Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 6 ноября 2013 г. N 51-АПГ13-5 Решение Алтайского краевого суда о признании недействующим решения управления Алтайского края по государственному регулированию цен и тарифов от 26 июля 2012 г. "Об утверждении нормативов потребления коммунальной услуги по поставке твёрдого топлива (каменного угля, бурого угля, дров (в плотной массе)) при наличии печного отопления на территории Алтайского края" оставлено без изменения

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 6 ноября 2013 г. N 51-АПГ13-5

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Пирожкова В.Н.,

судей Калининой Л.А. и Ксенофонтовой О.А.

при секретаре Паршиной М.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционной жалобе начальника управления Алтайского края по государственному регулированию цен и тарифов Родт С.А. на решение Алтайского краевого суда от 1 августа 2013 года об удовлетворении заявления прокурора Алтайского края о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим решения управления Алтайского края по государственному регулированию цен и тарифов от 26 июля 2012 года "Об утверждении нормативов потребления коммунальной услуги по поставке твёрдого топлива (каменного угля, бурого угля, дров (в плотной массе)) при наличии печного отопления на территории Алтайского края" с момента вступления решения суда в законную силу.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.A., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей решение законным и обоснованным и поэтому не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением управления Алтайского края по государственному регулированию цен и тарифов от 26 июля 2012 года N 93 "Об утверждении нормативов потребления коммунальной услуги по поставке твердого топлива (каменного угля, бурого угля, дров (в плотной массе) при наличии печного отопления на территории Алтайского края" утверждены нормативы потребления коммунальной услуги по поставке твёрдого топлива - каменного угля при наличии печного отопления в отопительный период на территории Алтайского края согласно приложению N 1 к решению; нормативы потребления коммунальной услуги по поставке твёрдого топлива - бурого угля при наличии печного отопления в отопительный период на территории Алтайского края согласно приложению N 2 к решению; нормативы потребления коммунальной услуги по поставке твердого топлива - дров (в плотной массе) при наличии печного отопления в отопительный период на территории Алтайского края согласно приложению N 3 к решению.

Пунктом 4 данного решения предусмотрено, что нормативы, утвержденные данным решением, применяются по природно-климатическим районам, определяемым в соответствии с приложением 4 к данному решению.

В приложении N 4 к этому решению приведена классификация природно-климатических районов для применения утверждённых решением нормативов и определены 7 природно-климатических районов и городов Алтайского края.

Прокурор Алтайского края обратился в суд с заявлением в защиту интересов Российской Федерации о признании противоречащим закону и недействующим с момента вступления решения суда в законную силу решения управления Алтайского края по государственному регулированию цен и тарифов от 26 июля 2012 года N 93 "Об утверждении нормативов потребления коммунальной услуги по поставке твёрдого топлива (каменного угля, бурого угля, дров (в плотной массе) при наличии печного отопления на территории Алтайского края".

Заявление мотивировано тем, что оспариваемые нормативы утверждены с нарушением порядка и расчёта нормативов потребления коммунальных услуг, предусмотренных пунктами 5, 19, 23, 43, 44 Правил установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 года N 306.

В частности, указано на то, что решение принято с использованием данных отчёта по НИР N 2012/29/67-12 ФГБОУВПО "Алтайский государственный технический университет им. И.И. Ползунова", с которым заключён государственный контракт на проведение научно-исследовательских работ по определению и расчёту нормативов потребления коммунальных услуг, где нормативное количество топлива на отопление определено расчётным методом; при расчёте норматива поставки твёрдого топлива при наличии печного отопления использованы не предусмотренные Правилами формулы; установлен годовой (а не месячный) расход твёрдого топлива на отопление жилого помещения; не указан метод, применённый для установления норматива потребления твёрдого топлива; значение среднесуточной температуры наружного воздуха в отопительный период (), значение, характеризующее продолжительность отопительных периодов в сутках () было определено на основании утративших силу Территориальных строительных норм ТСН 23-325-2001 Алтайского края "Энергетическая эффективность жилых и общественных зданий. Энергосберегающая теплозащита зданий. Нормы проектирования". Данные об указанных параметрах в ФГБУ "Алтайский краевой центр по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды" управлением Алтайского края по государственному регулированию цен и тарифов, а также исполнителем отчёта по НИР N 2012/29/67-12 не запрашивались и не анализировались.

