Методические рекомендации "Оценка эффективности вложения бюджетных средств в уставные капиталы хозяйственных обществ" (утв. приказом Председателя Контрольно-счетной палаты Москвы от 4 мая 2012 г. N 20/01-05)

Действуют с 04.05.2012

Общие положения

Методические рекомендации по проведению оценки эффективности вложения бюджетных средств в уставные капиталы хозяйственных обществ (далее - Методические рекомендации) разработаны в соответствии с Законом города Москвы от 30.06.2010 N 30 "О Контрольно-счетной палате Москвы", Регламентом Контрольно-счетной палаты Москвы и Стандартом 1.1 "Методологическое обеспечение деятельности Контрольно-счетной палаты Москвы" и основываются на утвержденных нормативными правовыми актами органов исполнительной власти Российской Федерации и города Москвы методиках определения эффективности расходования бюджетных средств и дополняют их.

Методические рекомендации разработаны для использования Контрольно-счетной палатой Москвы на этапах контроля за исполнением бюджета города Москвы, проведения экспертизы проекта закона об исполнении бюджета города Москвы с целью определения соотношения достигнутых и плановых показателей эффекта инвестиционных проектов, а также достигнутых и средних показателей эффекта для подобных проектов в соответствующей сфере деятельности.

Методические рекомендации направлены на решение задачи контроля правомерности, результативности и эффективности исполнения бюджета города Москвы в рамках полномочий Контрольно-счетной палаты Москвы, установленных Законом города Москвы "О Контрольно-счетной палате Москвы". При разработке Методических рекомендаций учитывался опыт применения существующих методик органами исполнительной власти города Москвы и результаты контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, проведенных Контрольно-счетной палатой Москвы.

В соответствии со ст. 80 Бюджетного кодекса Российской Федерации предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными и муниципальными учреждениями и государственными или муниципальными унитарными предприятиями, влечет возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов указанных юридических лиц, которое оформляется участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в уставных (складочных) капиталах таких юридических лиц в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации.

Хозяйственные общества могут создаваться в форме акционерного общества, общества с ограниченной или дополнительной ответственностью*(1). Сфера применения Методических рекомендаций распространяется на все случаи предоставления бюджетных инвестиций акционерным обществам, обществам с ограниченной или дополнительной ответственностью.

Методические рекомендации устанавливают виды эффективности, которые следует оценивать, а также основные показатели эффективности и порядок их расчета. Вместе с тем допускается использование иных показателей эффективности в дополнение к показателям, указанным в Методических рекомендациях.

1. Основные понятия

Для целей настоящих Методических рекомендаций используются следующие понятия:

- эффект - результат вложения бюджетных средств в уставные капиталы хозяйственных обществ, выраженный в денежной или натуральной форме;

- инвестиционный проект (далее - ИП) - совокупность мероприятий, направленных на достижение определенной цели (целей) и требующих для своего осуществления капитальных вложений;

- эффективность - результативность ИП, определяемая как соотношение эффекта и объема вложений, затраченных на его достижение;

- технико-экономическое обоснование ИП (далее - ТЭО) - документ, в котором представлены результаты анализа, расчетов, оценки целесообразности осуществления предлагаемого ИП, основанные на сопоставлении затрат и результатов, установлении эффективности использования, срока окупаемости вложений;

- чистый дисконтированный доход - превышение суммарных денежных поступлений над суммарными затратами для данного проекта с учетом неравноценности эффектов (а также затрат, результатов), относящихся к различным моментам времени;

- норма дисконта - показатель, используемый для приведения разновременных величин затрат, эффектов и результатов к начальному периоду расчета (базовому году и т.п. );

