Методические рекомендации по проведению экспертизы проектов законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих и содержащих расходные обязательства города Москвы на исполнение публичных нормативных обязательств по реализации государственной политики в сфере социальной защиты населения города Москвы (утв. приказом Контрольно-счетной палаты Москвы от 20 июля 2012 г. N 42/01-05) (прекратили действие)

Методические рекомендации
по проведению экспертизы проектов законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих и содержащих расходные обязательства города Москвы на исполнение публичных нормативных обязательств по реализации государственной политики в сфере социальной защиты населения города Москвы
(утв. приказом Контрольно-счетной палаты Москвы от 20 июля 2012 г. N 42/01-05)

ГАРАНТ:

Настоящие Методические рекомендации фактически прекратили действие

Приказом Контрольно-счетной палаты Москвы от 20 февраля 2016 г. N 16/01-05 приказ Председателя Контрольно-счетной палаты Москвы от 20 июля 2012 г. N 42/01-05, утвердивший настоящие Методические рекомендации, признан утратившим силу

См. Методические рекомендации по проведению экспертизы проектов законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих и (или) изменяющих расходные обязательства г. Москвы на исполнение публичных нормативных обязательств по реализации государственной политики в сфере социальной защиты населения г. Москвы, утвержденные приказом Контрольно-счетной палаты Москвы от 20 февраля 2016 г. N 16/01-05

Действуют с 20.07.2012

1. Общие положения

1.1. Настоящие Методические рекомендации разработаны на основании Закона города Москвы от 30.06.2010 N 30 "О Контрольно-счетной палате Москвы", в соответствии со Стандартом 1.1 "Методологическое обеспечение деятельности Контрольно-счетной палаты Москвы", Перспективным планом методологического обеспечения деятельности Контрольно-счетной палаты Москвы на 2011-2013 годы, утвержденным приказом от 20.12.2011 N 47/01-05.

1.2. Цель Методических рекомендаций - повышение качества проведения экспертизы проектов законов и иных нормативных правовых актов города Москвы, устанавливающих и содержащих расходные обязательства города Москвы на исполнение публичных нормативных обязательств по реализации государственной политики в сфере социальной защиты населения города Москвы.

Экспертиза призвана способствовать обеспечению законности, обоснованности и согласованности принимаемых правовых актов, устанавливающих и содержащих расходные обязательства на исполнение публичных нормативных обязательств, выявлению возможных позитивных и негативных социально-экономических, правовых и других последствий их принятия.

1.3. Методические рекомендации устанавливают общие требования к анализу (оценке) проекта закона или иного нормативного правового акта по вопросам, связанным с формированием и исполнением расходов бюджета города Москвы в виде публичных нормативных обязательств уполномоченными органами Правительства Москвы.

1.4. Порядок проведения и оформления результатов экспертизы осуществляется в соответствии с Регламентом Контрольно-счетной палаты Москвы, Инструкцией по организации и проведению контрольных и экспертно-аналитических мероприятий Контрольно-счетной палатой Москвы, Инструкцией по работе с документами в Контрольно-счетной палате Москвы.

2. Понятия и термины

Публичные обязательства*(1) - обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации).

Публичные нормативные обязательства*(2) - публичные обязательства перед физическим лицом, подлежащие исполнению в денежной форме в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный порядок его индексации, за исключением выплат физическому лицу, предусмотренных статусом государственных (муниципальных) служащих, а также лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, работников казенных учреждений, военнослужащих, проходящих военную службу по призыву (обладающих статусом военнослужащих, проходящих военную службу по призыву), лиц, обучающихся (воспитанников) в государственных (муниципальных) образовательных учреждениях.

Настоящие Методические рекомендации применяются исключительно для проведения экспертизы проектов законов и иных нормативных правовых актов города Москвы, устанавливающих и содержащих расходные обязательства города Москвы на исполнение публичных нормативных обязательств.

Социальная защита населения - система гарантированных государством экономических, правовых и иных мер социальной поддержки, направленных на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека*(3).

Социальная поддержка населения в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации может осуществляться посредством принятия публичных нормативных обязательств*(4).

В настоящих Методических рекомендациях рассматриваются публичные нормативные обязательства по реализации государственной политики в сфере социальной защиты (далее - публичные нормативные обязательства) в виде социальных доплат к пенсиям, социальных пособий и компенсационных выплат, исполнение которых возложено на уполномоченные органы Правительства Москвы.

