порядок создания автоматизированных систем весового контроля транспортных средств в движении.

4. В целях сокращения случаев избирательного правоприменения при осуществлении весового контроля необходимо законодательно закрепить требования к формам оценки соответствия применяемого на контрольных пунктах весового оборудования, а также дополнить Приказ положениями, определяющими периодичность проведения контроля за соответствием такого оборудования обязательным метрологическим и техническим требованиям. Также в Приказе целесообразно установить требования к организационно-технологическому обеспечению контрольных пунктов, в том числе предусмотреть обязанность по размещению на стационарных контрольных пунктах дополнительного весового оборудования для контрольного взвешивания.

5. В целях снижения расходов добросовестных субъектов предпринимательской деятельности, сопряженных с избирательным правоприменением, в постановлениях Правительства Российской Федерации от 31 октября 1998 г. N 1272 "О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок", от 22 сентября 1999 г. N 1079 "О мерах по упорядочению деятельности, связанной с осуществлением контроля транспортных средств на автомобильных дорогах", в приказе Минтранса России от 21 июля 2011 г. N 193, а также Приказе необходимо предусмотреть положения о добровольном опломбировании на стационарных контрольных пунктах транспортных средств перевозчиков, прошедших весовой контроль, и запрете в осуществлении в отношении них повторного взвешивания без выявленных автоматизированной системой сбора, анализа, накопления, хранения и передачи информации в специализированные центры фактов о наличии нарушений по превышению ими установленных весовых параметров.

6. В целях повышения эффективности существующего весового контроля внести изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1999 г. N 1079 "О мерах по упорядочению деятельности, связанной с осуществлением контроля транспортных средств на автомобильных дорогах" и в Приказ в части установления возможности осуществления на передвижных контрольных пунктах весового контроля транспортных средств не только международных, но и внутрироссийских перевозчиков, не имеющих пломб, свидетельствующих о прохождении взвешивания.

7. В целях пресечения нарушений при перевозке тяжеловесных грузов внести изменения в статью 12.21.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в части усиления административной ответственности за нарушение правил перевозки тяжеловесных грузов.

8. В целях устранения выявленных в настоящем заключении замечаний Минюсту России в соответствии с пунктом 3 постановления Правительства Российской Федерации от 29 июля 2011 г. N 633 "Об экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" необходимо рассмотреть предложение об отмене или изменении Приказа и связанных с установленной им областью регулирования ведомственных нормативных правовых актов с целью исключения из них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также определить срок, в течение которого Минтрансом России данные нормативные правовые акты будут доработаны для устранения выявленных в настоящем заключении замечаний.

Полагаем, что срок, достаточный для устранения указанных в настоящем заключении замечаний, должен составить 60 календарных дней с момента получения Минтрансом России настоящего заключения.

Обращаем внимание на то, что в соответствии с пунктом 3 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, доработанные по данным замечаниями проекты нормативных правовых актов требуют направления в Минэкономразвития России на заключение об оценке регулирующего воздействия.

О.В. Фомичев

_____________________________

* Минтрансом России представлены противоречивые данные об интенсивности перевозок тяжеловесных грузов. В зависимости от того, какие из представленных Минтрансом России данных использовать в качестве основания для расчета могут быть получены представленные оценки.

** В письме МВД России от 29 июля 2012 N 13/Р-8-5464 не представлено данных о сумме наложенных штрафов. Указанное значение суммы наложенных в 2011 году штрафов (461-594 млн. рублей, далее используется усредненное значение - 500 млн. рублей) получено на основе представленных МВД России данных о количестве лиц, привлеченных к административной ответственности в 2011 году, и установленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях размеров штрафов. Максимальная оценка основана на оптимистичном допущении о том, что штрафы в последствии были уплачены в полном объеме.

*** Расчет данного значения представлен в разделе 1.5 "Стоимость контроля" Приложения N 4 к данному заключению.