Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 11 сентября 2013 г. N 16-АПГ13-8 Об отказе в признании противоречащим федеральному законодательству и не подлежащим применению пункта 1.4 Положения о природном парке "Волго-Ахтубинская пойма", утвержденного постановлением главы администрации Волгоградской области от 17 июня 2010 года N 917

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 11 сентября 2013 г. N 16-АПГ13-8

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Пирожкова В.Н.,

судей Горчаковой Е.В., Ксенофонтовой О.А.

при секретаре Паршиной М.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционной жалобе Пятилетовой Т.Т. на решение Волгоградского областного суда от 3 июня 2013 года, которым отказано в удовлетворении заявления Пятилетовой Татьяны Тимофеевны о признании противоречащим федеральному законодательству, не действующим и не подлежащим применению пункта 1.4 Положения о природном парке "Волго-Ахтубинская пойма", утвержденного постановлением главы администрации Волгоградской области от 17 июня 2010 года N 917.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Ксенофонтовой О.А., объяснения представителя Пятилетовой Т.Т. адвоката Ким Ж.Д., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, представителя Правительства Волгоградской области Левкина Р.В., возражавшего против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

главой администрации Волгоградской области принято постановление от 17 июня 2010 года N 917 "Об утверждении Положения о природном парке "Волго-Ахтубинская пойма".

Пунктом 1.4 Положения о природном парке "Волго-Ахтубинская пойма" предусмотрено, что природный парк расположен на территории Среднеахтубинского, Светлоярского и Ленинского муниципальных районов Волгоградской области в пределах границ согласно приложению.

Пятилетова Т.Т. обратилась в Волгоградский областной суд с заявлением (с учетом уточнения) о признании противоречащим федеральному законодательству, не действующим и не подлежащим применению с момента принятия пункта 1.4 названного Положения в части установления режима особо охраняемой природной территории (природный парк) в отношении земель населенных пунктов Среднеахтубинского района Волгоградской области, в том числе хутора Клетский, полагая, что он противоречит закону Волгоградской области от 5 апреля 2005 года N 1040-ОД "Об установлении границ и наделении статусом Среднеахтубинского района и муниципальных образований в его составе" и пункту 1 статьи 7 Земельного кодекса РФ.

В обоснование заявления Пятилетова Т.Т. указала, что оспариваемый нормативный правовой акт относит земли Среднеахтубинского района к особо охраняемым природным территориям вместе с расположенными на них населенными пунктами, в частности, хутором Клетский, где находится принадлежащий ей земельный участок. Включение ее земельного участка в границы природного парка ограничивает ее право собственности, возможности распоряжения участком.

Заявитель пояснила, что прокурором Среднеахтубинского района оспаривается ее право собственности на земельный участок со ссылкой на постановление главы администрации Волгоградской области от 17 июня 2010 года N 917 "Об утверждении Положения о природном парке "Волго-Ахтубинская пойма".

Решением Волгоградского областного суда от 3 июня 2013 года в удовлетворении заявления Пятилетовой Т.Т. отказано.

В апелляционной жалобе Пятилетовой Т.Т. ставится вопрос об отмене решения суда как постановленного с нарушением норм материального и процессуального права и вынесении нового решения об удовлетворении заявления Пятилетовой Т.Т.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не усматривает оснований к отмене решения суда.

Как следует из Положения о природном парке "Волго-Ахтубинская пойма", утвержденного постановлением главы администрации Волгоградской области от 17 июня 2010 года N 917, природный парк "Волго-Ахтубинская пойма" является природоохранным, рекреационным государственным учреждением, территория которого имеет природоохранное, рекреационное, эколого-просветительское и историко-культурное значение, как особо ценное и целостное природно-территориальное образование, отличающееся высоким природным разнообразием, наличием редких и уязвимых в существующих условиях видов растений и животных, ландшафтов, а также благоприятных условий для развития экологического туризма (пункт 1.2). Территория природного парка является особо охраняемой территорией регионального значения и находится в ведении комитета природных ресурсов и охраны окружающей среды администрации Волгоградской области (пункт 1.3).

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" природные парки являются одной из категорий особо охраняемых природных территорий. Природные парки являются особо охраняемыми территориями регионального значения. Особо охраняемые природные территории регионального значения определяются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (пункты 1 и 7 статьи 2).

