Резолюция Парламентской Ассамблеи Совета Европы от 2 октября 2012 г. 1896 (2012) Соблюдение Российской Федерацией своих обязанностей и обязательств

Резолюция Парламентской Ассамблеи Совета Европы
от 2 октября 2012 г. 1896 (2012)*
Соблюдение Российской Федерацией своих обязанностей и обязательств

(* Дебаты в Ассамблее 2 октября 2012 г. (30-е и 31-е заседания) (см. Документ 13018 и приложение, доклад Комитета по соблюдению государствами - участниками Совета Европы своих обязанностей и обязательств (Комитет по мониторингу), содокладчики Фрунда и Гросс). Текст принят Ассамблеей 2 октября 2012 г. (31-е заседание).

Предварительная версия

Соблюдение Российской Федерацией своих обязанностей и обязательств

1. Российская Федерация вступила в Совет Европы 28 февраля 1996 г. При вступлении она приняла на себя обязательства общего характера согласно статье 3 Устава Совета Европы в отношении соблюдения норм плюралистической демократии, верховенства закона и прав человека. Она также приняла на себя ряд конкретных обязательств, перечисленных в Заключении 193 (1996) Парламентской Ассамблеи по заявке Российской Федерации о вступлении в Совет Европы.

2. В соответствии с процедурой мониторинга, предусмотренной Резолюцией 1115 (1997) с изменениями, внесенными Резолюцией 1431 (2005) и Резолюцией 1515 (2006), Парламентская Ассамблея дала оценку успехов, достигнутых Российской Федерацией в исполнении своих обязанностей и обязательств, в Резолюциях 1277 (2002) и 1455 (2005).

3. Российская Федерация достигла уникального момента в ее недолгой истории демократического развития. Объединение и мобилизация более чем 100 000 граждан после декабрьских выборов 2011 года, пробуждение весьма сплоченного гражданского общества и желание властей услышать призыв к реформам могли создать импульс для перемен.

4. Чтобы реализовать этот уникальный политический потенциал, российское общество нуждается в конкретных реформах. Ряд законопроектов, внесенных после декабря 2011 года, включая поправки к закону о политических партиях, изменения избирательного законодательства и возвращение к прямым выборам губернаторов, являются позитивными шагами и отражают волю к либерализации системы и увеличению ее инклюзивности. Именно поэтому Парламентская Ассамблея приветствует снижение выборного порога с 7 до 5%, либерализацию правил регистрации политических партий и уменьшение требуемого числа членов партии, а также уменьшение количества подписей, необходимых для кандидатов на выборах президента с 2 млн до 100 тыс. и отмену обязанности по сбору подписей на всех других выборах.

5. Парламентская Ассамблея также приветствует решение Конституционного Суда Российской Федерации от 19 ноября 2009 г. об отмене смертной казни де-факто. Парламентская Ассамблея твердо настаивает также на отмене в Российской Федерации смертной казни де-юре и призывает власти ратифицировать Протокол N 6 к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (ETS NN 114 и N 5) без задержек.

6. Однако другие меры и решения, принятые в этом году, вызывают серьезную озабоченность. В частности, четыре закона, принятые Государственной Думой в июне и июле 2012 года, а именно законы о криминализации клеветы и об Интернете, изменения закона о собраниях (так называемый закон о протестах) и неправительственных организациях (далее - НПО) (так называемый закон об иностранных агентах), также вызывают обеспокоенность, поскольку они указывают, насколько противоречивой является политическая ситуация в России, и дают основания сомневаться в реальных намерениях властей. Недавно назначенное наказание в виде двух лет лишения свободы трем участницам группы "Пусси райот", воспринятое многими как явно несоразмерное, дополнило уже существующие причины обеспокоенности, и Парламентская Ассамблея призывает к немедленному освобождению участниц группы.

7. В Резолюции 1455 (2005) Парламентская Ассамблея полностью признала право российских властей проводить реформы, адаптированные к экономическим, политическим и административным реалиям. Она приветствовала прогресс, достигнутый в исполнении ряда обязательств, например, ратификацию (пересмотренной) Европейской социальной хартии (ETS N 163), создание общественных средств массовой информации, пересмотр порядка выборов региональных губернаторов и прочее.

