Письмо Ассоциации российских банков от 29 марта 2013 г. N А-01/5-197 О заключении Ассоциации российских банков на проект федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Банку России полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков"

Письмо Ассоциации российских банков от 29 марта 2013 г. N А-01/5-197

Ассоциация российских банков совместно с банками - членами АРБ проанализировала проект федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Банку России полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков" (далее - Законопроект), который предусматривает внесение изменений в КоАП РФ в части передачи Банку России полномочий ФСФР России по наложению административных взысканий.

Законопроект отражает мировые тенденции в изменении подхода к регулированию и контролю за поведением участников предпринимательских отношений на финансовых рынках, связанные с необходимостью отказа от определения четких границ функционирования различных сегментов финансовых рынков (банковского, страхового, фондового, инвестиционного) с приданием каждому такому сегменту собственного регулятора и своего отдельного блока правовых актов. Закрепление функций регулирования и надзора за участниками различных секторов финансового рынка за одним регулирующим органом будет способствовать повышению качества и эффективности регулирования и надзора, позволит динамичнее развивать финансовые рынки, допускать на рынок появление новых, ранее неизвестных финансовых институтов и продуктов. В связи с этим разработка Законопроекта о финансовом мегарегуляторе представляется актуальной.

Вместе с тем считаем, что ряд положений Законопроекта нуждается в дополнительной корректировке, в связи с чем нами подготовлено заключение (прилагается).

Ассоциация выражает надежду, что замечания и предложения банковского сообщества будут учтены Министерством финансов Российской Федерации при доработке Законопроекта.

Приложение: на 6 л.

Президент

Г.А. Тосунян

Заключение
Ассоциации российских банков на проект федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Банку России полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков"

1. В соответствии с подпунктом "г" пункта 38 статьи 1 Законопроекта статья 39 Федерального закона от 22.04.1996 N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" (далее - Закон N 39-ФЗ) дополняется пунктом 8 следующего содержания:

"8. Профессиональные участники рынка ценных бумаг обязаны быть членами саморегулируемой организации. Профессиональные участники рынка ценных бумаг, осуществляющие несколько видов деятельности на финансовом рынке, могут быть членами более чем одной саморегулируемой организации, если последние объединяют профессиональных участников рынка ценных бумаг по различным видам деятельности.".

Из данного пункта не совсем ясно, обязаны ли профессиональные участники рынка ценных бумаг быть членами саморегулируемой организации по каждому виду деятельности, осуществляемой ими на финансовом рынке.

Кроме того, если саморегулируемая организация "специализируется" только на одном виде профессиональной деятельности, то формально проектируемая норма закона лишает возможности вступить в саморегулируемую организацию профессиональных участников рынка ценных бумаг, осуществляющих несколько видов профессиональной деятельности. Необходимость такого ограничения не очевидна, в связи с чем предлагаем это ограничение не устанавливать.

2. Во (втором) подпункте "и" пункта 43 статьи 1 Законопроекта содержится неверная ссылка на пункт 15 статьи 44 Закона N 39-ФЗ. Вероятно, Законопроектом предлагается внести изменение в пункт 15 статьи 42 Закона N 39-ФЗ, изложив его в следующей редакции: "разрабатывает проекты нормативных актов (за исключением законодательных), связанных с вопросами регулирования ценных бумаг, лицензирования деятельности его профессиональных участников, саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг, контроля за соблюдением законодательных и нормативных актов о ценных бумагах, проводит их экспертизу;".

3. Статьей 9 Законопроекта вносятся изменения в Федеральный закон от 27.07.2010 N 224-ФЗ "О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 224-ФЗ).

В подпункте 1 пункта 1 статьи 14 Закона N 224-ФЗ целесообразно исключить слова "Банка России" при описании субъектов, в отношении которых проводятся соответствующие проверки.

В связи с этим предлагаем подпункт 1 пункта 1 статьи 14 Закона N 224-ФЗ изложить в следующей редакции:

"1) проводит проверки соблюдения органами и организациями, указанными в пункте 9 статьи 4 настоящего Федерального закона, юридическими лицами, физическими лицами, в том числе индивидуальными предпринимателями, требований настоящего Федерального закона и принятых в соответствии с ним нормативных актов на основании жалоб (заявлений, обращений), сведений, содержащихся в средствах массовой информации, информации, предоставляемой в соответствии с настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами, а также в случаях обнаружения Банком России признаков нарушения требований настоящего Федерального закона. Проведение проверок в соответствии с настоящим пунктом осуществляется в порядке, установленном нормативными актами Банка России, на основании решения Председателя (заместителя Председателя) Банка России;".

