Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 марта 2013 г. N 7-АПГ13-1 О признании не действующим в части закона Ивановской области от 24 апреля 2008 года N 11-ОЗ "Об административных правонарушениях в Ивановской области"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 марта 2013 г. N 7-АПГ13-1

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Ксенофонтовой О.А.,

при секретаре Строилове А.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционным жалобам Губернатора Ивановской области и Ивановской областной Думы на решение Ивановского областного суда от 25 декабря 2012 года, которым удовлетворено заявление Большакова А.В., Бегунова А.Б., Шмелевой О.А., Комлевой И.В., ООО "Легион Авто": признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими часть 1 статьи 7.1.1, части 1, 7, часть 8 (в части установления ответственности за повторное совершение предусмотренных частями 1 и 7 правонарушений) статьи 7.2 закона Ивановской области от 24 апреля 2008 года N 11-ОЗ "Об административных правонарушениях в Ивановской области".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Ксенофонтовой О.А., объяснения представителя Губернатора Ивановской области Чуенкова Е.М., представителей Ивановской областной Думы Левченко В.Ю., Малова А.С., поддержавших доводы апелляционных жалоб, заявителей Бегунова А.Б., Большакова А.В., возражавших против доводов апелляционных жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Ивановской областной Думой 24 апреля 2008 года принят закон Ивановской области N 11-ОЗ "Об административных правонарушениях в Ивановской области".

Частью 1 статьи 7.1.1 названного закона, введенной законом Ивановской области от 15 июля 2011 года N 80-ОЗ, предусмотрено, что осуществление юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по маршрутам регулярных перевозок в границах муниципального образования Ивановской области без контракта (договора) по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по маршрутам регулярных перевозок в границах муниципального образования в Ивановской области, заключенного с органом местного самоуправления муниципального образования Ивановской области, наделенным в установленном порядке полномочиями в сфере организации транспортного обслуживания населения, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере тридцати тысяч рублей, на юридических лиц - трехсот тысяч рублей.

Согласно частям 1, 7 статьи 7.2 закона (в редакции закона Ивановской области от 5 декабря 2011 года N 124-ОЗ) осуществление юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по пригородным, межмуниципальным, в том числе социально значимым, маршрутам на территории Ивановской области без договора по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по пригородным, межмуниципальным, в том числе социально значимым, маршрутам на территории Ивановской области или временного договора по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по пригородным, межмуниципальным, в том числе социально значимым, маршрутам на территории Ивановской области на период проведения конкурсного отбора на право заключения договора регулярных перевозок с организатором транспортного обслуживания населения влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере тридцати тысяч рублей, на юридических лиц - трехсот тысяч рублей; неисполнение перевозчиком обязанности по предоставлению при перевозках пассажиров по маршрутам по регулируемым тарифам всем пассажирам равных условий обслуживания и оплаты с учетом льгот, предусмотренных нормативными правовыми актами Ивановской области, кроме легковых такси, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере трех тысяч рублей, на должностных лиц - пяти тысяч рублей, на юридических лиц - двадцати тысяч рублей.

В соответствии с частью 8 статьи 7.2 закона (в редакции закона Ивановской области от 5 декабря 2011 года N 124-ОЗ) повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного частями 1-7 настоящей статьи, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере пяти тысяч рублей, на должностных лиц - пятидесяти тысяч рублей, на юридических лиц - одного миллиона рублей.

Индивидуальные предприниматели Большаков А.В., Бегунов А.Б., Шмелева О.А., Комлева И.В. и ООО "Легион Авто", осуществляющие деятельность по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек, обратились в Ивановский областной суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и не подлежащими применению статей 7.1.1 и 7.2 закона Ивановской области от 24 апреля 2008 года N 11-ОЗ "Об административных правонарушениях в Ивановской области", на основании частей первых которых они были привлечены к административной ответственности.