В судебном заседании прокуроры прокуратуры Алтайского края Фомина П.В. и Неудахин С.Б. дополнили и уточнили заявленные требования, полагая, что Управление не имело полномочий на принятие такого решения, поскольку с учётом специфики коммунальной услуги по поставке твердого топлива при наличии печного отопления, размер платы за которое определяется при его продаже, не требуется установление норматива потребления твёрдого топлива. Кроме того, считали, что расчёт нормативов является недостоверным по причине необоснованного применения понижающего коэффициента ; включения в расчет данных в отношении 3-4 этажных жилых домов; использования неактуальных сведений о продолжительности отопительных периодов и среднесуточной температуре в течение таких периодов; расчёта нормативов поставки дров на основании не предусмотренных отчётами по НИР формулам.

Представители заинтересованного лица Гребнева Л.М. и Муравьев А.Г. возражали против удовлетворения заявления прокурора, ссылаясь на то, что оспариваемое решение принято в пределах компетенции Управления в соответствии с положениями статьи 157 Жилищного кодекса Российской Федерации, Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2011 года N 354; Правил установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг, других правовых актов.

Решением Алтайского краевого суда от 1 августа 2013 года заявление прокурора Алтайского края удовлетворено.

В апелляционной жалобе начальник управления Алтайского края по государственному регулированию цен и тарифов Родт С.А. просит решение суда первой инстанции отменить, принять новое решение, которым прокурору отказать в удовлетворении его заявления.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе прокурором, участвующим в деле, представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассматривает дело в пределах доводов, изложенных в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно апелляционных жалобы, представления, и вправе в интересах законности проверить решение суда первой инстанции в полном объёме (статья 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

Под законностью, как это следует из содержания статьи 2 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, законодатель понимает правильное рассмотрение и разрешение дела в целях защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших для принятия нормативного правового акта, его законности возлагаются на органы государственной власти и должностных лиц, принявших нормативный правовой акт (часть 1 статьи 249 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

Основаниями для отмены в апелляционном порядке являются обстоятельства, перечисленные в статье 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив доводы апелляционной жалобы, проверив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не усматривает поводов для отмены решения суда первой инстанции.

Выслушав пояснения представителей заявителя, представителей заинтересованного лица, допросив свидетеля Логвиненко В.В., исследовав материалы дела, выслушав судебные прения, суд находит заявленные требования подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

Удовлетворяя заявление прокурора, суд исходил из того, что нормативы потребления коммунальных услуг утверждены органами государственной власти субъекта Российской Федерации произвольно, такие нормативы противоречат федеральному законодательству, в том числе положениям Жилищного кодекса Российской Федерации и постановлению Правительства Российской Федерации от 6 мая 2011 года N 354 "О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов", нарушают права граждан.

С таким выводом следует согласиться.

Плата за отопление (теплоснабжение, в том числе поставку твердого топлива при наличии печного отопления) включена структуру платы за коммунальные услуги (часть 4 статьи 154 Жилищного кодекса Российской Федерации); размер платы за коммунальные услуги при отсутствии приборов учёта рассчитывается исходя из нормативов потребления коммунальных услуг (часть 1 статьи 157 Жилищного кодекса Российской Федерации); твердое топливо при наличии печного отопления, используемое для предоставления коммунальной услуги, является коммунальным ресурсом (абзац 10 пункта 2 Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2011 года N 354 (в редакции от 14 мая 2013 года) "О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов"), а под коммунальными услугами понимается осуществление деятельности исполнителя по подаче потребителям любого коммунального ресурса в отдельности или 2 и более из них в любом сочетании с целью обеспечения благоприятных и безопасных условий использования жилых, нежилых помещений, общего имущества в многоквартирном доме, а также земельных участков и расположенных на них жилых домов (домовладений) (абзац девятый пункта 2 названных правил); норматив потребления коммунальной услуги - это количественный показатель объёма потребления коммунального ресурса, утверждаемый в установленном порядке органами государственной власти субъектов Российской Федерации и применяемый для расчёта размера платы за коммунальную услугу при отсутствии приборов учёта (абзац тринадцатый пункта 2 Правил).

Судом установлено, что управление Алтайского края по государственному регулированию цен и тарифов установило с применением расчётного метода нормативы потребления - поставки твёрдого топлива при наличии печного отопления произвольно, без учёта Правил установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 года N 306 и действующих в настоящее время в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 16 апреля 2013 года N 344.