- интегральная доходность хозяйственного общества - отношение суммы увеличения рыночной стоимости пакета акций (доли участия города Москвы в уставном (складочном) капитале хозяйственного общества) за отчетный год и доходов в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим городу Москве, поступивших в городской бюджет в отчетном году, к стоимости пакета акций (доли участия города Москвы в уставном (складочном) капитале хозяйственного общества) на начало года. Показывает общую доходность владения пакетом акций (долей участия города Москвы в уставном (складочном) капитале хозяйственного общества) за отчетный год;

- индекс рентабельности участия в ИП - бюджетный эффект участия в ИП, отношение чистого дисконтированного дохода бюджета, полученного от участия в ИП, к сумме дисконтированных оттоков средств из бюджета на участие в нем за расчетный период. Расчет должен включать все прямые и косвенные притоки и оттоки денежных средств, связанные с реализацией ИП;

- терминальная стоимость имущества - стоимость возможной продажи имущества (в том числе акций), принадлежащего городу Москве как участнику проекта, в конце периода реализации ИП.

2. Принципы оценки эффективности вложений в уставные капиталы хозяйственных обществ

Оценка эффективности вложений в уставные капиталы хозяйственных обществ в настоящих Методических рекомендациях основывается на следующих принципах:

1. Принцип преемственности.

Разработка методических материалов должна учитывать действующие нормы в соответствующей области деятельности. В нашем случае Методические рекомендации основываются на утвержденных нормативными правовыми актами органов исполнительной власти Российской Федерации и города Москвы методиках определения эффективности расходования бюджетных средств (Приложение 1 к Методическим рекомендациям).

Также учтены подходы к решению проблемы определения эффективности использования бюджетных средств, выработанные Счетной палатой Российской Федерации, среди которых, в первую очередь, следует отметить Стандарт финансового контроля "Проведение аудита эффективности использования государственных средств" (СФК 104).

2. Принцип сравнительности.

Степень эффективности вложения бюджетных средств должна определяться на основе сопоставления объема вложений и достигнутого за их счет результата (экономического или внеэкономического). Основные показатели ТЭО вложения бюджетных средств в уставный капитал хозяйственного общества, договора об участии в собственности хозяйственного субъекта и результаты реализации ИП должны сравниваться со среднеотраслевыми показателями (в тех случаях, когда это возможно).

3. Принцип практической значимости (применимости).

Показатели эффективности вложения бюджетных средств в уставные капиталы хозяйственных обществ должны отбираться по таким критериям, как объективность, значимость, достаточность, доходчивость, измеримость и сбалансированность.

3. Показатели эффективности

Для целей сбалансированной оценки эффективности следует рассматривать несколько видов эффективности: бюджетную, экономическую и социальную. Для каждого конкретного ИП необходимо определять, какой вид эффективности является приоритетным по отношению к другим.

Выбор зависит от вида деятельности хозяйственного общества и целей, которые ставит город при принятии решения об участии в его капитале. Информацию о приоритетной цели (целях) вложения бюджетных средств можно получить при анализе статьи "Взносы города Москвы в уставные капиталы" закона о бюджете города Москвы на очередной финансовый год и плановый период, которой предусмотрено выделение бюджетных инвестиций; распорядительного документа Правительства Москвы о предоставлении бюджетных инвестиций; ТЭО проекта; договора о предоставлении бюджетных инвестиций.

Следует отметить, что государство, как инвестор, принципиально отличается от частных инвесторов по своим целям и задачам. При принятии финансово-инвестиционных решений оно не может ориентироваться исключительно на ожидаемые объемы прибыльности и рискованности вложений, понимаемые как показатели прибыльности и финансовой устойчивости конкретного хозяйственного общества, определяемые на основе данных его бухгалтерской отчетности. В первую очередь, государственная инвестиционная политика направлена на вложения в капиталы обществ, чья деятельность в целом является полезной и значимой для жителей города, при этом финансовые результаты не всегда являются достаточно привлекательными для частных инвесторов.