Заявители полагали, что статьи 7.1.1 и 7.2 закона Ивановской области от 24 апреля 2008 года N 11-ОЗ "Об административных правонарушениях в Ивановской области" противоречат статьям 1, 3, 4, 5, пунктам 3, 4 статьи 6 Федерального закона "О безопасности дорожного движения"; статьям 1, 3, 19, 27, 28 Федерального закона "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта"; статьям 1.3, 1.3.1, 4.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях; статьям 26, 26.1, подпункту 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"; пунктам 1-3 статьи 7, пунктам 5, 7 статьи 14, пунктам 5, 7 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; пункту 2 статьи 1 Гражданского кодекса РФ; Правилам перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденным постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2009 года N 112; Положению об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденному приказом Минтранса РФ от 8 января 1997 года N 2; Правилам организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, утвержденным приказом Минавтотранса РСФСР от 31 декабря 1981 года N 200; Положению о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), утвержденному постановлением Правительства РФ от 2 апреля 2012 года N 280; приказу Минтранса России от 18 сентября 2008 года N 152 "Об утверждении обязательных реквизитов и порядка заполнения путевых листов"; приказу Минтранса России от 30 марта 1994 года N 15 "Об утверждении Требований по обеспечению безопасности дорожного движения, предъявляемых при лицензировании перевозочной деятельности на автомобильном транспорте"; Положению об особенностях режима рабочего времени и времени отдыха водителей автомобилей, утвержденному приказом Минтранса РФ от 20 августа 2004 года N 15; пунктам 1.1, 2.1, 2.1.1 Правил дорожного движения, утвержденных постановлением Правительства РФ от 23 октября 1993 года N 1090.

Определением Ивановского областного суда от 25 декабря 2012 года производство по делу прекращено в части оспаривания заявителями частей 2 и 3 статьи 7.1.1, частей 2, 3, 4, 5, 6 статьи 7.2, а также части 8 статьи 7.2 (в части установления ответственности за повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного частями 2-6) закона Ивановской области от 24 апреля 2008 года N 11-ОЗ "Об административных правонарушениях в Ивановской области".

Решением Ивановского областного суда от 25 декабря 2012 года заявление Большакова А.В., Бегунова А.Б., Шмелевой О.А. Комлевой И.В., ООО "Легион Авто" удовлетворено: признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими часть 1 статьи 7.1.1, части 1, 7, часть 8 (в части установления ответственности за повторное совершение предусмотренных частями 1 и 7 правонарушений) статьи 7.2 закона Ивановской области от 24 апреля 2008 года N 11-ОЗ "Об административных правонарушениях в Ивановской области".

В апелляционных жалобах Губернатора Ивановской области и Ивановской областной Думы ставится вопрос об отмене решения суда как постановленного с нарушением норм материального и процессуального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не усматривает оснований к отмене решения суда.

Вопросы организации транспортных перевозок, транспортного обслуживания и дорожной безопасности регулируются Федеральными законами от 10 декабря 2005 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", от 8 ноября 2007 года N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", Правилами дорожного движения, утвержденными постановлением Правительства РФ от 23 октября 1993 года N 1090, Положением об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденным приказом Министерства транспорта РФ от 8 января 1997 года N 2, Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденными постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2009 года N 112, приказом Минтранса России от 18 сентября 2008 года N 152 "Об утверждении обязательных реквизитов и порядка заполнения путевых листов", Положением об особенностях режима рабочего времени и времени отдыха водителей автомобилей, утвержденным приказом Минтранса России от 20 августа 2004 года N 15.

Из положений статей 1, 2, 3, 6, 19, 36.1 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" следует, что отношения, возникающие при оказании услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом регулируются названным Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, правила перевозок грузов автомобильным транспортом утверждаются Правительством РФ.

Федеральный закон от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", наделяя органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления определенными полномочиями по осуществлению мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах регионального или муниципального значения, относит полномочия по регулированию основных направлений обеспечения безопасности дорожного движения на территории Российской Федерации, установлению единой системы технических регламентов, правил, стандартов и других нормативных документов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения к ведению Российской Федерации (статьи 1, 2, 3, 4, 5, 6).

Согласно Положению об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденному приказом Министерства транспорта РФ от 8 января 1997 года N 2, на перевозчика возлагаются обязанности комплексного обследования и согласования маршрута и графика регулярных перевозок, составления и утверждения на каждый маршрут регулярных перевозок паспорта и схемы маршрута с указанием опасных участков; разработки графика (расписания) движения на основе определения нормативных значений скоростей движения автобусов на маршруте и отдельных его участках между остановочными пунктами с учетом соблюдения режимов труда и отдыха водителей.

Согласование перевозчиком графика маршрута движения автобусов с уполномоченными органами государственной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления вытекает из Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденных постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2009 года N 112, устанавливающих порядок организации различных видов перевозок пассажиров, в том числе требования к перевозчикам и владельцам транспортной инфраструктуры, условия таких перевозок.

Статьей 2 Федерального закона от 4 мая 2011 года N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" предусмотрено, что лицензирование отдельных видов деятельности осуществляется, в том числе, для предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности.