4. Пунктом 4 статьи 11 Законопроекта статью 26 Закона от 02.12.1990 N 395-1 "О банках и банковской деятельности" предлагается дополнить положением, устанавливающим обязанность кредитных организаций представлять в Банк России сведения об операциях, о счетах и вкладах, а также сведения о конкретных сделках физических и юридических лиц.

Коррелирующая норма вносится в статью 58 Федерального закона от 10.07.2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (далее - Закон N 86-ФЗ).

В целях исключения расширительного толкования соответствующих положений и предотвращения размывания понятия банковской тайны предлагаем установить обязанность Банка России четко идентифицировать в запросе сделку, информация о которой запрашивается.

5. Статьей 18 Законопроекта вносятся изменения в Федеральный закон от 07.08.2001 N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" (далее - Закон N 115-ФЗ).

В проектируемом пункте 13 статьи 7 Закона N 115-ФЗ слово "клиентом" целесообразно заменить словами "физическим или юридическим лицом", так как по смыслу Закона N 115-ФЗ клиентом является физическое или юридическое лицо, находящееся на обслуживании организации, осуществляющей операции с денежными средствами или иным имуществом.

В связи с этим предлагаем пункт 13 статьи 7 Закона N 115-ФЗ изложить в следующей редакцию:

"13. Кредитные организации, профессиональные участники рынка ценных бумаг, страховые организации, организации, осуществляющие управление инвестиционными фондами или негосударственными пенсионными фондами, кредитные потребительские кооперативы, микрофинансовые организации и негосударственные пенсионные фонды обязаны документально фиксировать и представлять в уполномоченный орган сведения о случаях отказа по основаниям, указанным в настоящей статье, от проведения операций, а кредитные организации - также о случаях отказа по основаниям, указанным в настоящей статье, от заключения договора банковского счета (вклада) с физическим или юридическим лицом в срок не позднее рабочего дня, следующего за днем совершения указанных действий, в порядке, установленном Центральным банком Российской Федерации по согласованию с Правительством Российской Федерации.".

6. Подпунктом "д" пункта 46 статьи 23 Законопроекта пункт 4 статьи 55 Федерального закона от 29.11.2001 N 156-ФЗ "Об инвестиционных фондах" (далее - Закон N 156-ФЗ) излагается в новой редакции, согласно которой при осуществлении контроля служащие Банка России в соответствии с возложенными на них полномочиями при предъявлении ими служебных удостоверений или пропусков, выданных Банком России или территориальным учреждением Банка России, и поручения на проведение проверки имеют право беспрепятственного доступа в помещения организаций, указанных в подпункте 10 пункта 2 статьи 55 Закона N 156-ФЗ, право доступа к документам и информации (в том числе к информации, доступ к которой ограничен или запрещен в соответствии с федеральными законами), которые необходимы для осуществления контроля, а также право доступа к программно-аппаратным средствам, обеспечивающим фиксацию, обработку и хранение указанной информации.

Считаем необходимым в пункте 4 статьи 55 Закона N 156-ФЗ уточнить, кем должно быть подписано поручение на проведение проверки организаций служащими Банка России. В противном случае возможны злоупотребления со стороны проверяющих при получении доступа в помещения организаций (ПИФов, регистраторов, спецдепозитариев и др.), к информации и программным средствам.

7. В настоящее время в статьях 34 и 35 Закона от 20.02.1992 N 2383-1 "О товарных биржах и биржевой торговле" (далее - Закон N 2383-1) определены функции и полномочия ФСФР России по контролю и надзору за деятельностью товарных бирж, биржевых посредников и биржевых брокеров.

Так, в соответствии с действующей редакцией статьи 34 Закона N 2383-1 ФСФР России является органом, который выдает лицензии на организацию биржевой торговли, а также осуществляет или контролирует лицензирование биржевых посредников, биржевых брокеров. С учетом данного обстоятельства в действующей редакции статьи 35 Закона N 2383-1 указано, что ФСФР России вправе отказать бирже в выдаче лицензии на организацию биржевой торговли в случае несоответствия ее учредительных документов и правил биржевой торговли требованиям, установленным пунктом 2 статьи 12 Закона N 2383-1, и отложить выдачу этой лицензии при нарушении Положения о лицензировании товарных бирж; а также аннулировать выданную бирже лицензию или приостановить ее действие, если биржа нарушает законодательство.

Вместе с тем статьей 22 Законопроекта вносятся изменения в Закон N 2383-1, в частности, пункт 1 статьи 34 Закона N 2383-1 излагается в следующей редакции:

"1. Банк России:

контролирует соблюдение законодательства о биржах;

рассматривает жалобы участников биржевой торговли на злоупотребления и нарушение законодательства в биржевой торговле.".

Таким образом, в связи с удалением функций по выдаче лицензий на организацию биржевой торговли и лицензий биржевого посредников и биржевых брокеров, в Законе N 2383-1 (в редакции Законопроекта) не будет прямо указан орган, обладающий правом выдачи таких лицензий, а также имеющий полномочия осуществлять контроль за лицензированием.