8. Напомнив об озабоченности, выраженной в последнем докладе по поводу реформ, проведенных Президентом В.В. Путиным для укрепления "вертикали власти", как фундаментально умаляющих во многих отношениях систему сдержек и противовесов, необходимую для нормального функционирования плюралистической демократии, Парламентская Ассамблея призывает вновь избранного Президента В.В. Путина к демократизации системы.

9. После принятия предыдущей резолюции в Российской Федерации дважды состоялись парламентские выборы в 2007 и 2011 годах и дважды президентские - в 2008 и 2012 годах. Все они характеризовались рядом серьезных недостатков и проблем, связанных с общим избирательным процессом, о чем заявляли международные и российские наблюдатели, которые, тем не менее, с удовлетворением отметили, что большое число российских граждан воспользовались своим правом голоса. На протяжении всего отчетного периода одна и та же политическая сила, "Единая Россия", обладала большинством мандатов в Государственной Думе, и ее кандидаты, Д.А. Медведев и В.В. Путин, победили на очередных президентских выборах.

10. До декабрьских парламентских выборов 2011 года отчетный период был отмечен дальнейшим укреплением полномочий исполнительной власти и сужением плюрализма, несмотря на ряд законодательных инициатив, предпринятых Президентом Д.А. Медведевым в 2009 и 2010 годах по либерализации политической системы. К сожалению, реформы, направленные на усиление парламентского контроля над исполнительной властью и развитие партийного плюрализма, почти не имели последствий и не способствовали существенным образом улучшению демократического процесса.

11. В то же время недостатки и ограничительное применение других законов, имеющих решающее значение для функционирования демократических институтов и политической среды, в частности, законов о политических партиях и свободе собраний, повлекли ухудшение условий для подлинного политического плюрализма. Ликвидация Республиканской партии в 2007 году, признанная незаконной Европейским Cудом по правам человека (далее - Европейский Суд), отказ в регистрации некоторых политических партий, таких как ПАРНАС, систематический отказ в согласовании мирных демонстраций и использование непропорциональной силы для их разгона, создание ограничительных условий для свободы средств массовой информации, в особенности, крупных и влиятельных, и преследование оппозиции, - все это оказывало негативное влияние на состояние демократии в Российской Федерации до осени 2011 года.

12. Кроме того, поправки в законодательство о Конституционном Суде Российской Федерации многими рассматриваются как демократически регрессивные и свидетельствующие о том, что судебная система в России все больше теряет свою независимость. Например, осуждения Михаила Ходорковского еще на шесть лет лишения свободы в декабре 2010 года и участниц панк-группы "Пусси райот" в августе 2012 года были широко восприняты обществом как признак того, что судебная система в России остается предметом политического давления и влияния исполнительной власти.

13. Вместе с тем даже один убитый журналист - уже слишком много в демократическом обществе, и Парламентская Ассамблея принимает во внимание, что в отчетном периоде количество случаев насилия в отношении журналистов в Российской Федерации снизилось. Тем не менее серьезные нарушения прав человека, такие как запугивание, избиения и убийства активных граждан, включая, в частности, убийства Анны Политковской и Натальи Эстемировой, до сих пор остаются безнаказанными.

14. Пытки и смерть в местах лишения свободы являются совершенно неприемлемыми в государстве - участнике Совета Европы. Именно поэтому дела Сергея Магнитского и Веры Трифоновой и продолжающаяся безнаказанность виновных лиц вызывали крайнюю озабоченность Парламентской Ассамблеи в течение отчетного периода. Лица, ответственные за эти случаи смерти, должны быть установлены и наказаны, и данные дела должны оставаться предметом расследования и освещения в течение следующего отчетного периода по Российской Федерации.

15. Ситуация на Северном Кавказе, в частности, в Республиках Ингушетия и Дагестан, характеризующаяся серьезными злоупотреблениями со стороны сотрудников правоохранительных органов, включая убийства, похищения и пытки, и преимущественной безнаказанностью преступников в этом регионе, подтвержденной более чем 150 постановлениями Европейского Суда, остается крайне тревожной и неприемлемой. Парламентская Ассамблея настоятельно призывает российское руководство привлечь виновных лиц к ответственности.