В соответствии с пунктом 24 части 1 статьи 12 названного Федерального закона деятельность по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), относится к видам деятельности, на которые требуются лицензии.

Постановлением Правительства РФ от 2 апреля 2012 года N 280 утверждено Положение о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя).

Лицензионным требованием при осуществлении деятельности по перевозке пассажиров, соблюдение которого лицензиатом в силу части 2 статьи 2 Федерального закона от 4 мая 2011 года N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" обязательно, является соблюдение требований, предъявляемых к перевозчику в соответствии с Федеральным законом "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", в том числе Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом (пункт 4 Положения).

Согласно пункту 5 Положения осуществление деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом с грубым нарушением лицензионных требований влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации.

За осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), установлена административная ответственность статьей 14.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Учитывая изложенное, суд сделал правильный вывод об отсутствии у Ивановской области как субъекта Российской Федерации полномочий на установление административной ответственности за осуществление регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по маршрутам регулярных перевозок в границах муниципального образования Ивановской области, по пригородным, межмуниципальным, в том числе социально значимым, маршрутам на территории Ивановской области без договора (часть 1 статьи 7.1.1, часть 1 статьи 7.2 закона Ивановской области N 11-ОЗ "Об административных правонарушениях в Ивановской области").

Делая такой вывод, суд обоснованно исходил из того, что заключение договора регулярных перевозок фактически является одной из возможных форм согласования перевозчиком графика и маршрута регулярных перевозок, вытекающего из Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденных постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2009 года N 112.

Сославшись на постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 13 июля 2010 года N 16-П, суд указал в решении, что установленные условия осуществления данного вида лицензируемой деятельности на уровне субъекта Российской Федерации не могут включать дополнительные ограничения предпринимательской деятельности, а могут носить только конкретизирующий федеральное законодательство характер, в связи с чем установление ответственности за нарушение таких норм может быть расценено только как дублирование федерального законодательства, а, следовательно, установление ответственности за нарушение лицензионного законодательства.

Признавая противоречащей федеральному законодательству часть 7 статьи 7.2 закона Ивановской области N 11-ОЗ "Об административных правонарушениях в Ивановской области", суд правильно исходил из того, что ответственность за неисполнение перевозчиком обязанности по предоставлению при перевозках пассажиров по маршрутам по регулируемым тарифам всем пассажирам равных условий обслуживания и оплаты с учетом льгот (за что установлена административная ответственность частью 7 статьи 7.2) установлена на федеральном уровне.

В частности, частью 1 статьи 14.6 Кодекса РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность за завышение регулируемых государством цен (тарифов, расценок, ставок и тому подобного) на продукцию, товары либо услуги, а частями 2 и 3 статьи 14.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях - за включение в договор условий, ущемляющих установленные законом права потребителя, и непредоставление потребителю льгот и преимуществ, установленных законом.

Поскольку признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими части 1 и 7 статьи 7.2 закона Ивановской области "Об административных правонарушениях в Ивановской области", обоснованно признана недействующей и часть 8 статьи 7.2 названного закона в части установления ответственности за повторное совершение предусмотренных частями 1 и 7 правонарушений.

Судебная коллегия находит решение суда законным и обоснованным и не усматривает оснований к его отмене.

По мнению Судебной коллегии, нельзя согласиться с доводом апелляционной жалобы Губернатора Ивановской области об установлении оспариваемым законом Ивановской области административной ответственности за нарушение требований закона Ивановской области N 25-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Ивановской области" с учетом вывода суда о том, что заключение договора регулярных перевозок фактически является одной из возможных форм согласования перевозчиком графика и маршрута регулярных перевозок, вытекающего из Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденных постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2009 года N 112, признанного правильным Судебной коллегией.

Не может явиться основанием к отмене решения суда и довод апелляционной жалобы о том, что судом, разрешившим настоящее дело, не принято во внимание вступившее в законную силу решение Ивановского областного суда от 21 июня 2012 года, которым отказано в признании противоречащими федеральному законодательству норм закона Ивановской области N 25-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Ивановской области", касающихся осуществления регулярных перевозок пассажиров и багажа в соответствии с договором по организации регулярных перевозок, поскольку эти нормы носят организационный, а не правоустанавливающий характер, в связи с чем не могут явиться основой для установления административной ответственности.

Не усматривая оснований к отмене решения суда по доводам апелляционных жалоб, руководствуясь статьями 328, 329 Гражданского процессуального кодекса РФ, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Ивановского областного суда от 25 декабря 2012 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Губернатора Ивановской области и Ивановской областной Думы - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Ксенофонтова О.А.