Считаем необходимым в статью 34 Закона N 2383-1 уточнить, какой конкретно орган будет наделен вышеуказанными полномочиями.

8. На основании главы X Закона N 86-ФЗ кредитные организации подлежат контролю со стороны Банка России в части банковского регулирования и банковского надзора.

Кредитные организации, являющиеся одновременно профессиональными участниками рынка ценных бумаг, в части своей деятельности, осуществляемой на фондовом рынке, подлежат контролю со стороны ФСФР России на основании главы 12 Закона N 39-ФЗ.

Статьей 35 Законопроекта вносятся изменения в Закон N 86-ФЗ, в частности, этот закон дополняется новой главой X.1 "Регулирование, контроль и надзор в сфере финансовых рынков", в статье 76.1 которой приводится перечень некредитных финансовых организаций, в отношении которых Банк России будет осуществлять регулирование, контроль и надзор в сфере финансовых рынков.

Таким образом, кредитные организации, являющиеся одновременно профессиональными участниками рынка ценных бумаг, выпадают из сферы контроля Банка России на финансовых рынках. Очевидно, предполагается, что контроль за такими организациями на финансовых рынках также будет осуществлять Банк России. Вместе с тем считаем необходимым внести в Закон N 86-ФЗ соответствующее положение, содержащее разъяснение данного вопроса.

9. Ввиду того, что назначение государственной управляющей компании (далее - ГУК) и государственной управляющей компании средствами выплатного резерва (далее - ГУК ВР) осуществляется Правительством РФ (пункты 4.2, 4.3 статьи 3 Федерального закона от 24.07.2002 N 111-ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации"), считаем нецелесообразной передачу Банку России полномочий Правительства РФ в части определения существенных условий деятельности ГУК и ГУК ВР, таких как:

- порядок продления договоров с ГУК и ГУК ВР (подпункт "б" пункта 12 статьи 46 Законопроекта);

- определение размера оплаты и необходимых расходов, связанных с осуществление функций ГУК ВР (подпункт "а" пункта 1 статьи 44 Законопроекта).

10. Частью 1 статьи 48 Законопроекта предусматривается переходный период, в течение которого до вступления в силу нормативных правовых актов Банка России, принятие которых отнесено к компетенции Банка России проектируемым законом, будут продолжать действовать нормативные правовые акты Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, принятые до вступления в силу проектируемого закона.

В то же время в части 1 статьи 48 Законопроекта ничего не говорится о юридической силе и возможности применения в переходный период нормативных актов ФСФР России, изданных до вступления в силу положений проектируемого закона.

Считаем, что информационные письма ФСФР также должны учитываться в переходный период.

Кроме того, при подготовке соответствующих нормативных актов Банка России целесообразно было бы учесть те проекты нормативных актов ФСФР России во внесению изменений в различные нормативные правовые акты, которые уже были разработаны до вступления в силу проектируемого закона.

11. Часть 2 статьи 48 Законопроекта предлагаем изложить в следующей редакции:

"2. Лицензии, разрешения, свидетельства, аттестаты, выданные ФКЦБ России, ФСФР России и организациями, аккредитованные ФСФР России на осуществление аттестации специалистов финансового рынка (ИФРУ, НФА, ЗАО "Скрин", НАУФОР, ПАРТАД, МФЦ), Комиссией по товарной бирже, Инспекцией негосударственных пенсионных фондов при Министерстве труда и социального развития Российской Федерации, Росстрахнадзором, а также статусы некредитных финансовых организаций, которыми они были наделены (которые им были присвоены) действительны до окончания срока их действия. Если указанные лицензии, разрешения, аттестаты выданы, а статусы некредитных финансовых организаций присвоены без ограничения срока действия, то они действуют бессрочно. При переоформлении лицензии, разрешения, аттестата, выданного ФКЦБ России, ФСФР России, Комиссией по товарной бирже, Инспекцией негосударственных пенсионных фондов при Министерстве труда и социального развития Российской Федерации, Росстрахнадзором, выдается лицензия Банка России в порядке, установленном для переоформления лицензий.".

12. Законопроект предусматривает передачу Банку России обширного перечня функций ФСФР России. В связи с этим для последовательной и поэтапной реализации положений Законопроекта и упорядочения работы Банка России (после передачи ему полномочий ФСФР России и приобретения статуса единого финансового регулятора) проектируемый федеральный закон должен быть введен в действие не ранее января 2014 года.

13. В проекте федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Банку России полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков" (далее - Законопроект) неоднократно нарушается нумерация соответствующих разделов. В частности, в пункте 43 статьи 1 Законопроекта дважды встречаются подпункты "и"; в Законопроекте отсутствует статья под номером 24 (после статьи 23 сразу следует статья 25).