16. В то же время Парламентская Ассамблея с удовлетворением отмечает, что ряд реформ в области судебной системы, таких как создание Следственного комитета и его отделение от прокуратуры, принятие закона о компенсации, реформа пенитенциарной системы и значительное уменьшение числа лиц, подвергнутых предварительному заключению, разрешает давние проблемы, на которые неоднократно указывала Парламентская Ассамблея.

17. Террористические акты в Российской Федерации, к сожалению, остаются серьезным поводом для беспокойства. С момента принятия Резолюции 1431 (2005) страна подвергалась значительному количеству смертоносных нападений, в особенности, в московском метро в марте 2010 года и в одном из крупных аэропортов Москвы в январе 2011 года.

18. Что касается последствий войны между Грузией и Российской Федерацией, Парламентская Ассамблея напоминает свои Резолюции 1633 (2008), 1647 (2008) и 1683 (2009) и выводы доклада Независимой международной миссии по установлению фактов конфликта в Грузии, созданной Европейским союзом и возглавляемой послом Тальявини. Парламентская Ассамблея вновь подтверждает решение Комитета по мониторингу, вынесенное в январе 2011 года, об условиях дальнейших действий по этому вопросу. Открытие избирательных участков в Абхазии (Грузия), Южной Осетии (Грузия) и Приднестровье (Республика Молдавия) без явного согласия властей де-юре в Тбилиси и Кишиневе соответственно, а также предварительная "паспортизация" населения на данных территориях нарушили территориальную целостность этих государств, что было признано международным сообществом, включая Парламентскую Ассамблею.

19. Продолжающиеся нападки на права лесбиянок, геев, бисексуалов и трансгендеров остаются серьезным поводом для беспокойства в связи с введением законов, ограничивающих свободу слова и собраний в отношении гомосексуалистов в девяти субъектах Российской Федерации, и предложениями о введении аналогичного законодательства в Государственной Думе, а также в связи с систематическим отказом в разрешении проведения мирных собраний, несмотря на Постановление Европейского Суда по делу "Алексеев против Российской Федерации" (Alekseyev v. Russia)* (* Постановление Европейского Суда от 21 октября 2010 г. по делу "Алексеев против Российской Федерации" (Alekseyev v. Russia), жалобы NN 4916/07, 25924/08, 14599/09, опубликовано в "Бюллетене Европейского Суда по правам человека" N 11/2011 (прим. переводчика).).

20. События после декабрьских парламентских выборов 2011 года, инициированные массовыми демонстрациями протеста, и выраженная впоследствии готовность властей к реформированию системы создали окно возможностей, которое все еще открыто.

21. К сожалению, эти позитивные события недавно были омрачены принятием Государственной Думой ряда ограничительных федеральных законов, включая поправки к законам о клевете, об информации, НПО и о собраниях. Парламентская Ассамблея рассматривает указанные законы как потенциально регрессивные с точки зрения развития демократии и призывает власти Российской Федерации не использовать их таким пагубным образом.

22. Парламентская Ассамблея обращает внимание на недавние заключения Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии) по поводу пяти федеральных законов, а именно законов о выборах, собраниях, об экстремизме, о Федеральной службе безопасности и политических партиях, в которых выявлен ряд недостатков, а также на ожидающееся заключение о внесении изменений в закон о свободе собраний, принятых 9 июня 2012 г., и призывает российские власти учесть проблемы, указанные в этих заключениях.

23. Парламентская Ассамблея просит Российскую Федерацию в полной мере использовать материалы правовой экспертизы Венецианской комиссии.

24. Парламентская Ассамблея весьма озабочена недавним решением Государственной Думы о лишении Геннадия Гудкова, члена партии "Справедливая Россия", парламентского мандата на основании подпункта "в" пункта 1 статьи 4 и подпункта "в" пункта 2 статьи 6 Федерального закона от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", которые запрещают членам Государственной Думы заниматься какой-либо предпринимательской деятельностью. Это решение, принятое простым большинством голосов на основании данных, предоставленных Генеральной прокуратурой Российской Федерации и Следственным комитетом, в отсутствие какого-либо судебного разбирательства, создает опасный прецедент, который может умалить саму суть представительной демократии. Парламентская Ассамблея призывает Государственную Думу отменить свое решение и установить надлежащую процедуру для применения правовых положений, связанных с несовместимой деятельностью, которая соответствовала бы демократическим стандартам.