Так, в силу пункта 43 Правил нормативы потребления коммунальных услуг с применением расчётного метода определяются по формулам, предусмотренным разделом II приложения к Правилам.

В отчёте НИР N 2012/29/67-12, положенного в основу оспариваемого прокурором решения, в разделе 3 "Расчёт нормативного количества топлива на отопление" (с. 44) отмечается об использовании одной формулы, предусмотренной разделом II приложения к Правилам (формулы 19):

, где:

- часовая тепловая нагрузка на отопление многоквартирного дома или жилого дома (ккал/час);

- температура внутреннего воздуха отапливаемых жилых помещений многоквартирного дома или жилого дома (°С);

- среднесуточная температура наружного воздуха за отопительный период (°С);

- расчетная температура наружного воздуха в целях проектирования систем отопления (°С);

- продолжительность отопительного периода (суток в год), характеризующегося среднесуточной температурой наружного воздуха 8 °С и ниже;

- количество часов в сутках;

- коэффициент перевода из ккал в Гкал.

Однако судом установлено, что в данном разделе отчёта по НИР N 2012/29/67-12 не в полном объеме отражён порядок расчёта-показателя .

Фактически подсчёт производился в том же порядке, который описан в разделе 1 "Расчёт норматива потребления коммунальной услуги по отоплению в жилых помещениях" данного отчёта (с. 6-13 отчёта), а именно с применением не предусмотренного Правилами показателя и формулы для его расчёта (полученные с использованием данной формулы значения приведены в таблице 1.3 (с. 11 отчёта по НИР N 2012/29/67-12).

Согласно пункту 20 приложения к названным правилам часовая тепловая нагрузка на отопление многоквартирных домов или жилых домов, не оборудованных приборами учёта тепловой энергии, определяется исходя из показателей, содержащихся в проектной документации домов. В случае отсутствия проектной документации часовая тепловая нагрузка определяется по паспортам домов. При отсутствии указанной документации и данных часовая тепловая нагрузка (ккал в час) определяется по формуле 20:

, где:

- нормируемый удельный расход тепловой энергии на отопление многоквартирного дома или жилого дома (ккал в час на 1 кв.м.), предусмотренный в таблице 4;

- общая площадь жилых и нежилых помещений многоквартирного дома, а также помещений, входящих в состав общего имущества в многоквартирном доме, или площадь жилого дома (кв.м.).

При этом значение нормируемого удельного расхода тепловой энергии на отопление многоквартирного дома или жилого дома приведено в таблице 4 приложения к Правилам, где этот показатель дифференцирован в зависимости от количества этажей жилого дома, расчётной температуры наружного воздуха, а также времени постройки жилого дома (до 1999 года или после 1999 года).

Иных формул для подсчёта количества тепловой энергии, необходимой для отопления многоквартирного дома или жилого дома, Правила не содержат.

Вопреки этому при определении норматива потребления твёрдого топлива при наличии печного отопления были использованы дополнительные данные, что подтверждается представленным суду документом, подписанным заведующим кафедрой "Теплогазоснабжение и вентиляция" ФГБОУВПО "Алтайский государственный технический университет им. И.И. Ползунова" Логвиненко В.В., являвшимся одним из разработчиков отчета НИР N 2012/29/67-12.

Обращает на себя внимание и то, что количественные значения показателей, используемых в формуле N 19, количественные значения , , и случаи их применения в силу пункта 19 приложения к Правилам определяются в соответствии с пунктом 44 Правил установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 г. N 306 (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 28 марта 2012 г. N 258).

Согласно пункту 44 этих Правил температура внутреннего воздуха отапливаемых жилых помещений принимается к расчёту согласно значениям, установленным правилами предоставления коммунальных услуг (абзац первый); среднесуточная температура наружного воздуха в отопительный период определяется на основании сведений, предоставляемых органами гидрометеорологической службы за предыдущие 5 отопительных периодов подряд как среднеарифметическое средних суточных температур наружного воздуха за отопительный период. При отсутствии такой информации средняя температура наружного воздуха в отопительный период определяется исходя из климатических параметров, применяемых при проектировании зданий и сооружений, систем отопления (абзац второй); расчётная температура наружного воздуха в целях проектирования систем отопления для конкретного населенного пункта определяется исходя из климатических параметров средней температуры наиболее холодного периода в течение 5 дней подряд, применяемых при проектировании зданий и сооружений, систем отопления (абзац третий); при отсутствии таких данных климатические параметры принимаются равными параметрам ближайшего населённого пункта, в отношении которого такие параметры имеются (абзац четвертый).

