Заключение Министерства экономического развития РФ от 23 апреля 2013 г. "По экспертизе Приказа Минприроды России от 13 апреля 2009 г. N 87 "Об утверждении Методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства"

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2011 г. N 633 "Об экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" (далее - Постановление N 633), Приказом Минэкономразвития России от 9 ноября 2011 г. N 634 "Об утверждении Порядка проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности" (далее - Приказ N 634), а также Планом проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, Минэкономразвития России провело экспертизу Приказа Минприроды России от 13 апреля 2009 г. N 87 "Об утверждении Методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства", зарегистрированного Минюстом России 25 мая 2009 г. N 13989, (далее - нормативный акт, Методика - соответственно) и сообщает следующее.

В ходе проведения экспертизы нормативного акта в период с 16 августа 2012 г. по 15 сентября 2012 г. были проведены публичные консультации с целью сбора сведений о положениях нормативного акта, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности. В рамках проведения экспертизы был подготовлен проект заключения об экспертизе нормативного акта и направлен на публичные консультации с 29 октября 2012 г. по 12 ноября 2012 г. Информация по проводимым публичным консультациям была размещена на официальном сайте Минэкономразвития России, а также в сети Интернет по адресу regulation.gov.ru.

Дополнительно запросы о предоставлении информации были направлены в федеральный орган исполнительной власти, принявший нормативный акт, (далее - разработчик нормативного акта, Минприроды России - соответственно), а также в Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Общероссийскую общественную организацию "Российский союз промышленников и предпринимателей", Общероссийскую общественную организацию "Деловая Россия", Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства "ОПОРА РОССИИ", Автономную некоммерческую организацию "Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов", Консультативный совет по иностранным инвестициям в России (далее - представители предпринимательского сообщества) (N Д26и-2091 от 15 августа 2012 г., N Д26и-2453 от 29 октября 2012 г).

Для проведения экспертного исследования положений нормативного акта была создана Экспертная группа (письмо Минэкономразвития России от 21 августа 2012 г. N Д26и-2111).

1. Общее описание рассматриваемого регулирования

Нормативным актом утверждена Методика исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства. Методика разработана в развитие части 3 статьи 77 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон "Об охране окружающей среды").

Возникновение проблемы, на решение которой направлено регулирование, является объективным следствием возрастающего воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду. В комплексе правовых механизмов, регламентирующих ответственность в природоохранной сфере, приоритетная роль принадлежит отношениям по возмещению причиненного в результате экологического правонарушения вреда, независимо от привлечения к другим видам ответственности и включающей в себя полное возмещение причиненного вреда.

Содержание проблемы, возникающей в связи с положениями Методики, состоит в том, что определение размера причиненного вреда является одним из сложных элементов процедуры компенсации. Сложность заключается в том, что природные объекты не имеют заранее определенной цены, поэтому для определения размера компенсации причиненного вреда применяются методики и таксы, или производится калькуляция стоимости работ по восстановлению нарушенных свойств объектов окружающей среды.

В действующем законодательстве не установлено определенное разграничение между негативным воздействием и вредом окружающей среде, а также отсутствует механизм возмещения вреда, причиненного окружающей среде, гарантирующий восстановление нарушенных свойств конкретного природного объекта.

2. Круг заинтересованных лиц. Круг адресатов норм

Сфера действия нормативного акта распространяется на субъекты хозяйственной деятельности, эксплуатирующие водохозяйственные системы, сооружения, устройства; промышленные предприятия; предприятия по добыче полезных ископаемых; транспорт и иные объекты, в результате деятельности которых причинен вред водным объектам. Квалифицирующим признаком является сброс вредных (загрязняющих) веществ в водный объект, в том числе при авариях.

Сфера действия нормативного акта распространяется также на органы государственной власти, в компетенцию которых входит затрагиваемое регулирование.

3. Основания для проведения экспертизы нормативного акта

Основанием для проведения экспертизы нормативного акта на предмет выявления положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности послужили обращения Торгово-промышленной палаты Российской Федерации и Общероссийской общественной организации "Российский союз промышленников и предпринимателей".