Природные парки являются природоохранными рекреационными учреждениями, находящимися в ведении субъектов Российской Федерации, территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие значительную экологическую и эстетическую ценность, и предназначены для использования в природоохранных, просветительских и рекреационных целях. Территории природных парков располагаются на землях, предоставленных им в бессрочное (постоянное) пользование, в отдельных случаях - на землях иных пользователей, а также собственников (пункты 1, 2 статьи 18 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ).

Согласно статье 19 названного Федерального закона решение об образовании природных парков принимают органы государственной власти субъектов Российской Федерации по представлению федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды (пункт 1 статьи 19).

Природные парки являются юридическими лицами, которые не имеют в качестве цели своей деятельности извлечение прибыли, то есть являются некоммерческими организациями и создаются в форме финансируемого за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации природоохранного учреждения (пункт 1 статьи 20 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ).

Из приведенных норм закона следует, что принятие решения об образовании природного парка - прерогатива органа государственной власти субъекта Российской Федерации; при этом не исключается возможность расположения природного парка не только на землях, предоставленных природному парку в бессрочное (постоянное) пользование, но и на землях иных пользователей, а также собственников.

В силу статьи 21 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ на территориях природных парков устанавливаются различные режимы особой охраны и использования в зависимости от экологической и рекреационной ценности природных участков. Исходя из этого, на территориях природных парков могут быть выделены природоохранные, рекреационные, агрохозяйственные и иные функциональные зоны, включая зоны охраны историко-культурных комплексов и объектов. Конкретные особенности, зонирование и режим каждого природного парка определяются положением об этом природном парке, утверждаемым органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и соответствующими органами местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 2 статьи 11 закона Волгоградской области от 7 декабря 2001 N 641-ОД "Об особо охраняемых природных территориях Волгоградской области" глава администрации Волгоградской области утверждает положения об особо охраняемых природных территориях регионального значения; принимает решения об организации, реорганизации, упразднении особо охраняемых природных территорий регионального значения; принимает решения об установлении, изменении границ и (или) режима охранных зон особо охраняемых природных территорий регионального значения.

Согласно статье 5.1 закона Волгоградской области от 17 апреля 1998 года N 167-ОД "Об охране окружающей среды Волго-Ахтубинской поймы" особенности, зонирование и режим природного парка определяются положением об этом парке, утверждаемым Губернатором Волгоградской области по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в сфере охраны окружающей среды и соответствующими органами местного самоуправления.

Из материалов дела следует, что государственное учреждение "Природный парк "Волго-Ахтубинская пойма" создано постановлением главы администрации Волгоградской области от 5 июня 2000 года N 404 на основании представления государственного комитета по охране окружающей среды Волгоградской области от 24 сентября 1999 года, направленного главе администрации Волгоградской области в соответствии с пунктом 1 статьи 19 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях".

Постановлением главы администрации Волгоградской области от 26 апреля 2002 года N 339 утверждены границы государственного учреждения "Природный парк "Волго-Ахтубинская пойма", согласованные в установленном порядке с органами местного самоуправления, что следует из текста постановления.

Заключением государственной экологической экспертизы, утвержденным приказом государственного комитета по охране окружающей среды Волгоградской области от 22 мая 2000 года, рекомендован к реализации проект областной целевой программы "Сохранение природных комплексов Волго-Ахтубинской поймы. Создание Волго-Ахтубинского природного парка".

Заключением государственной экологической экспертизы, утвержденным приказом Главного управления природных ресурсов и охраны окружающей среды Министерства природных ресурсов РФ по Волгоградской области от 17 декабря 2002 года, рекомендован к реализации проект "Границы природного парка "Волго-Ахтубинская пойма" для государственного учреждения "Природный парк "Волго-Ахтубинская пойма".

Заключением государственной экологической экспертизы от 8 декабря 2009 года по рассмотрению материалов "Комплексное экологическое обследование территории природного парка "Волго-Ахтубинская пойма", обосновывающее придание статуса особо охраняемой природной территории регионального значения" сочтено обоснованным придание территории природного парка "Волго-Ахтубинская пойма" статуса особо охраняемой природной территории регионального значения.

В соответствии со статьей 18 Федерального закона от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" заключение государственной экологической экспертизы от 8 декабря 2009 года утверждено уполномоченным органом - комитетом природных ресурсов и охраны окружающей среды администрации Волгоградской области.

Согласно статье 12 названного Федерального закона объектами государственной экологической экспертизы регионального уровня являются материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий регионального значения.