Таким образом, в силу прямого указания пункта 44 Правил климатические параметры, применяемые при проектировании зданий и сооружений, систем отопления, могли быть использованы для определения среднесуточной температуры наружного воздуха в отопительный период только при отсутствии у органа гидрометеорологической службы информации о климатических параметрах.

Судом установлено, что метеорологические наблюдения ведутся более чем в половине районов и городов Алтайского края и в отношении их могут быть предоставлены данные о среднесуточной температуре наружного воздуха за отопительный период и о продолжительности отопительного периода (письмо Алтайского центра по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды - филиала ФГБУ "Западно-Сибирское управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды" от 19 июля 2013 года N 13-76/279).

Из представленных в суд данных органа гидрометеорологической службы Алтайского края о климатических параметрах (о средней температуре воздуха в отопительный период и его продолжительности) за последние 5 лет по 7 населённым пунктам Алтайского края видно, что они отличаются от данных, приведённых в ТСН 23-325-2001 и использованных при разработке нормативов.

Однако при расчёте нормативов потребления коммунальной услуги по отоплению при наличии печного отопления значение среднесуточной температуры наружного воздуха в отопительный период было определено на основании Территориальных строительных норм ТСН 23-325-2001 Алтайского края "Энергетическая эффективность жилых и общественных зданий. Энергосберегающая теплозащита зданий. Нормы проектирования" (далее - TCH 23-325-2001) без запроса сведений из органов гидрометеорологической службы Алтайского края.

Отклоняя доводы представителей управления Алтайского края по государственному регулированию цен и тарифов о правомерности применения ТСН 23-325-2001 ввиду их разработки в соответствии с требованиями федеральных нормативных документов, в том числе СНиП 23-01-998 "Строительная климатология", утверждённых постановлением Госстроя России от 11 июня 1999 года N 45 и содержащих те же сведения о климатических параметрах, что и утратившие силу ТСН, судом правильно отмечено, что СНиП 23-01-99 предусматривают климатические параметры холодного периода года только по 8 населенным пунктам Алтайского края: города Алейск, Барнаул, Бийск, Змеиногороск, Родино, Рубцовск, Славгород, Тогул (таблица 1*), в отношении других населённых пунктов информация отсутствует.

Кроме того, из пункта 1.2* СНиП 23-01-99 усматривается, что в случае отсутствия в таблицах данных для района строительства значения климатических параметров следует принимать равными значениям климатических параметров ближайшего к нему пункта, приведённого в таблице и расположенного в местности с аналогичными условиями. Для пунктов, не указанных в таблицах, расположенных в прибрежных районах морей и крупных водохранилищ и в местностях с абсолютной отметкой более 500 м., а также удалённых от метеостанций более чем на 100 км., климатические параметры следует определять по данным НИСФ РААСН, Главной геофизической обсерватории им А.И. Воейкова или территориальных управлений по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды Росгидромета.

На основе представленных материалов нельзя сделать вывод о том, что значения климатических параметров для районов, не указанных в СНиП 23-01-99, определялись для разработки нормативов потребления твёрдого топлива при наличии печного отопления с учётом требований пункта 1.2* данных СНиП.

Также из отчёта НИР N 2012/29/67-12 следует, что количество топлива, достаточное для отопления 1 кв.м., определено для угля по формуле 3.2 с применением коэффициента неравномерности температурного режима при печном отоплении (), который для периода до 1999 года принят равным 0,7, после 1999 года - 1. Коэффициент находится в числителе дроби формулы 3.2, поэтому его применение в значении, равном 0,7, приводит к уменьшению результата вычислений. Соответственно применение данного коэффициента в отношении жилых домов, построенных до 1999 года, означает, что для их отопления требуется меньшее количество топлива, а значит, меньшее количество тепловой энергии.

Между тем из таблицы 4 приложения к Правилам видно, что при прочих равных условиях значение нормируемого удельного расхода тепловой энергии на отопление многоквартирного жилого дома или жилого дома постройки до 1999 года значительно выше, чем на отопление домов, построенных позднее этого периода.

