Приложение N 4. Описание процедур весового контроля, оценка издержек, сопряженных с проведением таких процедур, и предложения по оптимизации процедур весового контроля

Приложение N 4
к заключению об экспертизе на
приказ Минтранса России
от 27 апреля 2011 г. N 125
"Об утверждении Порядка
осуществления весового и
габаритного контроля
транспортных средств, в том
числе порядка организации
пунктов весового и габаритного
контроля транспортных средств"

Описание
процедур весового контроля, оценка издержек, сопряженных с проведением таких процедур, и предложения по оптимизации процедур весового контроля

1. Описание объектов и процедур весового контроля

Условно объекты весового контроля (владельцы транспортных средств, осуществляющие перевозки тяжеловесных грузов по федеральным автомобильным дорогам), могут быть разделены на две категории согласно Таблице 1.

Таблица 1.

	Количество транспортных средств	Число рейсов по федеральным автомобильным дорогам в год	Пробег по федеральным автомобильным дорогам в год
Международные автомобильные перевозчики	Ежегодно въезжает на территорию России порядка 500 тыс. транспортных средств	3,1 млн. рейсов в год*	3-6 млрд. км в год
Внутрироссийские автомобильные перевозчики	Порядка 1,5 млн. грузовых транспортных средств	5-13 млн. рейсов в год	10,5-13,5 млрд. км в год
Итого:	Порядка 1,9 млн. грузовых транспортных средств	8-16 млн. рейсов в год	Порядка 16,5 млрд. км в год

_____________________________

* Минтрансом России (письмами от 10 июля 2012 N ОБ-21/7494 и от 23 июля 2012 N 03-01/03-2276ис) представлены данные о количестве ежегодно въезжающих на территорию Российской Федерации транспортных средств с разрешенной массой более 12 тонн (500 тыс.) и количестве кругорейсов (1548 тыс. или 3,1 млн. рейсов), выполненных в 2011 году на российском рынке международных автомобильных перевозок. Необходимо учитывать, что международные перевозки осуществляются не только с использованием транспортных средств с разрешенной массой более 12 тонн, а также с использованием транспортных средств, принадлежащих российским перевозчикам (по экспертным оценкам задействовано не более 100 тыс. транспортных средств. В таблице данные не представлены, поскольку указанные данные не сопоставимы с приведенной оценкой в 500 тыс. грузовых транспортных средств, въехавших на территорию Российской Федерации хотя бы один раз в течение года.

В соответствии с Приказом в зависимости от категории перевозчиков и органов исполнительной власти, осуществляющих функцию весового контроля, весовой контроль на федеральных автомобильных дорогах осуществляется:

1. в отношении внутрироссийских перевозчиков - Ространснадзором на стационарных контрольных пунктах;

2. в отношении международных перевозчиков - Ространснадзором на стационарных и передвижных контрольных пунктах, а также таможенными органами в соответствии со статьей 11 Федерального закона "О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения" в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации (данная функция реализуется в рамках осуществления таможенного контроля и не регулируется Приказом);

3. в отношении всех групп перевозчиков - Госавтоинспекцией в рамках предоставленных полномочий по государственному контролю (надзору) за соблюдением нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения с использованием специальных и технических средств для выявления и фиксации нарушений правил дорожного движения.

В рамках, установленных Приказом административных процедур, на контрольных пунктах осуществляется:

1) остановка и взвешивание транспортных средств;

2) составление акта по результатам взвешивания;

3) сравнение весовых параметров транспортного средства с весовыми параметрами, установленными на территории Российской Федерации или указанными в специальном разрешении, а также иных условий движения;

4) направление акта по результатам взвешивания транспортного средства в территориальное подразделение Госавтоинспекции и Федеральное дорожное агентство для принятия мер по привлечению к административной ответственности (при выявлении нарушений).