При этом согласно обращениям, Методика подлежит пересмотру, а в случае невозможности пересмотра - последующей отмене, поскольку:

(1) сложившаяся правоприменительная практика объективно не соответствует задачам государственного регулирования. Механизм возмещения вреда, причиненного окружающей среде, должен включать целый комплекс мер, позволяющих установить участников отношений, возникающих в природоохранной сфере, и четко распределить ответственность между ними. На практике механизм компенсации фактически заменен на исчисление размера причиненного вреда по Методике, расчетные показатели которой не имеют прямой связи с причиненным вредом и безусловное взыскание исчисленной суммы с хозяйствующего субъекта. Целевое расходование взысканной суммы на восстановление нарушенных свойств конкретного водного объекта не гарантируется и действующим законодательством не предусмотрено;

(2) квалификация и разграничение последствий экологических правонарушений является одним из существенных условий, обеспечивающих в дальнейшем решение вопроса о возмещении вреда, причиненного окружающей среде. Факт причинения вреда конкретным лицом должен быть определен в установленном порядке. Отступление от этого принципа представляет реальную угрозу экологической безопасности, поскольку наличие пробелов законодательства в этой сфере может не только вызывать многочисленные споры и конфликты, но и приводить к судебным ошибкам. Сложившаяся практика применения Методики фактически упраздняет необходимость соблюдения этих условий;

(3) в действующем законодательстве отсутствует разграничение между негативным воздействием и вредом, причиненным окружающей среде. Как следует из определения (статья 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды"), факт причинения вреда окружающей среде характеризуется квалифицирующим признаком, а именно - наступившими последствиями в виде деградации естественных экологических систем и истощения природных ресурсов. При этом вид и форма, а также критерии деградации конкретных объектов в законе не определены, а существующие подзаконные акты не всегда позволяют однозначно идентифицировать событие причинения вреда и объективно оценить наступившие в результате этого негативные последствия. В Методике не разграничены два понятия: негативное воздействие, оказываемое на водный объект, и вред, причиненный водному объекту;

(4) применение Методики может влиять на конкурентную среду в большинстве отраслей промышленности. Использование Методики позволяет исчислять и взыскивать с субъектов хозяйственной деятельности суммы, сопоставимые со стоимостью предприятий и превышающие их оборотные средства. При этом объективное обоснование исчисленной суммы и установление связи между выявленным правонарушением и фактом причинения вреда, как правило, не требуется. По этой причине, выборочное применение Методики по отношению к субъектам хозяйственной деятельности может быть использовано в качестве инструмента взысканий и недобросовестной конкуренции;

(5) не является оптимальным решение проблемы за счет исчисления и взыскания суммы вреда без гарантии целевого использования взысканных средств на возмещение вреда.

4. Позиция уполномоченного органа

Минэкономразвития России письмом от 8 октября 2012 года N Д26и-2349 направило запрос о предоставлении информации в отношении отдельных положений нормативного акта в соответствующие уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере деятельности (далее - уполномоченные органы), а также в федеральный орган исполнительной власти, принявший нормативный правовой акт. Однако, ответы на указанное письмо, содержащие запрашиваемую информацию, уполномоченными органами и разработчиком нормативного акта в Минэкономразвития России в установленный срок не были представлены.

Ввиду отсутствия информации от разработчика нормативного акта, Минэкономразвития России подготовило повторный запрос с целью инициации совещания и получения запрашиваемой информации, а также комментариев по приложенному к запросу проекту заключения по экспертизе нормативного акта (письмо Минэкономразвития России от 13 декабря 2012 г. N Д26и-2657).

В рамках экспертизы нормативного акта 20 декабря 2012 г. в Минэкономразвития России состоялось совещание с представителями разработчика, а также участниками Экспертной группы.

По итогам указанного совещания разработчиком нормативного акта были предоставлены запрашиваемые сведения, необходимые в рамках проведения экспертизы, а также представлена позиция по проекту заключения по экспертизе, направленному в Минприроды России на рассмотрение.

Ответы Минприроды России поступили в Минэкономразвития России письмами 21 декабря 2012 г. N 108175 (исх. N 09-31/21520 от 20 декабря 2012 г.), 25 декабря 2012 г. N 109114 (исх. N 09-31/21316 от 18 декабря 2012 г.), 24 января 2013 г. N 4477 (исх. N 05-09-31/424 от 16 января 2013 г.).

Так, разработчиком нормативного акта было отмечено (в письме от 25 декабря 2012 г. N 109114), что в 2010 году общее количество предъявленных исков о взыскании ущерба, причиненного водным объектам, составляет 124. Иски предъявлены на общую сумму 7 142 360 849 рублей. Судом удовлетворены исковые требования на сумму 2 356 909 312 рублей, в том числе путем проведения восстановительных работ на сумму 209 845 000 рублей.