В представленных суду документах обоснование применения упомянутого коэффициента не содержится. При этом установлено, что отчёт НИР N 2012/29/67-12 является переработкой аналогичного отчёта НИР N 2011.44783 от ноября 2011 года в связи с внесением изменений в Правила постановлением Правительства Российской Федерации от 28 марта 2012 года N 258.

Данным постановлением не вносились изменения в формулу для определения количества тепловой энергии, необходимой для отопления жилого помещения, а потому юридические основания для переработки первоначального отчёта НИР в части методики расчёта норматива потребления по поставке твёрдого топлива отсутствовали.

Между тем в первоначальном отчёте коэффициент неравномерности не применялся, в отчёте НИР N 2012/29/6-12 он применён, результаты вычислений в указанных отчётах существенно разнятся между собой.

Судом достоверно установлено, что при разработке отчёта НИР N 2012/29/67-12 источники, указанные в разделе "Литература", не содержат обоснование применения коэффициента неравномерности в размере 0,7; коэффициент был принят по результатам обсуждения нормативов при их принятии.

В подтверждение заявленных требований прокурором указано на неправомерное включение в расчёт оспариваемых нормативов данных для 3-4 - этажных жилых домов, имеющих печное отопление, поскольку в сфере жилищно-коммунального хозяйства не получено сведений о наличии на территории Алтайского края жилых домов указанных параметров, к тому же, как это правильно подчёркнуто в решении суда первой инстанции, использование печного отопления в жилых зданиях, имеющих более двух этажей, не допускается в силу п. 6.6.1 СниП 41-01-2003 "Отопление, вентиляция и кондиционирование". Включение в расчёт данных для 3-4 этажных жилых домов повлекло недостоверность установленных нормативов в сторону их занижения (в отчёте по НИР N 02012/29/67-12 отсутствуют сведения о количестве и общей площади 3-4 этажных жилых домов; о её соотношении с общей площадью 1 и 2 этажных жилых домов с печным отоплением, не приведены они и при рассмотрении дела судом. Между тем анализ данных, содержащихся в таблице 4 приложения к Правилам, показывает, что нормируемый удельный расход тепловой энергии на отопление жилого дома для 1 и 2 этажных домов значительно превышает этот же показатель для 3-4 этажных жилых домов. Так, при расчетной температуре наружного воздуха -35° С он составит для 1 этажного жилого дома 151, для 2 этажного жилого дома 140, для 3-4 этажного жилого дома - 88 ккал в час на 1 кв.м.).

Обращает на себя внимание и то обстоятельство, что установленные оспариваемым решением нормативы потребления твёрдого топлива при наличии печного отопления дифференцированы только по 7 природно-климатическим районам и не предусматривают дифференциацию в зависимости от различий в конструктивных и технических параметрах, влияющих на количество потребления коммунального ресурса, как это предусмотрено пунктом 11 Правил.

Между тем в соответствии с пунктом 11 Правил нормативы потребления коммунальных услуг в жилых помещениях и нормативы потребления коммунальных услуг на общедомовые нужды устанавливаются едиными для многоквартирных домов и жилых домов, имеющих аналогичные конструктивные и технические параметры, степень благоустройства, а также расположенных в аналогичных климатических условиях. При различиях в конструктивных и технических параметрах, степени благоустройства, а также климатических условиях, в которых расположены многоквартирные дома или жилые дома, нормативы потребления коммунальных услуг дифференцируются.

Таким образом, поскольку выводы суда о противоречии решения управления Алтайского края по государственному регулированию цен и тарифов от 26 июля 2012 года "Об утверждении нормативов потребления коммунальной услуги по поставке твёрдого топлива (каменного угля, бурого угля, дров (в плотной массе) при наличии печного отопления на территории Алтайского края" федеральному законодательству соответствуют обстоятельствам дела, подтверждаются имеющимися доказательствами, проверенными и оценёнными судом по правилам статьи 67 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, и основаны на правильном толковании норм материального права, регулирующих спорное правоотношение, то у суда апелляционной инстанции нет поводов для отмены правильного по существу решения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 193, 199, 251, 327-330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Алтайского краевого суда от 1 августа 2013 года оставить без изменения, апелляционную жалобу начальника управления Алтайского края по государственному регулированию цен и тарифов Родт С.А. - без удовлетворения.

Председательствующий

Пирожков В.Н.

Судьи

Калинина Л.А.

Ксенофонтова О.А.