1.1. Весовой контроль на стационарных контрольных пунктах

Помимо Приказа последовательность административных процедур должностных лиц Ространснадзора по осуществлению весового контроля на стационарных контрольных пунктах в отношении внутрироссийских перевозчиков установлена Административным регламентом Ространснадзора исполнения государственной функции по осуществлению в установленном порядке весового контроля автотранспортных средств, осуществляющих грузовые перевозки, утвержденным приказом Минтранса России от 21 июля 2011 г. N 193 (далее - приказ Минтранса России от 21 июля 2011 г. N 193).

Количество стационарных контрольных пунктов, расположенных на автомобильных дорогах федерального значения, по данным Минтранса России (письмо от 24 июля 2012 г. N 03-01/03-2279ис) составляет 56 единиц.

В соответствии с пунктами 17, 24 приказа Минтранса России от 21 июля 2011 г. N 193, общее максимальное время на проведение весового контроля одного грузового транспортного средства на стационарных пунктах контроля не должно превышать 20 минут, из которых 10 минут составляет взвешивание.

В соответствии с пунктом 19 приказа Минтранса России от 21 июля 2011 г. N 193 основаниями для принятия решения о взвешивании транспортных средств на стационарных контрольных пунктах являются:

- инициатива самого перевозчика;

- поступление информации о превышении транспортным средством допустимых весовых параметров, полученных с использованием автоматизированных систем весового контроля, установленной на подъезде к стационарному контрольному пункту.

По полученным в Минтрансе России данным (приложение к письму от 22 августа 2012 г. N 02-01/04-1851ис), в 2011 году сотрудниками Ространснадзора на стационарных контрольных пунктах составлено 18770 актов взвешивания.

Таким образом, на одном стационарном контрольном пункте в день в среднем осуществляется взвешивание одного транспортного средства*(1).

Учитывая, что решение об остановке транспортного средства для осуществления весового контроля на стационарном контрольном пункте принимается на основании уже полученной с использованием автоматизированных систем весового контроля информации о превышении весовых параметров, осуществляемая на стационарных контрольных пунктах функция весового контроля не создает существенных временных издержек для перевозчиков.

1.2. Весовой контроль на передвижных контрольных пунктах и пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации

Помимо Приказа осуществление весового контроля транспортных средств в отношении международных перевозчиков на передвижных контрольных пунктах также регулируется постановлением Правительства Российской Федерации от 31 октября 1998 г. N 1272 "О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок", от 22 сентября 1999 г. и Административным регламентом Ространснадзора исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства Российской Федерации и международных договоров Российской Федерации о порядке осуществления международных автомобильных перевозок (транспортный контроль), утвержденным приказом Минтранса России от 15 сентября 2010 г. N 197 (далее - приказ Минтранса России от 15 сентября 2010 г. N 197).

В соответствии с пунктами 8, 25 приказа Минтранса России от 15 сентября 2010 г. N 197 контроль весовых параметров транспортных средств на передвижных контрольных пунктах осуществляется в рамках инструментального контроля в автомобилях Ространснадзора, оснащенных специальным оборудованием для проведения транспортного контроля и имеющих цветографическую окраску в соответствии с государственным стандартом Российской Федерации, и включает в себя проверку соответствия полной массы и нагрузки на ось транспортного средства указанным в специальных разрешениях данным.

В соответствии с пунктами 13, 25 приказа Минтранса России от 15 сентября 2010 г. N 197 последовательность действий при осуществлении весового контроля транспортных средств на пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации аналогична установленной на передвижных контрольных пунктах.

Количество передвижных пунктов транспортного контроля по информации, полученной в рабочем порядке в Ространснадзоре, составляет 94 единицы.

В отличие от весового контроля на стационарных пунктах максимальный срок проведения весового контроля транспортных средств на передвижных контрольных пунктах нормативно не определен.

Учитывая, что административные процедуры, связанные с проведением весового контроля на стационарных и передвижных контрольных пунктах не имеют существенных отличий, можно предположить, что время осуществления весового контроля на передвижных контрольных пунктах также составляет порядка 20 минут.