25. Парламентская Ассамблея убеждена, что ближайшие месяцы будут иметь решающее значение для демократического будущего России и что российские власти должны подтвердить свою приверженность к демократическому развитию страны.

Соответственно, Парламентская Ассамблея призывает власти Российской Федерации:

что касается функционирования плюралистической демократии:

25.1. Разработать в сотрудничестве с Венецианской комиссией единый избирательный кодекс, который учитывал бы все проблемы, выявленные в ходе выборов 2011 и 2012 годов, в частности, относящиеся к:

25.1.1. Условиям процедуры назначения членов Центральной избирательной комиссии и избирательных комиссий более низкого уровня в целях обеспечения их независимости и беспристрастности;

25.1.2. Гарантиям, эффективно предотвращающим конвергенцию государства и правящей партии;

25.1.3. Равному доступу к средствам массовой информации для всех политических партий в период избирательных кампаний;

25.1.4. Наблюдению за выборами со стороны представителей национальных НПО и ассоциаций и обеспечению их эффективного участия;

25.1.5. Эффективной процедуре рассмотрения претензий и жалоб;

25.1.6. Правилам финансирования партий в ходе избирательных кампаний и введению государственного финансирования;

25.1.7. Возможности образования избирательных блоков различными политическими партиями.

25.2. Разрешить неустраненные проблемы, затронутые Венецианской комиссией в ее заключении по закону о политических партиях, в частности, относящиеся к уровню бюрократического контроля при создании и функционировании политических партий.

25.3. Восстановить значимый политический диалог с оппозицией, не представленной в Государственной Думе, как в период с декабря 2011 года по март 2012 года.

25.4. Улучшить политическую среду, чтобы обеспечить реальную конкурентоспособность оппозиционных сил.

25.5. Внести изменения в недавно принятые законы о клевете, информации и собраниях (так называемый закон о протестах), исключающие злоупотребления в целях подавления общественного мнения, свободы выражения мнения, гражданского участия и мобилизации.

25.6. Воздержаться от ненадлежащего контроля социальных сетей и Интернета, онлайн-фильтрации и кибератак на оппозиционные интернет-сайты.

25.7. Воздержаться от попыток дискредитации некоторых наиболее уважаемых национальных и международных НПО путем безосновательного публичного обвинения их в деятельности по иностранным указаниям и представлении иностранных интересов.

25.8. Изменить новый закон о НПО (так называемый закон об иностранных агентах), исключив его использование в качестве инструмента подавления и запугивания НПО и гражданского общества.

25.9. Воздержаться от ненадлежащего давления на оппозицию и критически настроенные НПО и их запугивания.

25.10. Пересмотреть законодательство о местных и региональных органах власти с целью устранения нормы, допускающей возможность увольнения мэров.

25.11. Пересмотреть законодательство о разграничении полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местными властями.

Что касается верховенства права:

25.12. Пересмотреть законодательную и административную базы с целью улучшения защиты судей от ненадлежащего давления со стороны государства или частных интересов, с особым вниманием к:

25.12.1. Процедурам назначения, продвижения и отставки судей;

25.12.2. Пребыванию в должности, особенно в отношении мировых судей;

25.12.3. Полномочиям председателей судов.

25.13. Воздержаться от ненадлежащего давления на судей.

25.14. Обеспечить надлежащую реализацию Федерального закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации", в частности, в отношении ответственности адвокатских образований за назначение представителей неимущим подозреваемым.

25.15. Ограничить надзорные полномочия прокуратуры в отношении исполнительной и законодательной властей и привести прокуратуру в соответствие с относимыми европейскими стандартами.

25.16. Воздержаться от использования процедуры "пересмотра в порядке надзора" по гражданским делам, которая будет отменена 1 января 2013 г., что устранит нарушение принципа правовой определенности отменами окончательных судебных решений.

25.17. Проводить реформы в области судебной системы в строгом соответствии со стандартами Совета Европы.

25.18. Продолжить прилагать усилия по улучшению условий содержания под стражей, в частности, в местах предварительного заключения.

25.19. Опубликовать последний доклад Европейского Комитета по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (далее - ЕКПП), а также предыдущие доклады ЕКПП.