В связи с этим основным подходом, который должен использоваться при оценке эффективности вложений бюджетных средств в уставные капиталы хозяйственных обществ, является социально ориентированный (общественно значимый) подход. Он означает, что при оценке эффективности реализации ИП учитывается не только прямой результат деятельности хозяйственного общества - объекта инвестирования, но также и его влияние на другие предприятия, организации, а также на население и социально-экономическую ситуацию в регионе в целом.

ГАРАНТ:

Нумерация разделов приводится в соответствии с источником

4.1. Бюджетная эффективность

Бюджетная эффективность вложений рассчитывается методом дисконтирования денежных потоков как отношение дополнительного объема притоков (поступлений) в бюджет (налоговых и неналоговых доходов, терминальной стоимости имущества, а также суммы экономии бюджетных средств, возникающей в результате реализации ИП) к объему оттоков из бюджета (бюджетных инвестиций и иных выплат из бюджета, вызванных реализацией ИП, уменьшения поступлений в бюджет в результате предоставления льгот по платежам в бюджет, отсрочек, рассрочек и прочих преференций участникам реализации ИП).

Бюджетная эффективность показывает непосредственную выгоду (убыток) города от участия в ИП. Бюджетная эффективность должна рассчитываться накопительным итогом за весь период реализации проекта.

Для определения бюджетной эффективности реализации ИП необходимо на первом этапе установить соответствие достигнутого значения показателя чистого дисконтированного дохода бюджета города Москвы, накопленного за отчетный период, плановому значению. В случае отклонения достигнутого значения показателя чистого дисконтированного дохода бюджета города Москвы от планового значения следует определить причины отклонения и индекс рентабельности проекта за отчетный период.

При этом, следует учитывать риск от срыва сроков реализации ИП, связанный с возможным сокращением лимитов бюджетного финансирования или недостаточной проработанностью ТЭО.

Чистый дисконтированный доход бюджета рассчитывается как приведенное сальдо потоков (притоков и оттоков денежных средств) по текущей и инвестиционной деятельности в рамках того или иного ИП. Рекомендации по расчету ЧДД даны в п. 2.8 и разделе 8 Методических рекомендаций по оценке эффективности инвестиционных проектов, утвержденных Министерством экономики Российской Федерации, Министерством финансов Российской Федерации, Государственным комитетом Российской Федерации по строительной, архитектурной и жилищной политике от 21.06.99 N ВК 477.

При этом в притоки денежных средств по текущей деятельности включаются возникающие в результате реализации проекта:

- налоговые поступления от расширения деятельности хозяйствующего общества, связанного с вложением бюджетных средств;

- доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим субъекту Российской Федерации;

- арендные платежи, уплачиваемые в бюджет;

- прочие поступления (включая поступления, обусловленные внешними эффектами реализации проекта, например, сумму экономии бюджетных средств, возникающей при реализации проекта).

В оттоки денежных средств по текущей деятельности входят предоставляемые отсрочки по уплате обязательных платежей в бюджет и налоговые льготы, а также расходы бюджета, возникающие при реализации проекта.

В инвестиционные доходы включается терминальная стоимость имущества, принадлежащего городу Москве как участнику проекта, а в инвестиционные расходы - сумма инвестиций из бюджета города Москвы.

К показателям бюджетной эффективности относятся:

- индекс рентабельности участия города Москвы в проекте;

- интегральная доходность хозяйственного общества - объекта вложения бюджетных инвестиций;

Индекс рентабельности участия города Москвы в проекте рассчитывается по формуле (3.1):

, (3.1)

где:

Иру - индекс рентабельности участия города Москвы в проекте;

- чистый дисконтированный доход бюджета города Москвы, накопленный за расчетный период при участии города Москвы в проекте;

- чистый дисконтированный доход бюджета города Москвы, накопленный за расчетный период без участия города Москвы в проекте;

- дисконтированные оттоки денежных средств при участии города Москвы в проекте;

- бюджетный эффект от участия города Москвы в проекте.