Таким образом, при допущении, что интервал между взвешиваниями составляет 10 минут, а на пунктах весового контроля постоянно в течение года осуществляется взвешивание, общее число транспортных средств, которые могут быть проверены на передвижных пунктах весового контроля при постоянной загрузке может быть оценено примерно в 1,6 млн. единиц в год или 4512 единиц в день*(2).

Общие издержки перевозчиков тяжеловесных грузов составляют примерно 800 тыс. часов простоя в пересчете на одно транспортное средство в год. Если допустить, что один час простоя транспортного средства стоит для перевозчика порядка 300 рублей (предпринимателями приводилась оценка стоимости аренды грузового транспортного средства в 8 тыс. рублей в сутки), то общие временные издержки перевозчиков на прохождение весового контроля составляют порядка 240 млн. рублей в год.

Если предположить, что передвижные контрольные пункты на практике осуществляют взвешивание в половину возможного времени, то издержки, связанные с потерей времени перевозчиков, составят порядка 120 млн. рублей в год.

В то же время следует отметить, что перевозчиками в ходе публичного обсуждения положений Приказа представлены позиции, согласно которым основные потери времени сопряжены с ожиданием взвешивания, а не с прохождением самой процедуры взвешивания. В зависимости от того, какое допущение может быть использовано относительно среднего времени ожидания взвешивания, общие временные издержки предпринимателей могут быть оценены в 120 млн. рублей - 600 млн. рублей в год*(3).

Помимо временных издержек прохождение весового контроля на передвижном пункте также сопряжено для перевозчиков с риском избирательного правоприменения со стороны уполномоченных на осуществление весового контроля должностных лиц.

Суть данных рисков описывается субъектами предпринимательской деятельности следующим образом. В отсутствии обязательных процедур оценки соответствия весового оборудования, принимая во внимания что точность показания весов значительно зависит от правильности их установки, при необходимости, возможно установить весы таким образом, чтобы исказить фактические весовые параметры контролируемых транспортных средств. Учитывая, что процедура контрольного взвешивания в отношении результатов, полученных по итогам взвешивания на передвижных постах, не является обязательной, возникает риск избирательного правоприменения.

В зависимости от допущения относительно частоты применения такого подхода должностными лицами уполномоченных органов власти, могут быть получены оценки возможных расходов, возлагаемых на предпринимателей, в 160 млн. рублей - 1600 млн. рублей в год (соответственно при допущении о том, что каждое сотое и каждое десятое взвешивание сопряжено с возложением дополнительных издержек в размере 10 тысяч рублей).

Издержки, связанные с риском избирательного правоприменения, гипотетически могут быть оценены в 0,16-1,6 млрд. рублей в год. Тогда общие издержки, связанные с необходимостью прохождения процедур весового контроля, могут быть оценены примерно в 0,28-2,2 млрд. рублей в год.

Таким образом, наибольшие издержки субъектов предпринимательской и иной деятельности связаны с мерами весового контроля, осуществляемыми именно на передвижных контрольных пунктах.

1.3. Весовой контроль, осуществляемый должностными лицами Госавтоинспекции

В соответствии с пунктом 2.1.2.1. Приказа в отношении всех групп перевозчиков, осуществляющих перевозки по федеральным автомобильным дорогам, должностными лицами Госавтоинспекции реализуются меры весового контроля, включая взвешивание транспортных средств.

Вместе с тем, исходя из текста Приказа не ясно, на каких контрольных пунктах (передвижных и (или) стационарных) должностные лица Госавтоинспекции в праве осуществлять функцию весового контроля.

Также необходимо отметить, что предусмотренные Приказом административные процедуры весового контроля, осуществляемые должностными лицами Госавтоинспекции, дублируют процедуры, осуществляемые должностными лицами в Ространснадзора.

1.4. Весовой контроль, осуществляемый таможенными органами

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 31 октября 1998 г. N 1272 "О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок" проверка весовых параметров транспортных средств в рамках транспортного контроля осуществляется таможенными органами в пунктах пропуска транспортных средств через Государственную границу Российской Федерации. Вместе с тем, указанная функция таможенных органов не регулируется Приказом.