Судом установлено, что Положение о природном парке "Волго-Ахтубинская пойма" разработано в соответствии с Федеральным законом от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", законами Волгоградской области от 17 апреля 1998 года N 167-ОД "Об охране окружающей среды Волго-Ахтубинской поймы" и от 7 декабря 2001 года N 641-ОД "Об особо охраняемых природных территориях Волгоградской области", постановлением главы администрации Волгоградской области от 5 июня 2000 года N 404 "О создании государственного учреждения "Природный парк "Волго-Ахтубинская пойма"; постановление главы администрации Волгоградской области от 17 июня 2010 года N 917, которым оно утверждено, согласовано с органами местного самоуправления и с Управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Волгоградской области, которое является территориальным органом, осуществляющим функции Федеральной службы по надзору в сфере природопользования на территории Волгоградской области; постановление принято в пределах компетенции главы администрации Волгоградской области, в соответствии с порядком, установленным федеральным законодательством.

Поскольку Положением предусмотрено, что территория парка располагается на землях различных форм собственности без изъятия у правообладателей (пункт 3.2 Положения), в данном случае не требовалось согласования постановления с Правительством Российской Федерации, как предусмотрено пунктом 2 статьи 19 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях".

Разрешая заявление Пятилетовой Т.Т., суд не усмотрел противоречия оспариваемой ею нормы пункта 1.4 Положения закону Волгоградской области от 5 апреля 2005 года N 1040-ОД "Об установлении границ и наделении статусом Среднеахтубинского района и муниципальных образований в его составе" и пункту 1 статьи 7 Земельного кодекса РФ, установившему, что земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются, в частности, на земли населенных пунктов, земли особо охраняемых территорий и объектов.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда, поскольку закон не исключает возможности расположения природного парка не только на землях, предоставленных ему в бессрочное (постоянное) пользование, но и на землях иных пользователей, а также собственников, о чем говорилось выше (пункт 2 статьи 18 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ). Нахождение земельного участка, принадлежащего заявителю, на землях населенного пункта не исключает его принадлежности к особо охраняемым природным территориям.

Как уже отмечалось, территория парка располагается на землях различных форм собственности без изъятия у правообладателей. Положение предусматривает, что земельные участки используются правообладателями с соблюдением установленного для этих земельных участков особого правового режима природного парка (пункт 3.2 Положения).

Ни из заявления Пятилетовой Т.Т., поданного в суд, ни из ее объяснений в судебном заседании не следует, в чем заключается ограничение ее права собственности оспариваемой нормой Положения о природном парке "Волго-Ахтубинская пойма".

То обстоятельство, что прокурором оспаривается право собственности Пятилетовой Т.Т. на земельный участок со ссылкой на постановление главы администрации Волгоградской области от 17 июня 2010 года N 917, не свидетельствует о том, что этим постановлением, в частности, пунктом 1.4 утвержденного им Положения о природном парке "Волго-Ахтубинская пойма", нарушаются права заявителя.

Полагая, что решение суда является законным и обоснованным, Судебная коллегия не усматривает оснований к его отмене.

Доводы апелляционной жалобы основаниями к отмене решения суда явиться не могут, поскольку не опровергают выводов суда, содержащихся в решении.

Довод апелляционной жалобы о том, что в нарушение статьи 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" материал об образовании природного парка "Волго-Ахтубинская пойма" не прошел государственной экологической экспертизы, опровергается материалами дела. В деле имеется заключение государственной экологической экспертизы, утвержденное приказом государственного комитета по охране окружающей среды Волгоградской области от 22 мая 2000 года N 307/01 (ссылка на него имеется в настоящем определении), рекомендующее к реализации проект областной целевой программы "Сохранение природных комплексов Волго-Ахтубинской поймы. Создание Волго-Ахтубинского природного парка".

Довод апелляционной жалобы о том, что суд не проверил порядок опубликования оспариваемого нормативного акта, также нельзя признать состоятельным. Из текста решения суда следует, что судом установлен факт опубликования постановления, указано, что оно опубликовано в издании "Волгоградская правда" от 30 июня 2010 года N 116.

Руководствуясь статьями 328, 329 Гражданского процессуального кодекса РФ, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Волгоградского областного суда от 3 июня 2013 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Пятилетовой Т.Т. - без удовлетворения.

Председательствующий

Пирожков В.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Ксенофонтова О.А.