Индекс рентабельности участия города Москвы в проекте должен быть больше или равен бюджетной норме дисконта, которая определяется на уровне средней за соответствующий год ставки рефинансирования Центрального банка России.

Для будущих и текущих периодов реализации ИП ставка рефинансирования принимается равной текущей на момент определения эффективности. Для завершившихся периодов реализации ИП средняя за год ставка рефинансирования определяется как средневзвешенное значение ставок, применявшихся в течение года. При этом в качестве весового показателя выступает период применения каждой ставки (формула 3.2).

, (3.2)

где:

- средняя за год ставка рефинансирования;

, - i-ая ставка рефинансирования, установленная в отчетном году. При этом первой считается ставка рефинансирования, действовавшая на 1 января отчетного года;

- количество дней, в течение которых действовала i-ая ставка рефинансирования, вычисляемая как разница в днях между датой принятия i+1 ставки и датой принятия i-ой ставки рефинансирования. При этом первый период начинается с 1 января отчетного года, последний заканчивается 1 января года, следующего за отчетным;

- количество дней в отчетном году.

Интегральная доходность хозяйственного общества - получателя бюджетных инвестиций, рассчитывается по формуле (3.3):

, (3.3)

где:

- интегральная доходность хозяйственного общества - получателя бюджетных инвестиций, по итогам i-го года;

- стоимость чистых активов*(2) хозяйственного общества, приходящихся на долю города Москвы, на конец i-го финансового года;

- стоимость чистых активов хозяйственного общества, приходящихся на долю города Москвы, на начало i-го финансового года;

- сумма дивидендов, приходящихся на долю города Москвы, которые должны быть выплачены хозяйственным обществом в течение i-го финансового года;

i - индекс расчетного года.

Необходимо определить соответствие значения показателя интегральной доходности общества по итогам i-го года () бюджетной норме дисконта. В норме интегральная доходность должна ее превышать.

Плановые значения указанных выше показателей (индекса рентабельности и интегральной доходности) должны содержаться в ТЭО проекта. Если относительное отклонение фактических показателей от плановых значений за отчетный период отрицательное и не превышает по абсолютной шкале 15 процентов*(3), то такое отклонение является незначительным, в противном случае - критическим.

4.2. Социальная эффективность

В контексте настоящих Методических рекомендаций под социальной эффективностью бюджетных инвестиций понимается достижение в результате реализации ИП тех или иных социальных эффектов, выраженных в неденежной форме. В качестве показателей социального эффекта используются:

1. Натуральные показатели - показатели, измеряемые в единицах продукции (работ, услуг).

2. Удельные показатели - показатели, измеряемые в штуках (единицах) на численность населения (показатели охвата населения теми или иными результатами деятельности хозяйствующих субъектов, обусловленными вложениями бюджетных средств при реализации ИП).

На первом этапе необходимо установить степень достижения запланированного социального эффекта от вложения бюджетных средств, для чего определяется соответствие фактических показателей реализованной хозяйственным обществом продукции, оказанных услуг и выполненных работ в натуральном выражении, плановым показателям, предусмотренным ТЭО. Фактические значения показателей сравниваются с планируемыми значениями по периодам (годам) жизненного цикла проекта, а также с фактическими значениями на конец периода (года), предшествующего началу реализации проекта.

Степень достижения показателей ИП определяется путем расчета величины абсолютного отклонения фактических показателей от плановых, а также соотношения фактического и планового значений показателя по формуле (3.4):

, (3.4)

где:

Дп - степень достижения плановых показателей, в процентах.

В случае если степень достижения планового показателя больше или равна 100 процентам, показатель считается выполненным. Если степень достижения планового показателя превышает 90 процентов, отклонение фактического значения от заданного следует признать незначительным, в противном случае - значительным.