В 2011 году предъявлено 86 исков о взыскании ущерба, причиненного водным объектам. Иски предъявлены на общую сумму 10 245 577 993 рублей. Судом удовлетворены исковые требования на сумму 3 393 142 302 рублей, в том числе путем проведения восстановительных работ на сумму 2 872 867 000 рублей.

При этом в 2010 году 69%, а в 2011 году 74% из предъявленных исков удовлетворено судами.

5. По результатам проведенного исследования Минэкономразвития России пришло к следующим выводам:

Эффективное регулирование в рамках акта затруднено следующими положениями нормативного акта, которые могут привести к необоснованному затруднению ведения предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также вызвать необоснованные расходы у субъектов предпринимательской деятельности:

5.1. Ключевой "недостаток" Методики (ключевое положение, на котором основан расчет причиненного вреда водному объекту) заключается в том, что отсутствует разграничение понятий "негативное воздействие на водный объект" и "вред".

Отмечаем, что негативное воздействие на окружающую среду - это такое воздействие, которое может привести к негативным последствиям (негативному изменению свойств и качественных характеристик природных объектов).

Негативное воздействие на окружающую среду создает условие, при котором возможно негативное изменение окружающей среды, признаками которых является деградация естественных экологических систем и истощение природных ресурсов, однако, такие изменения, например, при сбросе сточных вод с превышением допустимых нормативов, могут вообще не произойти, либо произойти при длительном воздействии и значительном превышении допустимых нормативов. Это также следует из нормы, установленной пунктом 3 статьи 23 Федерального закона "Об охране окружающей среды", согласно которой при невозможности соблюдения нормативов допустимых сбросов могут устанавливаться лимиты на сбросы на период проведения мероприятий по охране окружающей среды, внедрения наилучших доступных технологий с учетом поэтапного достижения нормативов допустимых сбросов. Основания для исчисления размера вреда, причиненного водному объекту, в этом случае отсутствуют.

5.2. Согласно пункту 5 Методики, исчисление размера вреда, причиненного водным объектам (далее - исчисление размера вреда), осуществляется при выявлении фактов нарушения водного законодательства, наступление которых устанавливается по результатам государственного контроля и надзора в области использования и охраны водных объектов на основании натурных обследований, инструментальных определений, измерений и лабораторных анализов.

Следует отметить, что непосредственно в Методике не содержится положений, указывающих на то, какие негативные последствия хозяйственной деятельности, осуществляемой с нарушением требований действующего законодательства, являются вредом, причиненным водным объектам.

В связи с этим обращаем внимание на нормы Федерального закона "Об охране окружающей среды", определяющие основные положения о возмещении вреда, причиненного окружающей среде.

Как указано в статье 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды", вред окружающей среде - это негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов. Обращаем внимание, что в соответствии с пунктом 1 статьи 4 Федерального закона "Об охране окружающей среды" загрязнение, истощение, деградация, порча, уничтожение приравнены к негативному воздействию на окружающую среду.

Следовательно, если толковать данные нормы во взаимосвязи, получается, что вред окружающей среде - это негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения (или в результате негативного воздействия), повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов (или повлекшее за собой негативное воздействие).

Также следует отметить, что согласно приведенному выше определению, вред окружающей среде может быть причинен только в результате загрязнения окружающей среды.

Одновременно необходимо отметить, что согласно пункту 1 статьи 77 Федерального закона "Об охране окружающей среды" юридические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством.

Из данной нормы прямо следует, что деградация экологических систем, истощение природных ресурсов являются не обязательными признаками наличия вреда, а причинами, вызвавшими причинение вреда окружающей среде, что не соответствует определению вреда, установленному в статье 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды" (Таблица 1).

Таблица 1

Механизм определения наличия вреда окружающей среде в соответствии с положениями Федерального закона "Об охране окружающей среды"

норма Федерального закона	действия, ведущие к причинению вреда	определение вреда	обязательные условия наличия вреда
Статья 1	загрязнение	негативные изменения (качества) окружающей среды	истощение природных ресурсов и деградация естественных экологических систем
Пункт 1 статьи 77	- загрязнение
	- истощение
	- порча
	- уничтожение
	- нерациональное использование природных ресурсов
	- деградация и разрушение естественных экологических систем природных комплексов и природных ландшафтов	не определено	не определены
	- иное нарушение законодательства в области охраны окружающей среды

При этом критериев определения наличия деградации естественных экологических систем в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" не содержится.