Социальная доплата к пенсии - предоставление гражданину (пенсионеру) денежной суммы к пенсии с учетом денежных выплат и отдельных мер социальной поддержки, предоставляемых в натуральной форме, которые предусмотрены федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, до величины прожиточного минимума пенсионера, установленной в соответствии с п. 4 ст. 4 Федерального закона от 24.10.97 N 134-ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" в субъектах Российской Федерации по месту его жительства или месту пребывания, за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации*(5).

Социальное пособие - безвозмездное предоставление гражданам определенной денежной суммы за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации*(6).

Компенсационные выплаты - денежные выплаты, назначаемые гражданам с целью осуществления дополнительной материальной поддержки в случаях, признаваемых государством социально значимыми, независимо от наличия у них каких-либо иных источников доходов. Компенсационные выплаты населению рассматриваются, как правило, в совокупности с социальными пособиями (в дополнение к ним). Перечень компенсационных выплат может быть дополнен в связи с возникшей необходимостью оказания социальной помощи каким-либо категориям граждан.

Единовременная денежная выплата - выплата, осуществляемая один раз в год, а также другие выплаты, имеющие нерегулярный характер, за исключением денежных компенсаций*(7).

Денежная компенсация - полное или частичное возмещение гражданам затрат на приобретение товаров и услуг, имеющее целевой характер*(8).

3. Информационная основа проведения экспертизы

3.1. Информационной основой проведения экспертизы являются законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации и города Москвы, определяющие порядок и условия формирования и использования средств бюджета города Москвы на исполнение публичных нормативных обязательств.

Отнесение расходных обязательств к публичным нормативным обязательствам (доплаты, пособия и компенсации) регулируется законодательными актами Российской Федерации и города Москвы, определяющими меры социальной защиты. Перечень публичных нормативных обязательств, установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и города Москвы, указан в приложении к настоящим Методическим рекомендациям. Указанный перечень сформирован на основании данных Государственной программы "Социальная поддержка жителей города Москвы на 2012-2016 годы"*(9).

Состав публичных нормативных обязательств также может корректироваться при изменении законодательной базы.

3.2. Источниками финансирования публичных нормативных обязательств являются средства бюджета города Москвы, а в случаях, установленных законодательством Российской Федерации - межбюджетные трансферты в виде субвенций из федерального бюджета.

3.3. Публичные нормативные обязательства в городе Москве предусматриваются на реализацию мер социальной защиты следующих категорий населения:

- семей с детьми;

- старшего поколения, ветеранов Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий и членов их семей;

- инвалидов;

- других категорий лиц, которым предусмотрены меры социальной поддержки, подлежащие исполнению в денежной форме в размере, предусмотренном законами и иными нормативными правовыми актами, или в соответствии с предусмотренным порядком его индексации. Перечень этих категорий лиц приведен в приложении к Методическим рекомендациям.

3.4. При проведении экспертизы для определения численности получателей может быть использована информация органов исполнительной власти города Москвы, осуществляющих сбор и обобщение количественной или иной информации в отношении отдельных категорий граждан - жителей города Москвы, представленная:

- в общероссийских формах унифицированной отчетно-статистической документации, утвержденных приказами Федеральной службы государственной статистики;

- на официальных сайтах государственных органов и организаций с указанием электронного адреса в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

Допускается предварительное направление запросов о предоставлении необходимой информации в органы исполнительной власти города Москвы, осуществляющих исполнение публичных нормативных обязательств.

3.5. При проведении экспертизы учитываются результаты контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, проведенных Контрольно-счетной палатой Москвы (далее - КСП Москвы), органами государственного контроля (надзора) города Москвы и иными уполномоченными органами исполнительной власти города Москвы.

3.6. При проведении экспертизы рекомендуется использование:

- информации, характеризующей опыт зарубежных стран и субъектов Российской Федерации по реализации государственной политики в сфере социальной защиты;

- результатов научно-исследовательских работ, данных социологических опросов, прямо или косвенно затрагивающих вопросы, связанные с исполнением публичных нормативных обязательств города Москвы.

3.7. В зависимости от целей и задач экспертизы (п. 4.2. Методических рекомендаций), помимо документов и материалов, предусмотренных п.п. 3.4.-3.6. Методических рекомендаций, целесообразно использовать:

- пояснительные записки к проектам правовых актов города Москвы;

- плановые и уточненные реестры расходных обязательств (в случае экспертизы исполнения бюджета - за отчетный год, в случае рассмотрения проекта закона - за предыдущий год либо период, предшествующий отчетному).

4. Рассмотрение проектов нормативных правовых актов, устанавливающих и содержащих расходные обязательства города Москвы на исполнение публичных нормативных обязательств по реализации государственной политики в сфере социальной защиты

4.1. Экспертиза проектов законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих и содержащих расходные обязательства города Москвы на исполнение публичных нормативных обязательств, проводится в рамках экспертно-аналитических мероприятий КСП Москвы в соответствии с утвержденным Председателем КСП Москвы распоряжением (поручением).

