Обзор разъяснений Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" в части субъектного состава заказчиков, осуществляющих размещение заказа (казенное предприятие, автономное учреждение, федеральное государственное унитарное предприятие, государственное учреждение) (подготовлен Управлением контроля размещения государственного заказа ФАС России, декабрь 2012)

Частью 4 статьи 8 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (далее - Закон об унитарных предприятиях) установлены случаи создания казенного предприятия, в том числе с целью производства продукции.

В соответствии с пунктом 13 Правил создания и регулирования деятельности Федеральных казенных предприятий, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 15.12.2007 N 872, финансирование деятельности предприятия осуществляется за счет доходов от реализации производимой им продукции (работ, услуг) в соответствии со сметой доходов и расходов. При недостаточности доходов предприятия для покрытия расходов, предусмотренных сметой доходов и расходов, уполномоченный орган осуществляет в установленном порядке финансирование целевых расходов, связанных с функционированием предприятия, ежеквартально по итогам отчетного периода. Порядок выделения предприятию средств федерального бюджета определяется бюджетным законодательством.

При этом, частью 1 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

Закон о размещении заказов регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений.

Под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), либо потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ (далее также - нужды субъектов Российской Федерации). Под нуждами федеральных бюджетных учреждений и бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации понимаются обеспечиваемые федеральными бюджетными учреждениями, бюджетными учреждениями субъектов Российской Федерации (независимо от источников финансового обеспечения) потребности в товарах, работах, услугах соответствующих бюджетных учреждений.

Государственными заказчиками, муниципальными заказчиками выступают соответственно государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, казенные учреждения и иные получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования. Иными заказчиками выступают бюджетные учреждения при размещении ими заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг независимо от источников финансового обеспечения их исполнения.

В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации получатель бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено Бюджетным Кодексом Российской Федерации.

Таким образом, казенное предприятие не является государственным или муниципальным заказчиком и деятельность таких предприятий при осуществлении закупок не подпадает под действие Закона о размещении заказов.

В соответствии с Федеральным законом от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Закон об автономных учреждениях) автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.

Согласно письму Минэкономразвития России от 18.01.2008 N Д04-90 автономные учреждения не являются получателями бюджетных средств и не могут выступать государственными или муниципальными заказчиками на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд и не подпадают под действие Закона о размещении заказов.

В соответствии с частью 4 статьи 4 Закона об автономных учреждениях финансовое обеспечение деятельности автономных учреждений осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и иных не запрещенных федеральными законами источников.

Частью 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации могут предусматриваться субсидии автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ).

Порядок определения объема и предоставления указанных субсидий из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов устанавливается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.

Учитывая вышеизложенное, ФАС России считает, что автономные учреждения не являются получателями бюджетных средств и не могут выступать государственными или муниципальными заказчиками на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, в связи с чем обязанность по соблюдению требований Закона о размещении заказов у таких учреждений отсутствует.

Если собственник имущества казенного предприятия или учредитель автономного учреждения выступают заказчиками в соответствии с положениями Закона о размещении заказов, то обеспечение нужд собственника или учредителя может осуществляться только с применением норм законодательства Российской Федерации о размещении заказов, то есть в результате проведения процедур, установленных Законом о размещении заказов. Следовательно, исполнитель по контракту для обеспечения нужд заказчика должен определяться в результате размещения заказа в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов. Таким образом, доводя заказы без применения процедур, определенных Законом о размещении заказов, до автономного учреждения или казенного предприятия, собственники имущества или учредители соответственно нарушают законодательство Российской Федерации о размещении заказов.

Наделение органом местного самоуправления муниципального бюджетного учреждения, являющегося хозяйствующим субъектом в понимании пункта 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции, функциями муниципального заказчика (создание комиссии по размещению заказов, определение начальной (максимальной) цены контракта, предмета и существенных условий исполнения контракта, утверждение проекта контракта, конкурсной документации, документации об аукционе, определение условий торгов и их изменение, подписание контракта) следует рассматривать в качестве нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

При этом согласно пункту 20 статьи 4 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) государственными или муниципальными преференциями является предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот.

Учитывая, что в качестве преференции может выступать имущество (в том числе деньги), а так же учитывая, что получение субсидии обеспечивает преимущества при осуществлении деятельности хозяйствующим субъектам, выделение субсидии, по мнению Управления, может быть признано преференцией.

Статьей 19 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что государственная или муниципальная преференция предоставляется исключительно в целях, предусмотренных частью 1 данной статьи, и с предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа, в случае, если такое согласие требуется (часть 3 статьи 19 Закона о защите конкуренции).

Действия органа власти по предоставлению преференций в нарушение порядка, установленного статьей 20 Закона о защите конкуренции, как считает Управление может быть квалифицировано по статье 15 Закона о защите конкуренции (пункт 7 части 1 Закона о защите конкуренции).

Согласно части 1 статьи 4 Закона о размещении заказов государственными заказчиками, муниципальными заказчиками могут выступать соответственно государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, а также бюджетные учреждения, иные получатели средств федерального бюджета и уполномоченные органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления на размещение заказов бюджетные учреждения, иные получатели средств бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.

Следовательно, федеральное государственное унитарное предприятие не может признаваться учреждением, наделяться статусом "получатель бюджетных средств" и выступать государственным заказчиком при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг. Осуществление указанных действий содержит признаки нарушения части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

Вместе с тем, в соответствии Правилами осуществления в 2010 году бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации в форме капитальных вложений в основные средства федеральных государственных унитарных предприятий, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2009 N 1202 (далее - Правила) предприятия, с расчетных счетов которых осуществляется оплата денежных обязательств по договорам подряда организуют размещение заказов на выполнение изыскательских, проектных и (или) строительных работ в порядке, установленном для размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд, и заключают соответствующие договоры подряда, выполнять по поручению главных распорядителей иные полномочия, связанные с осуществлением бюджетных инвестиций в объекты.

Таким образом, с целью осуществления функций, возложенных на федеральные государственные унитарные предприятия Правилами, данные предприятия обязаны руководствоваться положениями законодательства о размещении заказов.

Кроме того, в соответствии с частью 4 статьи 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования, являются доходами бюджета.

Таким образом, в связи с тем, что государственное учреждение является бюджетным учреждением, средства, находящиеся у него в качестве внебюджетных источников финансирования, в том числе денежные средства, поступившие на счет государственного учреждения как "пожертвование", должны расходоваться в соответствии с процедурами, предусмотренными Законом о размещении заказов.