В случае если в ТЭО не указаны плановые значения конкретного показателя, а планируется только его изменение (увеличение или уменьшение) по сравнению с периодами, предшествующими моменту начала реализации ИП, достижение социального эффекта определяется как отклонение фактического значения показателя в каждом из периодов от значения показателя за год, предшествующий началу реализации проекта.

Если указанное отклонение больше нуля, то показатель считается выполненным, эффект от использования государственных ресурсов достигнутым, в противном случае - не достигнутым.

На втором этапе определяются затраты бюджетных средств в расчете на единицу достигнутого социального эффекта (прироста выполненных работ (оказанных услуг), либо изменения удельных показателей), связанного с реализацией проекта, по формуле (3.5):

(3.5)

В результате произведенного расчета устанавливается стоимость создания единицы социального эффекта для города Москвы, выраженная в рублях вложений бюджетных средств на единицу достигнутого социального эффекта.

На завершающем этапе полученные показатели стоимости создания единицы социального эффекта сравниваются со средними показателями в данной сфере деятельности. Проект считается эффективным (в социальном плане), если показатели стоимости создания единицы социального эффекта не превышают средние показатели по отрасли.

4.3. Экономическая эффективность

К основным экономическим результатам относятся прибыль (рентабельность) и выручка от реализации. В связи с этим экономическая эффективность вложений может рассчитываться как отношение увеличения объема реализации продукции хозяйствующего субъекта, выраженного в сопоставимых ценах, к сумме вложений в уставный капитал данного хозяйственного общества, вызвавших рост объема реализации продукции:

(3.6)

Также экономическая эффективность может оцениваться как отношение роста прибыли от реализации продукции (работ, услуг) к объему бюджетных инвестиций:

(3.7)

Для новых производств вместо роста прибыли оценивается объем прибыли.

Полученные значения указанных показателей экономической эффективности должны оцениваться с учетом значений, заданных в ТЭО, а также средних значений соответствующих показателей для данного вида деятельности. Порядок расчета среднеотраслевых значений описан в приложении 2 к Методическим рекомендациям.

Экономические результаты рассматриваются в качестве дополнительных к основным эффектам от реализации ИП (бюджетным и социальным).

4. Порядок актуализации Методических рекомендаций

В целях поддержания соответствия методологического обеспечения деятельности Контрольно-счетной палаты Москвы потребностям государственного финансового контроля, приведения их в соответствие с действующим федеральным законодательством и законодательством города Москвы, а также повышения системности и качества выполнения Контрольно-счетной палаты Москвы своих задач и полномочий актуализация настоящих Методических рекомендаций осуществляется по мере изменения нормативных правовых актов, использованных при разработке методики, и появления новых подходов к оценке эффективности использования бюджетных средств в виде бюджетных инвестиций, предоставляемых юридическим лицам, не являющимся государственными и муниципальными учреждениями и государственными или муниципальными унитарными предприятиями.

Обзор изменений законодательства и подходов к оценке эффективности для целей актуализации настоящих Методических рекомендаций проводится один раз в год.

Приложение:

1. Перечень использованных нормативных правовых актов и методических документов на 2 стр.

2. Примерный порядок определения среднеотраслевых показателей прибыльности для компаний, сопоставимых с компанией - получателем бюджетного финансирования, на 6 стр.

------------------------------

*(1) Статья 66 Гражданского кодекса Российской Федерации.

*(2) Стоимость чистых активов определяется согласно приказу Министерства финансов Российской Федерации N 10н, Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг N 03-6/пз от 29.01.2003 "Об утверждении Порядка оценки стоимости чистых активов акционерных обществ".

*(3) Здесь и далее величина относительного критического отклонения задается в соответствии с постановлением Правительства Москвы от 05.08.2008 N 697-ПП "О дальнейшей реструктуризации городского портфеля акций в 2008-2010 гг., повышении эффективности управления принадлежащими городу Москве пакетами акций и организации продажи находящихся в собственности города Москвы акций открытых акционерных обществ через организаторов торгов на рынке ценных бумаг".