На основании изложенного Федеральный закон "Об охране окружающей среды" не содержит единообразного толкования определения вреда окружающей среде и не позволяет сделать однозначный вывод о том, какие конкретно факторы свидетельствуют о причинении вреда окружающей среде.

Таким образом, понятия "негативное воздействие на окружающую среду" и "вред окружающей среде" различны, поэтому представляется целесообразным разграничить указанные понятия в рамках нормативного акта. Формулировки и понятия, предлагаемые по данному вопросу Методикой, не могут корректировать законодательно закрепленных положений и поэтому находятся вне правового поля. Обращаем внимание, что факт причинения вреда определяется индивидуальными характеристиками и состоянием конкретного водного объекта на момент воздействия.

5.3. Для наступления ответственности природопользователя вред, как нарушенное состояние качественных характеристик водного объекта, должен быть идентифицирован в части установления:

- факта причинения вреда (определенного в установленном порядке);

- измеримость вреда, то есть выраженное в натуральных или стоимостных единицах последствие.

Требования о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, должны содержать обоснования прямого действительного ущерба и определения связи между противоправными действиями или бездействием хозяйствующего субъекта и причиненным ущербом.

Методика не предусматривает обоснования причинения вреда, а основана исключительно на факте превышения нормативов допустимого воздействия, квалифицируемого в качестве нарушения природоохранного законодательства.

Методика определяет в качестве вреда сам факт оказания любого воздействия на водный объект вне рамок разрешения, либо без разрешения. В соответствии с Методикой, вред - это любой сброс загрязняющего вещества сверх установленного норматива, а если норматив не установлен, то вообще содержание любого количества вещества в сбросе (раздел III Методики). Если норматив не установлен, то вся масса сброшенного вещества, даже при ничтожно малой его концентрации в сбросе (ниже допустимых нормативов), будет считаться загрязнением с причинением вреда водному объекту.

Методикой не предусматривается представление обоснования факта причинения вреда водному объекту, не устанавливаются критерии загрязнения водного объекта, критерии его деградации, которые должны служить основанием для квалификации действий природопользователя в качестве причинения вреда водному объекту, и для установления меры вины природопользователя с последующим предъявлением требования о возмещении причиненного вреда.

Дополнительно следует отметить, что Методика применяется при установлении не факта вреда, а факта нарушения водного законодательства" (пункт 5 Методики), в том числе, в случае отсутствия документации (пункты 19 - 21 Методики).

5.4. Поскольку анализ действующих нормативных правовых актов не позволяет сделать вывод о том, наступление каких событий свидетельствует о наличии факта причинения вреда водным объектам, следует обратиться к анализу сложившейся судебной практики по данному вопросу.

Пример 1:

Федеральным арбитражным судом Уральского округа (далее - ФАС Уральского округа) рассмотрена в судебном заседании кассационная жалоба Управления Росприроднадзора по Челябинской области (далее - управление) с иском о взыскании 9 327 543 руб. ущерба, причиненного водным объектам в результате сброса в них сточных вод с превышением нормативных показателей по содержанию загрязняющих веществ.

Отказывая в удовлетворении заявленных исковых требований, суды указали на недоказанность причинения обществом вреда водному объекту. Ссылка управления на то, что судом первой инстанции неверно применен пункт 14 Методики, не принята судом кассационной инстанции, поскольку из текста решения суда следует, что им применена Методика исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, утвержденная приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 30 марта 2007 г. N 71 (положения которого не изменились после принятия Методики).

Так, частью 3 статьи 77 Федерального закона "Об охране окружающей среды" предусмотрено, что вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды. При этом по смыслу части 1 статьи 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации для привлечения лица к гражданско-правовой ответственности за причинение вреда заявителю необходимо доказать противоправность поведения причинителя вреда, вину данного лица, факт и размер причиненных противоправными действиями этого лица убытков, а также причинно-следственную связь между противоправными действиями причинителя вреда и возникшим вредом.