В результате на практике, должностными лицами таможенных органов не осуществляется выдача актов по результатам взвешивания транспортного средства, что приводит к необходимости повторного взвешивания на стационарных или передвижных контрольных пунктах.

Как следствие увеличиваются расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на обеспечение функции участвующих в осуществлении взвешивания транспортных средств федеральных органов исполнительной власти.

Кроме того, в отношении международных перевозчиков, взвешивание транспортных средств которых осуществляется таможенными органами, не применяется предусмотренная Приказом норма, допускающая расхождение менее, чем на 2%, определенных по результатам взвешивания весовых параметров транспортного средства, от указанных в специальном разрешении.

В результате создается ситуация, при которой к одному и тому же субъекту правового регулирования (международным перевозчикам), на контрольных пунктах и на пунктах пропуска транспортных средств через государственную границу Российской Федерации устанавливаются различные требования к результатам взвешивания транспортных средств, что в свою очередь может способствовать установлению избирательного правоприменения со стороны таможенных органов.

1.5. Эффективность контроля

Точно установить, какой объем грузов ежегодно перевозится с превышением установленных параметров, не представляется возможным. При этом данная величина может быть оценена при использовании ряда допущений, на основании позиций, полученных в рамках публичных консультаций, а также предоставленных Минтрансом России данных.

Так, по данным Минтранса России (письмо от 24 июля 2012 г. N 03-01/03-2279), число специальных разрешений на перевозку тяжеловесных грузов в 2011 году составило 11800 в международном и примерно 27200 во внутрироссийском сообщении. При этом согласно информации, представленной в письме МВД России от 29 июля 2012 N 13/Р-8-5464, в 2011 году по части 1 статьи 12.21.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (перевозка крупногабаритного или тяжеловесного груза без разрешения) к ответственности были привлечены 78219 водителей. Если допустить, что во всех перечисленных случаях перевозились именно тяжеловесные (не крупногабаритные) грузы, то число рейсов по перевозке тяжеловесных грузов, о совершении которых имеется достоверная информация, может быть оценено примерно в 117 тыс. единиц в 2011 году или примерно в 235 млн. километров пробега по федеральным дорогам*(4).

При этом данная оценка не учитывает того, какое число фактически совершаемых случаев перевозки с превышением установленных параметров не выявляется. В зависимости от используемых допущений число рейсов по перевозке тяжеловесных грузов может быть оценено, примерно, в 280-560 тыс. в год*(5) или, примерно, в 500 млн. км. пробега по федеральным автомобильным дорогам.

Таким образом, по оценкам Минтранса России, выявляется примерно 20-40%*(6) всех случаев перевозки тяжеловесных грузов.

1.6. Стоимость контроля

Данных о том, какие расходы государства сопряжены с осуществлением весового контроля Минтрансом России не представлено.

Консервативно данные расходы могут быть оценены следующим образом. Если допустить, что на каждом пункте весового контроля находятся три должностных лица уполномоченных органов власти, и средние расходы на оплату труда составляют один млн. рублей в год на одного сотрудника (следует учитывать необходимость замены сотрудников на период отпусков, выходных дней, замену оборудования, оплату накладных расходов, в том числе топлива и связи и так далее), а общее число пунктов весового контроля на федеральных дорогах составляет 150 единиц, то общие расходы на осуществление весового контроля может быть консервативно оценено в 450 млн. рублей в год.

Указанные расходы бюджетной системы Российской Федерации, связанные с обеспечением весового контроля обусловлены с одной стороны наличием дублирующих полномочий Ространснадзора и Госавтоинспекции, а с другой необходимостью повторного взвешивая транспортных средств международных перевозчиков на контрольных пунктах при наличии уже имеющейся у таможенных органов информации об их взвешивании, полученной по результатам взвешивания в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации.

1.7. Возможность оптимизации процедур весового контроля

По итогам проведенного анализа на основе представленной Минтрансом России информации и полученных при проведении публичных консультаций предложений субъектов предпринимательской и иной деятельности полагаем, что установленный Приказом порядок осуществления весового контроля требует оптимизации по следующим направлениям.