4.2. Экспертиза проводится в отношении проектов законов и иных нормативных правовых актов города Москвы, определяющих возникновение, изменение или исполнение публичных нормативных обязательств, включая:

- проекты законов города Москвы о бюджете города Москвы (при его формировании, изменении или исполнении);

- проекты нормативных правовых актов города Москвы, устанавливающих категорию получателей, порядок назначения и размер выплат (или порядок их индексации), включая проекты государственных программ города Москвы, а также проекты решений о внесении в них изменений.

4.3. Целью проведения экспертизы является определение обоснованности, полноты и достаточности расходов городского бюджета на исполнение публичных нормативных обязательств.

Задачи экспертизы и технические приемы по их решению в каждом из установленных случаев п. 4.2 настоящих Методических рекомендаций различны, а рекомендации по их реализации имеют свои особенности.

4.4. При рассмотрении проекта правового акта может производиться оценка наличия в его положениях коррупциогенных факторов (при наличии соответствующей методики).

5. Порядок рассмотрения вопросов при проведении экспертизы

5.1. В случае проведения экспертизы нормативных правовых актов, устанавливающих размеры и (или) порядок исполнения публичных нормативных обязательств, рассматриваются (анализируются):

5.1.1. Исходя из содержания документов, представленных вместе с проектом нормативного правового акта, определяется обоснованность расчета норматива выплат и (или) порядка его индексации, анализируются пояснения и обоснования необходимости принятия новых или изменения порядка исполнения действующих публичных нормативных обязательств (с целью их унификации) на территории города Москвы, включая проекты государственных программ города Москвы, а также проекты решений о внесении в них изменений.

При анализе проекта нормативного правового акта необходимо учитывать положения Бюджетного послания Президента Российской Федерации, прогноз социально-экономического развития города Москвы.

5.1.2. Наличие порядка, регулирующего назначение и исполнение публичного нормативного обязательства, в том числе с позиций доступности и адресности, а также информационно-технического обеспечения.

5.1.3. Наличие признаков идентичности определения и порядка исполнения принимаемого публичного нормативного обязательства действующим публичным обязательствам. Оценивается целесообразность отмены (изменения) действующих обязательств с принятием нового вида публичного нормативного обязательства.

5.1.4. Четкость определения лиц (групп лиц) - категорий получателей публичного нормативного обязательства. Определение категорий получателей должно соответствовать терминологии, установленной законами Российской Федерации и города Москвы, Государственной программой "Социальная поддержка жителей города Москвы на 2012-2016 годы".

Анализируются имеющиеся источники получения информации (статистической, информационно-аналитической, управленческой) о количестве нуждающихся указанной категории, а в случае их отсутствия определяется наличие в проекте нормативного правового акта или пояснительной записке к нему порядка определения категории нуждающихся и их последующего учета.

5.1.5. Объем бюджетных ресурсов, необходимых для реализации принимаемых публичных нормативных обязательств, его обеспечение в случае нехватки ресурсов (например, в кризисных ситуациях).

Выделение бюджетных ассигнований на принятие новых видов расходных обязательств или увеличение бюджетных ассигнований на исполнение существующих видов расходных обязательств может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии включения соответствующих бюджетных ассигнований в закон (решение) о бюджете либо в текущем финансовом году после внесения соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов бюджета*(10).

5.1.6. Влияние принимаемых публичных нормативных обязательств на достижение поставленных целей, в том числе на сокращение уровня бедности, снижение дефицита дохода малоимущих групп населения, а также повышение уровня доходной обеспеченности населения.

Уровень бедности является индикатором динамики благосостояния населения. Показатель рассчитывается ежегодно федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области государственного статистического учета, на основе ежеквартальных данных обследования бюджетов домохозяйств и информации о величине квартального прожиточного минимума, которая публикуется через 3-6 месяцев после истечения квартала, и годовых данных демографической статистики.

Оценку влияния принимаемых публичных нормативных обязательств предлагается проводить посредством оценки вклада выплат в виде принимаемых публичных нормативных обязательств из бюджета города Москвы в сокращение дефицита доходов малоимущих групп населения, которым предусматриваются указанные пособия.

Расчет данного показателя рекомендуется проводить в соответствии с методикой, определенной в Государственной программе "Социальная поддержка жителей города Москвы на 2012-2016 годы". Показатели, как и система их расчета, могут варьироваться в зависимости от характера публичного нормативного обязательства, категории получателей, порядка его исполнения.