В соответствии с постановлением ФАС Уральского округа от 10 марта 2011 г. N Ф09-313/11-С2 по делу N А76-8558/2010-9-259 при проведении управлением проверки качество воды в водных объектах на предмет ее соответствия требованиям предельно допустимой концентрации (далее - ПДК) вредных веществ не оценивалось, натурные обследования, инструментальные определения, измерения и лабораторные анализы не проводились, в акте проверки не зафиксированы изменения состояния водных объектов до и после осуществления ответчиком сброса сточных вод. Соответственно судом был сделан вывод о том, что превышение норматива сброса по отношению к выданным в разрешении условиям не является доказательством негативного воздействия на окружающую среду, при этом указанное не противоречит части 6 статьи 56 Водного кодекса Российской Федерации и части 1 статьи 22, части 1 статьи 77 Федерального закона "Об охране окружающей среды".

В связи с этим в удовлетворении требований о возмещении вреда водному объекту было отказано.

На основании изложенного может быть сделан вывод о том, что отсутствие в действующем законодательстве (прежде всего - в Федеральном законе "Об охране окружающей среды") единого подхода к определению вреда, причиненного окружающей среде, в том числе, водным объектам, а также критериев определения вреда, способствует формированию неоднозначной и зачастую противоречивой судебной практики по делам о возмещении вреда водным объектам, исчисленного в соответствии с Методикой.

5.5. Методика предназначена для расчета возмещения причиненного вреда водному объекту, в том числе, в результате сброса сточных вод. Однако, механизм возмещения вреда в результате сбросов загрязняющих веществ в водные объекты установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г. N 632 "Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" (далее - постановление Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г. N 632).

В соответствии с Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 2002 г. N 284-О, плата за негативное воздействие на окружающую среду (далее - плата) представляет собой форму возмещения экономического ущерба от такого воздействия. Плата носит компенсационный характер и устанавливается на основе принципа эквивалентности, исходя из вида и объема негативного воздействия на окружающую среду. Следовательно, плата за негативное воздействие на окружающую среду уже является эквивалентом возмещения ущерба (вреда) окружающей среде.

Пример 2:

Природопользователь при осуществлении деятельности, приводящей к негативному воздействию на окружающую среду, обязан внести в соответствующие бюджеты платежи за негативное воздействие на окружающую среду, дифференцированные в зависимости от видов и степени воздействия, экологических факторов, объема загрязнения, которые являются компенсацией вреда, причиненного окружающей среде.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г. N 632 установлен повышающий коэффициент за сбросы сверх установленных ограничений, в том числе за сброс сточных (дренажных) вод сверх установленных нормативов (при отсутствии лимитов) взимается плата с повышающим коэффициентом 25 в сравнении с платой за сброс сточных вод в пределах допустимых нормативов.

Таким образом, одновременно возникают основания для наступления двух видов ответственности за одно и то же нарушение - превышение установленных ограничений на сброс сточных вод:

(1) индивидуально-возмездный платеж в виде существенно повышенной платы за сверхнормативный сброс;

(2) обязательство по возмещению причиненного вреда.

При этом в отношении виновного лица применяются еще и административные штрафные санкции за несоблюдение установленных ограничений на воздействие.

Учитывая вышеизложенное, можно предположить, что положения Методики предусматривают исчисление размера вреда за превышение установленных ограничений на сброс, что создает параллельную с платой за негативное воздействие систему компенсации вреда, причиненного окружающей среде.

6. Экономическая обоснованность расчетных элементов, предлагаемых положениями Методики в сравнении с аналогичными расчетными элементами, применяемыми при расчете платы

Оценку обоснованности установления регулятивных элементов для расчета вреда, причиненного водному объекту при несанкционированном сбросе загрязняющего вещества (далее - ЗВ) целесообразно провести на основании их сравнения с аналогичными регулятивными элементами, используемыми при расчете соответствующей платы.

Плата за сверхнормативный сброс ЗВ в водный объект и вред, причиненный водному объекту этим ЗВ, рассчитанный по Методике (далее - вред), пропорциональны массе ЗВ и имеют одинаковые формулы для расчета. Формулу для расчета платы, взимаемой за сброс ЗВ в водный объект, можно представить в следующем виде:

П=П0*М, где:

П - плата за сброс ЗВ массой равной М сверх установленных ограничений;

П0 - норматив платы - произведение базового норматива платы и всех дополнительных коэффициентов к нормативу платы, установленных постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июня 2003 г. N 344 "О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления" (далее - постановление Правительства Российской Федерации от 12 июня 2003 г. N 344).