1. В целях сокращения расходов бюджетной системы Российской Федерации на обеспечение дублирующих полномочий по осуществлению весового контроля Ространснадзора и Госавтоинспекции, полагаем целесообразным возложить функцию по осуществлению весового контроля перевозчиков во внутрироссийском сообщении на единый федеральный орган исполнительной власти.

Проблема наличия дублирующих функций весового контроля у федеральных органов исполнительной власти уже обсуждалось на состоявшемся 30 мая 2011 г. совещании у Председателя Правительства Российской Федерации В.В. Путина в г. Тверь*(7), по итогам которого решение о возложении данной функции на Ространснадзор в полном объеме*(8).

В целях реализации указанных мер из Приказа и Инструкции по перевозке крупногабаритных и тяжеловесных грузов автомобильным транспортом по дорогам Российской Федерации, утвержденной приказом Минтранса России от 27 мая 1996 г., необходимо исключить положения, связанные с осуществлением весового контроля Госавтоинспекцией.

Кроме того, за таможенными органами, осуществляющими взвешивание транспортных средств международных перевозчиков в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, необходимо закрепить обязанность по выдаче актов по результатам такого взвешивания и опломбирования транспортных средств по желанию перевозчика, с целью исключения дублирующей процедуры взвешивания.

2. Наличие у участвующих в осуществлении весового контроля федеральных органов исполнительной власти дублирующих полномочий и отсутствие системы информационного взаимодействия между ними создает условия, при которых одно и тоже транспортное средство в течение маршрута следования может подвергаться неоднократному взвешиванию.

Указанное обстоятельство в свою очередь усугубляет отсутствие единых требований к формам оценки соответствия весового оборудования на контрольных пунктах. В результате весовые параметры одного и того же транспортного средства в течение маршрута следования, определенные по результатам взвешивания различными контролирующими органами на различных контрольных пунктах могут иметь существенные расхождения, что создает различные правовые последствия для перевозчика, а, следовательно, и дополнительные расходы для добросовестных субъектов предпринимательской деятельности, сопряженных с избирательным правоприменением.

В целях исключения случаев многократного взвешивания одного и того же транспортного средства в течение маршрута следования предлагается внедрить систему добровольного опломбирования транспортных средств по результатам их первоначального взвешивания, а также установить в Приказе запрет на осуществление повторного взвешивания опломбированных транспортных средств. Пломбирование транспортных средств по результатам весового контроля целесообразно производить на стационарных контрольных пунктах в целях стимулирования перевозчиков тяжеловесных транспортных средств к прохождению весового контроля на добровольной основе в соответствии с пунктом 19 приказа Минтранса России от 21 июля 2011 г. N 193.

Реализация указанных мер позволит сократить издержки субъектов перевозчиков, связанные с избирательным правоприменением по результатам взвешивания транспортных средств.

3. Согласно полученной в Минтрансе России информации (письмо от 24 июля 2012 г. N 03-01/03-2279ис) в настоящее время законодательством Российской Федерации не установлены требования к формам оценки соответствия контрольных пунктов, что в свою очередь способствует нарушению соответствия применяемого на них весового оборудования установленным метрологическим и техническим требованиям. Так, по результатам проведенного Ространснадзора обследования только семь стационарных контрольных пункта соответствуют указанным требованиям (приложение к письму Минтранса России от 13 августа 2012 г. N 3.1.12-2034).

Указанные обстоятельства способствуют повышению избирательного правоприменения для перевозчиков при осуществлении весового контроля.

В целях снижения рисков избирательного правоприменения в Приказе необходимо закрепить требования к проведению обязательной поверки данного весового оборудования, в особенности применяемого на передвижных контрольных пунктах, где произвести контрольное взвешивание для перевозчика не представляется возможным. Кроме того, целесообразно установить обязанность по размещению на стационарных контрольных пунктах дополнительного весового оборудования для осуществления контрольного взвешивания.

