Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 5 декабря 2012 г. N 16-АПГ12-13 Об отказе в признании частично не действующим Закона Волгоградской области от 3 марта 2005 г. N 1016-ОД "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Волгоградской области"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 5 декабря 2012 г. N 16-АПГ12-13

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего судьи Пирожкова В.Н.,

судей Калининой Л.А., Ерёменко Т.И.

при секретаре Тихонове М.Д.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционной жалобе Костко В.В. на решение Волгоградского областного суда от 21 августа 2012 года об оставлении без удовлетворения заявления Костко В.В. о признании недействующим в части Закона Волгоградской области от 3 марта 2005 года N 1016-ОД "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Волгоградской области".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С. полагавшей решение законным и обоснованным и поэтому не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

статья 1 Закона Волгоградской области от 3 марта 2005 года N 1016-ОД "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Волгоградской области" (первоначальный текст Закона опубликован в газете "Волгоградская правда" 11 марта 2005 года, N 42) изложена в следующей редакции:

"Статья 1. Сфера применения настоящего Закона (в ред. Закона Волгоградской области от 14.08.2006 N 1277-ОД (ред. 06.10.2006)

Право на социальную поддержку в соответствии с настоящим Законом имеют:

1. Граждане Российской Федерации, проживающие на территории Волгоградской области (кроме граждан, находящихся на полном государственном обеспечении), из числа:

(в ред. Закона Волгоградской области от 02.11.2007 N 1543-ОД)

1) лиц, проработавших в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденных орденами и медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны (далее - труженики тыла);

2) лиц, получивших удостоверение ветерана, образец которого утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 27 апреля 1995 г. N 423 "Об удостоверениях, на основании которых реализуются меры социальной поддержки ветеранов военной службы и ветеранов труда":

(в ред. Закона Волгоградской области от 21.07.2011 N 2215-ОД)

а) абзац утратил силу. - Закон Волгоградской области от 16.12.2011 N 2274-ОД;

получающих трудовую пенсию в соответствии с Федеральным законом от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации";

(в ред. Закона Волгоградской области от 21.07.2011 N 2215-ОД)

получающих пенсию по иным основаниям либо пожизненное содержание за работу или службу при присвоении им звания "Ветеран труда" до 10 августа 2001 года - независимо от возраста, после 10 августа 2001 года - по достижении ими возраста 60 лет для мужчин и 55 лет для женщин (если законодательными актами Российской Федерации не установлено иное);

б) - в) утратили силу. - Закон Волгоградской области от 16.12.2011 N 2274-ОД;

3) реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий (далее - жертвы политических репрессий) в соответствии с Законом Российской Федерации от 18 октября 1991 г. N 1761-I "О реабилитации жертв политических репрессий";

4) членов семей военнослужащих, проходивших военную службу по призыву солдатами и матросами, погибших (умерших) в мирное время в связи с исполнением ими обязанностей военной службы (далее - члены семей погибших (умерших) военнослужащих): родителей; вдов (вдовцов), не вступивших в новый брак; детей в возрасте до 18 лет или детей, не достигших возраста 23 лет, обучающихся в образовательных учреждениях по очной форме обучения.

(п.п. 4 введён Законом Волгоградской области от 03.02.2010 N 1993-ОД)

2. Иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно проживающие на территории Волгоградской области, из числа лиц, указанных в подпунктах 1 и 3 настоящей статьи.

(п. 2 в ред. Закона Волгоградской области от 02.11.2007 N 1543-ОД)".

Костко В.В. обратился в Волгоградский областной суд с заявлением о признании недействующими абзацев второго и третьего подпункта "а" пункта 2 части 1 статьи 1 Закона Волгоградской области в части слов "получающих пенсию по иным основаниям либо пожизненное содержание за работу или службу при присвоении им звания "Ветеран труда" ... После 10 августа 2001 года - по достижении ими возраста 60 лет для мужчин", считая, что законодатель субъекта Российской Федерации, утверждая порядок предоставления мер социальной поддержки, а также перечень мер социальной поддержки гражданам, имеющих удостоверение "Ветерана труда", и в связи с этим определяя дополнительные условия, в том числе достижение 60-летнего возраста для мужчин, сузил круг лиц, имеющим право на получение мер социальной поддержки и тем самым действовал неправомерно, с превышением компетенции субъекта Российской Федерации.