Формулу для расчета вреда можно представить в следующем виде:

У=У0*М, где:

У - размер вреда, причиненного водному объекту при сбросе ЗВ массой равной М;

У0 - удельный вред - размер вреда, причиненного водному объекту при сбросе ЗВ массой в 1 тонну - произведение таксы и установленных Методикой дополнительных коэффициентов.

Из сравнения формул для расчета вреда и платы видно, что они сходны по форме. Норматив платы (П0), применяемый для расчета, по форме и содержанию соответствует удельному вреду (У0), то есть является неким коэффициентом в функциональной зависимости размера платы (или вреда) от массы ЗВ при их сбросе в водный объект. Такое сходство формул расчета платы и вреда не случайно. И плата, и вред по своему содержанию являются тождественными инструментами регулирования, а формулы их выражения лишь подтверждают это.

Вышеизложенное подтверждается тем, что в пункте 30 Методики устанавливается, что вред, причиненный водным объектам, исчисляется за квартал, полугодие, год при наличии информации о постоянном (в течение одного квартала, полугодия, года) превышении нормативов допустимого сброса вредных (загрязняющих) веществ или лимитов сброса при их наличии в составе сточных вод.

Указанное положение Методики приводит к тому, что возмещение вреда преобразуется в регулярное внесение дополнительной платы за сброс загрязняющих веществ в водные объекты. Однако за внешним сходством формул для определения размера вреда и платы скрывается существенное различие удельных финансовых эквивалентов (финансового эквивалента за сброс 1 тонны ЗВ) этих одинаковых по содержанию инструментов регулирования.

Ниже приведено сравнение базовых нормативов платы и такс (Н) для исчисления размера вреда на примере отдельных ЗВ, поскольку именно эти величины являются наиболее существенными элементами регулирования при определении норматива платы и удельного вреда (Таблица 2).

Таблица 2

Сравнительный анализ базовых нормативов платы и такс для отдельных загрязняющих веществ

N п/п	Загрязняющее вещество	(мг/л)	Такса (Н) (тыс. руб./т)	N (тыс.руб./т)	N* (тыс.руб./т)	Н//N*
1.		0,001	12 100	275,5	385,7	31,4
2.		0,005	4 800	55,1	77,1	62,3
3.	Нефтепродукты	0,05	670	5,5	7,7	87,0
4.		40	5	0,0025	0,0035	1429
5.		300	5	0,0009	0,00126	3968

______________________________

* - базовый норматив платы с учетом коэффициента инфляции по состоянию на 2007 г., поскольку в Методике индекс-дефлятор рассчитывается по отношению к 2007 году

Из представленной таблицы видно, что таксы для приведенных ЗВ существенно превышают нормативы платы, причем такое превышение может существенно отличаться для различных ЗВ и изменяться на величину до нескольких порядков.

Сравнение нормативов платы за сверхлимитный сброс с таксами для оценок вреда позволяет предположить о недостаточной обоснованности величины такс, поскольку отмечается значительное повышение такс для малоопасных веществ (натрий, хлориды) и существенное снижение такс для особо опасных веществ (лямбдацигалотрин) (табл. 3).

Таблица 3

Сравнительный анализ базовых нормативов платы и такс для отдельных загрязняющих веществ

N п/п	Загрязняющее вещество	(мг/л)	Класс опасности	Такса (Н) (тыс. руб./т)	N*св.лимит (тыс.руб./т)	Н//N*
1.	Лямбдацигалотрин (пестицид)	0,00000007	1	2 960 000	344 351 140	0,009
2.		0,005	2	4 800	1377,4	3,48
3.		0,001	3	12 100	6887,025	1,76
4.	Нефтепродукты	0,05	3	670	137,75	4,86
5.		40	4	5	0,0625	80
6.		300	4	5	0,0225	222
7.		100	4	5	0,07	71

______________________________

* - норматив платы за сброс сверх установленных лимитов (расчет с учетом положений постановления Правительства Российской Федерации от 12 июня 2003 г. N 344)

Таким образом, можно предположить, что введенный Методикой инструмент по возмещению вреда сводится к значительному увеличению размера финансового эквивалента за сброс 1 тонны ЗВ без соответствующего обоснования. При этом существенное увеличение размера компенсации за сброс ЗВ (в сравнении с платой) может быть охарактеризован как вред, хотя рассчитанные величины не имеют отношения к реальному вреду, причиняемому водному объекту.

Дополнительно отмечаем необходимость обоснования величин оценки вреда при аварийном загрязнении (Таблица 4).