5.1.7. Наличие в правовом акте требований по принятию управленческих решений, необходимых для обеспечения исполнения публичных нормативных обязательств. В том числе анализируется потребность в отмене, приостановлении или изменении действующих или дополнительном утверждении новых правовых актов (включая государственные программы) и методик, необходимых для реализации представленного на экспертизу проекта нормативного правового акта.

5.2. В случае экспертизы проектов законов города Москвы о бюджете города Москвы (при его формировании, изменении или исполнении) рассматривается (анализируется):

5.2.1. Полнота и правомерность отражения в проекте закона о бюджете (его изменении или исполнении) бюджетных ассигнований на исполнение публичных нормативных обязательств.

В данном случае сопоставляются виды социальных доплат к пенсии и пособий, компенсационных и единовременных выплат, подлежащих исполнению в денежной форме в установленном размере или имеющих установленный порядок их индексации, указанные в проекте закона о бюджете (изменении или исполнении), установленные в законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации и города Москвы*(11).

Необходимо учитывать утвержденные или планируемые к утверждению нормативные правовые акты о внесении изменений в законы и иные нормативные правовые акты, определяющие порядок исполнения обязательств в виде социальных доплат к пенсии и пособий, компенсационных и единовременных выплат в сфере социальной защиты населения.

5.2.2. Соответствие предусмотренных в текстовой статье законопроекта бюджетных ассигнований на исполнение публичных нормативных обязательств*(12) их объемам в приложениях к законопроекту, в том числе в ведомственной структуре расходов бюджета и в разрезе функциональной классификации расходов бюджета - по целевым статьям (государственным программам, подпрограммам, мероприятиям и не включенным в них направлениям деятельности органов государственной власти города Москвы) и видам расходов.

5.2.3. Соответствие публичных нормативных обязательств в проекте закона о бюджете (его изменении или исполнении) требованиям законодательства о применении бюджетной классификации.

При проведении оценки следует учесть, что в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации*(13) каждому публичному нормативному обязательству присваивается уникальный код целевых статей и (или) видов расходов бюджета. Порядок формирования перечня и кодов целевых статей и видов расходов бюджетов в части, относящейся к публичным нормативным обязательствам, устанавливается Министерством финансов Российской Федерации.

5.2.4. Наличие соглашений на осуществление выплат населению города Москвы за счет средств федерального бюджета с органами исполнительной власти Российской Федерации, уполномоченными на их заключение, соответствующих расчетов объемов межбюджетных трансфертов из федерального бюджета на реализацию публичных нормативных обязательств.

5.2.5. Реалистичность расчетов объемов бюджетных ассигнований на выплаты населению в виде публичных нормативных обязательств, в том числе посредством проведения анализа (оценки):

- обоснованности применения расчетов при планировании объемов бюджетных ассигнований, исходя из размеров социальных доплат к пенсии и пособий, компенсационных и единовременных выплат, подлежащих исполнению в денежной форме и количества их получателей по категориям населения, которым законодательно установлены соответствующие выплаты с применением информации, указанной в п. 3.2 настоящих Методических рекомендаций;

- своевременности принятия нормативных правовых актов Правительства Москвы, определяющих индексацию социальных доплат к пенсии и пособий, компенсационных и единовременных выплат отдельным категориям населения.

5.2.6. В целях определения обоснованности, полноты и достаточности расходов городского бюджета на исполнение публичных нормативных обязательств целесообразно проанализировать (при рассмотрении проекта закона о бюджете (или его изменении) - за аналогичный предшествующий период, об исполнении бюджета города Москвы - за отчетный год):

5.2.6.1. Качество планирования публичных нормативных обязательств в виде социальных доплат к пенсии и пособий, компенсационных и единовременных выплат в сфере социальной защиты, за счет средств бюджета города Москвы в анализируемом периоде, их влияние на повышение экономического благополучия и социального состояния населения города Москвы*(14), в том числе установить:

- внесение изменений в объемы расходов на выполнение публичных нормативных обязательств по реализации мер социальной поддержки населения в отчетном периоде, в том числе на исполнение публичных нормативных обязательств без внесения соответствующих изменений в закон о бюджете. В случае недостаточности бюджетных ассигнований для исполнения публичных нормативных обязательств в сводную бюджетную роспись могут быть внесены изменения в соответствии с решениями руководителя финансового органа (руководителя органа управления государственным внебюджетным фондом) без внесения изменений в закон (решение) о бюджете с превышением общего объема указанных ассигнований в пределах пяти процентов от общего объема бюджетных ассигнований, утвержденных законом (решением) о бюджете на их исполнение в текущем финансовом году*(15);

- отклонение величины предусмотренных к исполнению и фактически исполненных ассигнований на публичные нормативные обязательства в виде социальных доплат к пенсии и пособий, компенсационных и единовременных выплат. Определить причины, повлиявшие на исполнение установленных объемов публичных нормативных обязательств в отчетном периоде, а также способных повлиять на их дальнейшее обеспечение. Определить наличие дефицита средств федерального бюджета, выделенных городу Москве в виде межбюджетных трансфертов на исполнение публичного нормативного обязательства, и необходимость его ликвидации за счет средств бюджета города Москвы.

