Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 6 марта 2013 г. N 83-АПГ13-2 Решение суда о признании недействующими пунктов 3, 6 и 10 статьи 4.2 Закона Брянской области от 11 мая 2006 г. N 29-З "Об отходах производства и потребления" оставлено без изменения

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 6 марта 2013 г. N 83-АПГ13-2

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б., судей Анишиной В.И. и Еременко Т.И.,

при секретаре Строилове А.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Брянской области о признании недействующими отдельных положений Закона Брянской области от 11 мая 2006 г. N 29-З "Об отходах производства и потребления" по апелляционным жалобам Губернатора Брянской области и Брянской областной Думы на решение Брянского областного суда от 4 декабря 2012 г., которым удовлетворено заявление прокурора.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Анишиной В.И., объяснения представителя Брянской областной Думы Чумакова В.Н. и представителя Губернатора Брянской области Зубаревой К.В., поддержавших доводы апелляционных жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

27 апреля 2006 г. Брянской областной Думой принят и 11 мая 2006 г. подписан Губернатором Брянской области Закон Брянской области N 29-З "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон Брянской области от 11 мая 2006 г. N 29-З), первоначальный текст которого был опубликован в издании "Брянский рабочий" 23 мая 2006 г., N 73.

Законом Брянской области от 6 апреля 2012 г. N 16-З в Закон Брянской области "Об отходах производства и потребления" внесены изменения путем его дополнения статьей 4.2 Требования, предъявляемые к производителям отходов, при обращении с отходами.

Согласно пунктам 3, 6 и 10 статьи 4.2 Закона Брянской области от 11 мая 2006 г. N 29-З производители отходов при обращении с отходами, в частности: обеспечивают сортировку, транспортирование отходов;

обеспечивают накопление вторичных материальных ресурсов; в целях экономии природных и материальных ресурсов осуществляют сбор вторичных материальных ресурсов и направляют их на переработку во вторичное сырье.

Прокурор Брянской области обратился в суд с заявлением о признании недействующими указанных норм Закона, ссылаясь на их противоречие нормам федерального законодательства, поскольку оспариваемые положения необоснованно устанавливают дополнительные требования к производителям отходов в сфере обращения с отходами и сопутствующие им обязанности физических и юридических лиц, что влечет ограничение правоспособности названных лиц, исключает реализацию ими на территории Брянской области права осуществлять деятельность по обращению с отходами способами, предусмотренными действующим федеральным законодательством, создает дискриминационные условия для осуществления хозяйственной деятельности лицами, имеющими лицензии на эксплуатацию объектов размещения отходов.

Решением Брянского областного суда от 4 декабря 2012 г. заявление прокурора удовлетворено, признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу пункты 3, 6 и 10 статьи 4.2 Закона Брянской области от 11 мая 2006 г. N 29-З (в редакции закона Брянской области от 6 апреля 2012 г. N 16-З).

В апелляционных жалобах Брянской областной Думы и Губернатора Брянской области ставится вопрос об отмене решения суда и принятии нового решения об отказе в удовлетворении требований прокурора.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

В соответствии с пунктами "д" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, законодательство о недрах, об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно подпунктам 7 и 56 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, осуществления регионального государственного экологического надзора (в части регионального государственного надзора в области обращения с отходами) на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности.

Правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья определяются Федеральным законом от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ).

В силу статьи 5 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ к полномочиям Российской Федерации в области обращения с отходами относятся разработка и принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в области обращения с отходами, проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области обращения с отходами, установление требований, правил и нормативов, направленных на обеспечение безопасного обращения с отходами, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Статьей 6 названного Федерального закона к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами отнесено проведение мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, возникших при осуществлении обращения с отходами; разработка и реализация региональных программ в области обращения с отходами, участие в разработке и выполнении федеральных программ в области обращения с отходами; участие в проведении государственной политики в области обращения с отходами на территории соответствующего субъекта Российской Федерации; принятие в соответствии с законодательством Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, контроль за их исполнением; осуществление государственного надзора в области обращения с отходами на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих региональному государственному экологическому надзору.

Аналогичные положения содержатся в статье 5 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", которой к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, отнесены установление требований в области охраны окружающей среды, разработка и утверждение нормативов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды.

Пунктом 1 статьи 51 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ предусмотрено, что отходы производства и потребления, в том числе радиоактивные отходы, подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации.

Из правового анализа указанного выше законодательства следует, что к компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации не относятся вопросы установления требований в области обращения с отходами.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявление прокурора, сделал правильный вывод о том, что оспариваемые нормы противоречат федеральному законодательству, устанавливающему требования к производителям отходов, подлежащих сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации. При этом сортировка, обеспечение накопления вторичных материальных ресурсов, осуществление сбора вторичных материальных ресурсов и направление их на переработку во вторичное сырье не предусмотрены в качестве таковых и вопросы, связанные с регулированием данных требований не отнесены к полномочиям субъекта Российской Федерации.

Суждение суда является обоснованным, соответствует положениям действующего законодательства, имеющего большую юридическую силу.

Мотивы, по которым суд пришел к указанным выводам, исчерпывающим образом изложены в решении суда и являются обоснованными.

Довод представителей органов, принявших оспариваемый акт о том, что данный акт принят в связи с высокой степенью актуальности проблемы - переполненностью полигонов по захоронению отходов на территории Брянской области, охране публичных интересов населения на благополучную окружающую среду, не может служить основанием для отмены решения суда, поскольку данные публичные функции не могут быть возложены законодателем субъекта на физических и юридических лиц, осуществляющих свою деятельность в сфере обращения с отходами, при отсутствии такой обязанности в федеральном законодательстве, что следует из положений части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, изложенных выше норм федерального экологического законодательства, законодательства в сфере обращения с отходами, законодательства об организации и деятельности органов государственной власти в Российской Федерации. Возложение же дополнительных обязанностей на субъектов экономической деятельности законом субъекта недопустимо и с позиции обеспечения равных конкурентных условий относительно аналогичных видов деятельности в других субъектах Российской Федерации.

Как это усматривается из статьи 6 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ, статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, отнесена разработка и реализация региональных программ в области обращения с отходами, организация и осуществление региональных и межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, что в совокупности с методами экономического регулирования в области охраны окружающей среды, предусматривающими предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды, предоставляет субъекту возможность осуществить соответствующее регулирование с целью достижения обозначенных публичных целей защиты экологического благополучия окружающей среды на территории Брянской области в связи с исчерпанием лимитов заполнения полигонов для захоронения отходов.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение является законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционных жалобах, не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 327, 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Брянского областного суда от 4 декабря 2012 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Губернатора Брянской области и Брянской областной Думы - без удовлетворения.

Председательствующий

В.Б. Хаменков

Судьи

В.И. Анишина

Т.И. Еременко