Таблица 4

Сравнительный анализ базовых нормативов платы и такс для отдельных загрязняющих веществ при аварийных сбросах

N п/п	Загрязняющее вещество	(мг/л)	Класс опасности	Такса (Н) (тыс. руб./т) по табл.6, 7 и 8.	Nсв.лимитн (тыс.руб./т)	Н/N
	Лямбда-цигалотрин (пестицид)	0,00000007	1	5700 при массе сброса < 0,10 т	344 351 140	0,000001
				900 при массе сброса > 5000 т		0,0000002
		0,005	2	1700 при массе сброса < 0,10 т	1377,4	1,23
				300 при массе сброса > 5000 т		0,22
1.		0,001	3	1700 при массе сброса < 0,10 т	6887,025	0,25
				300 при массе сброса > 5000 т		0,04
2.	Нитрафен (пестицид)	0.09	3	5700 при массе сброса < 0,10 т	76,525	74,5
				900 при массе сброса > 5000 т		11,7
3.	Нефтепродукты	0,05	3	3500 при массе сброса < 0,10 т	137,75	25,4
				400 при массе сброса > 5000 т		2,9
4.		40	4	1700 при массе сброса < 0,10 т	0,0625	27,200
				300 при массе сброса > 5000 т		4,800
5.		300	4	1700 при массе сброса < 0,10 т	0,0225	75,555
				300 при массе сброса > 5000 т		13,333
6		100	4	1700 при массе сброса < 0,10 т	0,07	24,286
				300 при массе сброса > 5000 т		4,286

Из таблицы 4 видно, что таксы за поступление веществ разного класса опасности уравнены. Величины такс для наименее опасных веществ в сравнении с платой за сверхлимитное загрязнение значительно увеличены, и это увеличение наиболее значительно для менее опасных веществ (натрий, хлориды, сульфаты), а для наиболее опасных в ряде случаев таксы по отношению к нормативу платы за сверхлимитное загрязнение снижены (Н/N* < 1). При этом уменьшение такс за аварийное загрязнение находятся в обратной зависимости от массы сброса: чем больше масса сброса, тем меньше нанесенный вред от каждой единицы массы.

Таким образом, может быть сделан вывод о том, что модель расчета вреда не имеет связи с фактическим вредом, поскольку отсутствуют утвержденные критерии для его определения (критерии деградации водного объекта) и порядок определения уровня деградации, а также установленная и экономически обоснованная зависимость вреда от уровня деградации водного объекта.

Методика допускает варианты исчисления размера вреда от аналогичного сброса ЗВ с использованием разных таблиц. Так, для веществ, имеющих предельно допустимую концентрацию (далее - ПДК), вред может быть рассчитан как по прямым измерениям величины биологической предельной концентрации (далее - БПК)*, так и по измерениям индивидуальных веществ и преобразовании результатов в величину БПК по таблице 14 Методики.

Применение таблицы 16 согласно пункту 24.1. Методики "в случае обоснованной невозможности определения" содержания нефтепродуктов инструментальными методами создает неограниченную возможность для использования заведомо завышенных и необоснованных величин при расчетах вреда.

Таким образом, таксы для исчисления размера вреда от сброса ЗВ, установленные в Методике, не имеют обоснования и связи с фактически нанесенным вредом.

Помимо этого, Методика не содержит положений, в каких случаях производится расчет платы с применением норматива за сверхлимитный сброс, а в каких - исчисляется вред по таксам Методики.

7. Выводы по итогам экспертизы нормативного акта. Заключительные положения

При решении вопроса о возмещении вреда, причиненного водному объекту, следует исходить из затрат, необходимых для восстановления водного объекта до исходного состояния, в котором он находился до оказанного на него воздействия вследствие нарушения водного законодательства. Расчетная методика определения размера причиненного вреда водному объекту должна базироваться на перечне необходимых восстановительных работ по приведению водного объекта в исходное состояние и таксах для исчисления стоимости этих работ.

Однако рассматриваемой Методикой предполагается, что любое нарушение, связанное с негативным воздействием, одновременно является вредом водному объекту, поэтому какие-либо дополнительные критерии деградации или истощения водного объекта не требуются. Величины рассчитанного по Методике вреда не связаны с расходами на возмещение вреда, причиненного конкретному водному объекту.