25.20. Рассмотреть меры по исполнению рекомендаций Группы государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО) и, в частности:

25.20.1. Пересмотреть административно-процессуальный и уголовно-процессуальный кодексы, чтобы твердо установить, что коррупционные случаи рассматриваются как преступления;

25.20.2. Принять необходимые правовые меры по установлению ответственности юридических лиц за коррупционные правонарушения;

25.20.3. Обеспечить эффективные, соразмерные и сдерживающие санкции в этих случаях в соответствии с требованиями Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию (ETS N 173).

25.21. Активизировать усилия по полной реализации постановлений Европейского Суда.

Что касается прав человека и основных свобод:

25.22. Ратифицировать без дальнейших промедлений Протокол N 6 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

25.23. Обеспечить эффективное расследование случаев преследования и запугивания в отношении правозащитников и привлечь к ответственности виновных.

25.24. Исполнить Резолюцию 1738 (2010) о юридических средствах правовой защиты в связи с нарушениями прав человека на Северном Кавказе и, в особенности, предать правосудию тех, чья ответственность за нарушения прав человека была установлена.

25.25. Эффективно расследовать все случаи жестокого обращения и пыток со стороны полиции и правоохранительных органов и предать виновных суду и, в частности, выяснить все обстоятельства смерти Сергея Магнитского и Веры Трифоновой, а также дела Василия Алексаняна, который содержался в предварительном заключении в течение двух лет, был лишен адекватной медицинской помощи и скончался примерно через два года после того, как власти Российской Федерации освободили его вследствие вмешательства Европейского Суда.

25.26. Воздержаться от применения силы против мирных демонстрантов.

25.27. Пересмотреть политику санкционирования демонстраций и наказания организаторов и воздержаться от ограничительного или недобросовестного применения закона о собраниях.

25.28. Пересмотреть в соответствии с процедурами, предусмотренными российским законодательством, и согласно демократическим стандартам, изложенным в Конвенции о защите прав человека и основных свобод и прецедентной практике Европейского Суда, недавний приговор в отношении трех участниц группы "Пусси райот".

25.29. Ратифицировать Европейскую хартию региональных языков или языков меньшинств (ETS N 148) без дальнейших промедлений.

25.30. Принимая во внимание и учитывая, что меры российских властей в отношении практики альтернативной военной службы заслуживают поддержки, пересмотреть закон об альтернативной военной службе и внести эти изменения в закон как можно быстрее.

25.31. Воздержаться от применения закона об экстремистской деятельности в отношении всех религиозных общин, особенно "Свидетелей Иеговы".

25.32. Обеспечить отмену законов, ограничивающих свободу выражения мнения и собраний в отношении гомосексуалистов, и гарантировать права лесбиянок, геев, бисексуалов и трансгендеров на свободу собраний.

Что касается других неисполненных обязательств:

25.33. Исполнить Резолюции 1633 (2008), 1647 (2008) и 1683 (2009) о последствиях войны между Грузией и Россией.

25.34. Завершить вывод оставшихся российских вооруженных сил и их материальных частей с территории Республики Молдавия без дальнейшей задержки.

25.35. Осудить как ошибочную концепцию о двух различных категориях иностранных государств, в соответствии с которой часть государств рассматривается как зона особого влияния и именуется "ближним зарубежьем", и воздержаться от поддержки географической доктрины зон "привилегированных интересов".

25.36. Продолжать усилия по быстрому урегулированию нерешенных вопросов, касающихся возвращения культурных и иных ценностей, путем прямых переговоров с заинтересованными странами в соответствии с обязательствами, принятыми Российской Федерацией согласно пунктам 10.xii, 10.xiii и 10.xiv Заключения 193 (1996).

26. Парламентская Ассамблея удовлетворена подтверждением приверженности российских властей продолжению исполнения их обязательств, однако эти заявления должны сопровождаться соответствующими действиями. В этом отношении Парламентская Ассамблея ожидает, что власти Российской Федерации будут следовать по пути демократизации и воздерживаться от принятия любых мер, которые могут воспрепятствовать демократическому прогрессу.

27. С учетом вышеизложенного Парламентская Ассамблея принимает решение продолжить мониторинг исполнения обязательств Российской Федерацией до получения доказательств существенного прогресса в отношении вопросов, затронутых в этой и вышеупомянутых резолюциях, и их исполнения, как это предусмотрено Заключением 193 (1996) Парламентской Ассамблеи, а также последующими резолюциями, рекомендациями и докладами.