При этом следует учесть, что причинами отклонений фактического исполнения публичных нормативных обязательств в виде социальных доплат к пенсии и пособий, компенсационных и единовременных выплат могут также являться изменения бюджетной политики Российской Федерации и города Москвы; порядка выплат и (или) учета получателей публичных нормативных обязательств; недостатки и нарушения в работе уполномоченного органа исполнительной власти по исполнению публичных нормативных обязательств (в случае их выявления в ходе проведения контрольных мероприятий), а также недостаточность мероприятий по информированию органами исполнительной власти города Москвы населения о принятии новых публичных обязательств.

5.2.6.2. Влияние исполнения публичных нормативных обязательств на повышение экономического благополучия населения может быть определено посредством анализа достижения заданных целевых индикаторов и показателей эффективности, ожидаемых результатов реализации Государственной программы "Социальная поддержка жителей города Москвы на 2012-2016 годы" в сопоставлении с установленными программой и фактически выделенными на указанные цели объемами бюджетных ассигнований.

5.2.7. Соответствие данных об исполнении бюджета данным отчета о реализации программ и финансовым показателям расходов, отраженных в бухгалтерской отчетности главного распорядителя бюджетных средств по исполнению публичных нормативных обязательств.

5.3. Посредством анализа теоретических положений, раскрывающих методологию экспертизы нормативных правовых актов, можно выделить следующие методы (приемы), которые могут использоваться при рассмотрении вопросов формирования и использования средств бюджета на исполнение публичных нормативных обязательств города Москвы: нормативный метод и метод экспертных оценок.

Для проведения оценки с использованием нормативного метода необходимо оценить полноту, достоверность данных о контингенте получателей средств, величины действующих нормативов, в том числе посредством:

- анализа механизмов сбора и учета контингента получателей;

- определения плановой и фактической численности (на отчетную дату) контингента получателей мер социальной защиты в разрезе категорий населения и видов социальной защиты для определения рациональности планирования;

- наличия расчетов размеров публичных нормативных обязательств, сопоставления величины предусматриваемых нормативов с величиной прожиточного минимума населения;

- оценки непротиворечивости данных об объемах расходования бюджетных средств на исполнение публичных нормативных обязательств.

При проведении экспертизы может быть использован анализ мнений жителей города Москвы о государственной политике в области социальной защиты населения города Москвы.

Кроме того, для оценки эффективности принятых публичных нормативных обязательств в качестве сравнения можно использовать изменения показателей прожиточного минимума, средней заработной платы по городу Москве, стоимости потребительской корзины.

------------------------------

*(1) Статья 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

*(2) Статья 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

*(3) Понятие "социальная защита" нормативными правовыми актами Российской Федерации и города Москвы не определено. Трактовка понятия осуществлена исходя из терминов, определенных Законом Российской Федерации от 15.05.91 N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" и Федеральным законом от 24.11.95 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации".

*(4) Статья 74.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

*(5) Федеральный закон от 17.07.99 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" (в ред. от 01.07.2011).

*(6) Федеральный закон от 17.07.99 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" (в ред. от 01.07.2011).

*(7) Приказ Росстата от 02.06.2010 N 207 "Об утверждении статистического инструментария для организации федерального статистического наблюдения за уровнем жизни населения" (в ред. от 08.07.2011).

*(8) Приказ Росстата от 02.06.2010 N 207 "Об утверждении статистического инструментария для организации федерального статистического наблюдения за уровнем жизни населения" (в ред. от 08.07.2011).

*(9) Постановление Правительства Москвы от 06.09.2011 N 420-ПП "О Государственной программе "Социальная поддержка жителей города Москвы на 2012-2016 годы".

*(10) Статья 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

*(11) С применением перечня, предусмотренного приложением к Методическим рекомендациям.

*(12) Статья 184.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

*(13) Статья 21 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

*(14) В случае экспертизы исполнения бюджета - за отчетный год, в случае рассмотрения проекта закона - за предыдущий год либо период, предшествующий отчетному.

*(15) Статьи 217, 232 Бюджетного кодекса Российской Федерации.