По мнению Костко В.В., такое правовое регулирование, противореча статьям 22 и 28 Федерального закона от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах", согласно которым единственным условием для получения мер социальной поддержки лицами, относящимися к категории ветеранов труда, является предъявление удостоверения "Ветерана труда" установленного образца, нарушает его права на получение мер социальной поддержки.

В обоснование нарушения прав Костко В.В. указывал на то, что он, имея удостоверение "Ветеран труда", 9 апреля 2012 года обратился в ГКУ "ЦСЗН по Среднеахтубинскому району" с заявлением о назначении ежемесячных денежных выплат, в том числе на оплату жилищно-коммунальных услуг как ветерану труда. Вместе с тем на основании оспариваемой нормы в назначении этих выплат ему было отказано. В решении об отказе в назначении ежемесячных денежных выплат подчёркивалось, что в соответствии со статьёй 1 Закона Волгоградской области от 3 марта 2005 года N 1016-ОД "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Волгоградской области" право на меры социальной поддержки имеют граждане, получающие трудовую пенсию в соответствии с Федеральным законом от 17 декабря 2001 года N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", получающие пенсию по иным основаниям либо пожизненное содержание за работу или службу при присвоении им звания "Ветеран труда" до 10 августа 2001 года - независимо от возраста, после 10 августа 2001 года - по достижении ими возраста 60 лет для мужчин и 55 лет для женщин.

Представители Волгоградской областной Думы и Правительства Волгоградской области возражали против удовлетворения заявленных требований Костко В.В.

Решением Волгоградского областного суда от 21 августа 2012 года заявление Костко В.В. оставлено без удовлетворения.

Отказывая Костко В.В. в удовлетворении заявления о признании недействующими отдельных положений статьи 1 Закона Волгоградской области от 3 марта 2005 года N 1016-ОД "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Волгоградской области", Волгоградский областной суд исходил из того, что поскольку меры социальной поддержки ветеранов труда, а также граждан, приравненных к ним по состоянию на 31 декабря 2004 года, и условия их предоставления определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и финансируются из бюджета субъекта Российской Федерации, то установление в оспариваемой заявителем правовой норме круга субъектов из числа лиц, имеющих звание "Ветеран труда" и пользующихся правом на получение мер социальной поддержки, в полной мере отвечает требованиям федерального законодательства о сохранении условий предоставления мер социальной поддержки соответствующим категориям граждан по состоянию на 31 декабря 2004 года.

В апелляционной жалобе Костков В.В. просит решение суда первой инстанции отменить, как постановленное с нарушением норм материального и процессуального права, настаивая на том, что федеральным законодателем определено единственное условие для получения мер социальной поддержки лицам, относящихся к категории ветеранов труда - предъявление только удостоверения единого образца. Между тем, установленные в оспариваемой региональной норме дополнительные условия, в том числе достижение возраста для мужчин, сужают круг лицами, относящимися к категории ветеранов труда, имеющих право на получение мер социальной поддержки в соответствии со статьёй 28 Федерального закона "О ветеранах", и этим ухудшены условия предоставления мер социальной поддержки, не предусмотренные Федеральным законом "О ветеранах" или другими законодательными актам. Кроме того, такое правовое регулирование не согласуется с правовой позицией, изложенной в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 мая 2006 года N 5-П, предписывающей органам государственной власти и местного самоуправления при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учётом специфики их правового и имущественного положения, а также других обстоятельств.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Волгоградской областной Думой и прокурором, участвующим в деле, поданы возражения.

Лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения настоящего дела своевременно и надлежащим образом извещены.

Волгоградской областной Думой заявлено письменное ходатайство о рассмотрении дела в отсутствии её представителя.