Предлагаемые ниже решения направлены на устранение существующих противоречий с федеральными законами, способствуют появлению стимулов для максимально оперативного и полного восстановления нарушенных характеристик водного объекта, то есть возмещения причиненного вреда владельцем источника негативного воздействия. При этом предлагаемые решения способствуют перераспределению финансовой нагрузки на хозяйствующих субъектов с положительным экологическим эффектом за счет оперативного проведения работ по восстановлению нарушенных свойств водных объектов.

7.1. По результатам проведенной экспертизы нормативного акта Минэкономразвития России пришло к выводу о наличии в Методике положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и вносит следующие предложения:

- В соответствии с пунктом 3 Постановления N 633 Минэкономразвития России считает необходимым внести в Министерство юстиции Российской Федерации предложение о пересмотре Методики в отношении юридических лиц в части, касающейся исчисления размера вреда при сбросе загрязняющих веществ в водные объекты действующими предприятиями, вносящими плату за негативное воздействие на окружающую среду в установленном порядке, а также в отношении субъектов хозяйствующей деятельности, добровольно принимающих на себя обязательства по возмещению вреда, причиненного водному объекту. В случае невозможности пересмотра Методики, может быть поставлен вопрос о ее отмене.

В части пересмотра Методики, необходимо предусмотреть порядок, на основании которого определяется факт причинения вреда водному объекту, устанавливаются критерии загрязнения водного объекта, критерии его деградации (которые должны служить основанием для квалификации действий природопользователя в качестве причинения вреда водному объекту, и для установления меры вины природопользователя с последующим предъявлением требования о возмещении причиненного вреда). При этом исчисление вреда причиненного водному объекту должно осуществляться на основании сопоставления результатов обследования с результатами регулярных наблюдений за состоянием водного объекта.

- В остальной части, учитывая отсутствие обоснований разработчика нормативного акта по установлению регулирующих элементов Методики с учетом имеющейся практики в целях устранения существенных расхождений величины размера вреда, исчисляемого по Методике и рассчитанного по фактическим затратам на устранение вреда водным объектам, в соответствии с пунктом 3 Постановления N 633 Минэкономразвития России считает необходимым внести в Министерство юстиции Российской Федерации предложение о необходимости закрепления в новой редакции Методики положение о приоритетности исчисления фактических затрат на устранение причиненного вреда.

- В соответствии с пунктом 3 Постановления N 633 Минэкономразвития России считает необходимым внести в Министерство юстиции Российской Федерации предложение о необходимости установить, что расчетный способ определения размера вреда, причиненного водному объекту, в период разработки новой Методики, основанной на эквивалентных (средних) затратах на восстановление водного объекта, может применяться исключительно при невозможности возмещения причиненного вреда.

- Разработчику нормативного акта необходимо проанализировать и учесть предложения субъектов предпринимательской деятельности, способствующие улучшению отдельных положений нормативного акта, представленные в Справке по дополнительным замечаниям к нормативному акту (приложение 2 к настоящему заключению) в случае пересмотра (отмены) Методики.

7.2. В целях реализации указанных предложений Минэкономразвития России считает также необходимым обратиться в Правительственную комиссию по проведению административной реформы с предложением в рамках комплексного совершенствования законодательства, регулирующего отношения в области охраны окружающей среды, дополнительно проработать и рассмотреть возможность внесения следующих изменения в Федеральный закон "Об охране окружающей среды":

- С целью исключения дублирование взимания платы за негативное воздействие и возмещения вреда за то же самое действие, предлагается в статье 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" установить, что плата за сверхнормативное (сверхлимитное) воздействие является компенсационным платежом за вред, причиненный окружающей среде;

- Внести положение, разграничивающее понятия "негативного воздействия" и "вреда окружающей среде" в части определения видов, форм, а также критериев деградации конкретных природных объектов, являющихся квалифицирующим признаком вреда, причиненного окружающей среде в соответствии со статьей 1 указанного Федерального закона.

- С целью установления факта причинения вреда водному объекту на уровне подзаконного акта, Минэкономразвития России считает также необходимым обратиться в Правительственную комиссию по проведению административной реформы с предложением в рамках комплексного совершенствования законодательства, регулирующего отношения в области охраны окружающей среды, рассмотреть возможность подготовки Минприроды России положения о применении критерия обратимости процессов, вызванных негативным воздействием на водный объект.

Приложение: на 23 л. в 1 экз.

______________________________

* Масса сброшенных в водный объект органических веществ, выраженная в БПК в составе сточных вод и (или) загрязненных дренажных вод. (согласно пункту 23 Методики).