4. Весовой контроль за международными автомобильными перевозчиками, составляющими менее 1/3 от общего числа перевозок, осуществляется значительно чаще (на стационарных, передвижных контрольных пунктах и пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации), чем за внутрироссийскими (только на стационарных контрольных пунктах).

Указанное обстоятельство негативно сказывается на эффективности существующих мер весового контроля, не позволяя осуществлять проверку тех внутрироссийских перевозчиков, которые с наибольшей вероятностью ранее не проходили взвешивание на стационарных контрольных пунктах.

В этой связи целесообразно установить возможность для проведения процедур весового контроля в отношении внутрироссийских перевозчиков, транспортные средства которых не имеют пломб, свидетельствующих о прохождении взвешивания, как на стационарных, так и на передвижных контрольных пунктах.

Также необходимо переориентировать местоположения передвижных контрольных пунктов именно на те маршруты, по которым возможно перемещаться, минуя стационарные контрольные пункты.

5. Многочисленные нарушения в сфере перевозок автомобильным транспортом тяжеловесных грузов и значительный вред, причиняемый дорожному покрытию такими перевозками, обуславливают необходимость принятия мер, направленных на снижение экономических мотивов для совершения перевозчиками указанных нарушений.

В этой связи целесообразно принятие комплекса мер по усилению существующей административной ответственности по данному составу правонарушений и изменению практики применения существующих санкций.

_____________________________

*(1) 18770 актов взвешивания / 56 стационарных контрольных пунктов / 365 дней = 0,91.

*(2) 2 взвешивания в час * 24 часа * 365 дней * 94 передвижных пунктов контроля = 1646880 взвешиваний в год.

*(3) Соответственно при допущении об отсутствии необходимости ожидать взвешивания и о необходимом ожидании в течение двух часов.

*(4) В письме от 16 июня 2011 г. N СА-10/6670 Минтрансом России указывается, что средняя протяженность устоявшихся маршрутов движения, на которые выдается специальное разрешение на движение по автомобильным дорогам транспортных средств, осуществляющих перевозки тяжеловесных грузов, составляет порядка 2 тыс. км. В то же время субъектами предпринимательской деятельности в ходе публичного обсуждения использовались допущения о средней протяженности одного маршрута в 1 тыс. км.

*(5) Могут быть использованы два подхода к оценке числа рейсов по перевозке тяжеловесных грузов.

1) исходя из общей оценки вреда от перевозки тяжеловесных грузов в 4,5 млн. руб. (представлена Минтрансом России письмом от 16 июня 2011 г. N СА-10/6670) и допущении о том, что перевозится груз с превышением установленных весовых параметров на две оси на 10%, общий пробег может быть оценен в 4,5 млрд. р. / 30 р. = 150 млн. километров, что составляет 75-150 тысяч рейсов.

2) Минтрансом России в письме от 16 июня 2011 г. N СА-10/6670 приводятся данные о том, что 20% всех грузов перевозится с превышением весовых и габаритных параметров. Если допустить, что 17% грузов из данного числа перевозится именно с превышением весовых параметров, то общий пробег тяжеловесных транспортных средств по федеральным автомобильным дорогам может быть оценен в 560 млн. километров или в 280-560 тыс. рейсов.

*(6) Из расчета исключены, очевидно, несоответствующие фактическим, значения числа рейсов в 75 тыс. в год, так как такая оценка, вероятно, базируется на заниженной оценке ущерба от перевозок тяжеловесных грузов и предполагает, что выявляется больше фактов правонарушений, чем всего осуществляется перевозок тяжеловесных грузов.

*(7) Пункт 4 протокола совещания от 30 мая 2011 N ВП-П9-29пр.

*(8) Необходимо отметить, что в соответствии с пунктом 5.5.2. постановления Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 N 398, Ространснадзор является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по осуществлению функции весового контроля грузовых транспортных средств, и организацию на федеральных автомобильных дорогах стационарных пунктов для проведения такого контроля.