Изучив доводы апелляционной жалобы, проверив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает не подлежащей удовлетворению апелляционную жалобу ввиду отсутствия оснований для отмены решения, предусмотренных статьёй 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод, человека и гражданина - обязанность государства. В Российской Федерации как в социальном государстве обеспечивается государственная поддержка инвалидов и пожилых граждан, охраняется труд, здоровье людей, устанавливаются гарантии социальной защиты, гарантируется социальное обеспечение в случаях, предусмотренных законом. Защита прав и свобод человека и социальная защита, включая социальное обеспечение, являются предметами совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статьи 2, 7 и 39, пункты "б", "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Согласно статье 7 Федерального закона от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах" (в редакции от 16 октября 2012 года), устанавливающего правовые основы предоставления социальной поддержки ветеранов труда, ветеранами труда являются лица: 1) имеющие удостоверение "Ветеран труда"; 2) награждённые орденами или медалями, либо удостоенные почётных званий СССР или Российской Федерации, либо награждённые ведомственными знаками отличия в труде и имеющие трудовой стаж, необходимый для назначения пенсии по старости или за выслугу лет; лица, начавшие трудовую деятельность в несовершеннолетнем возрасте в период Великой Отечественной войны и имеющие трудовой стаж не менее 40 лет для мужчин и 35 лет для женщин (пункт 1). Порядок и условия присвоения звания "Ветеран труда" определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (пункт 4).

В силу пункта 2 статьи 10 названного Федерального закона, пункта 24 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" меры социальной поддержки, устанавливаемые законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в соответствии со статьями 20 и 22 Федерального закона от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах", являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Из преамбулы и статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" следует, что при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, определяющих меры социальной поддержки ветеранов труда, вновь устанавливаемые размеры и условия предоставления социальных выплат, гарантии и компенсации в денежной форме не могут быть ниже прежних размеров (по состоянию на 31 декабря 2004 года), а при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся им до указанной даты в натуральной форме, совокупный объём финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены; в случае избрания субъектом Российской Федерации иного порядка, чем тот, который существовал на 31 декабря 2004 года (например, замена отдельных льгот на денежные компенсации), субъект Российской Федерации обязан вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие не только сохранение, но и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты указанных категорий граждан.

Из системного анализа приведённых выше норм федерального законодательства и оспариваемого заявителем Закона Волгоградской области следует, что региональный законодатель, определяя меры социальной поддержки ветеранов труда, а также порядок и условия их предоставления, действовал правомерно, в рамках полномочий, предоставленных субъекту Российской Федерации; право ветеранов труда на получение мер социальной поддержки, предусмотренное федеральным законодателем, оспариваемыми положениями не отменено и не изменено, а условия предоставления мер социальной поддержки для данной категории граждан, а также для граждан, приравненных к ним по состоянию на 31 декабря 2004 года, не ухудшены, поскольку ранее (до 1 января 2005 года) лица, имеющие звание "Ветеран труда", также получали право на льготы после установления (назначения) им пенсии в соответствии с Законом Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации", а в случае получения такими лицами пенсии по иным основаниям, либо получения пожизненного содержания за работу (службу) право на льготы предоставлялось по достижении ими возраста, дающего право на пенсию по старости в соответствии с Законом Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации" (статья 22 Федерального закона от 12 января 1995 года N 5-ФЗ в редакции Закона от 8 августа 2001 года, действовавшей до 1 января 2005 года).

Данными о том, что совокупный объём финансирования соответствующих льгот и выплат, предусмотренных оспариваемым Законом области, после 31 декабря 2004 года уменьшен, суд также не располагает.

Содержащееся в статье 28 данного Федерального закона положение о реализации мер социальной поддержки ветеранов по предъявлении ими удостоверений единого образца, установленного для каждой категории ветеранов Правительством СССР до 1 января 1992 года либо Правительством Российской Федерации, оспариваемыми положениями также не отменяется и не изменяется, и не устанавливаются какие-либо требования, предъявляемые к образцу удостоверения "Ветеран труда".

Очевидно, что при таком положении выводы суда о непротиворечии оспариваемых положений Закона Волгоградской области от 3 марта 2005 года N 1016-ОД "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Волгоградской области" федеральному законодательству являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела, основаны на верном толковании материального закона, регулирующего спорное правоотношение, и, следовательно, у суда нет поводов для удовлетворения доводов, изложенных в апелляционной жалобе Костко В.В.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 199, 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Волгоградского областного суда от 21 августа 2012 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Костко В.В. - без удовлетворения.

Председательствующий

Пирожков В.Н.

Судьи

Калинина Л.А.

Ерёменко Т.И.