Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 ноября 2013 г. N 44-АПГ13-15 Суд отменил принятое ранее решение и принял новое решение о признании недействующей ч. 1 ст. 2 Закона Пермского края от 5 апреля 2013 г. N 189-ПК "О внесении изменений в Закон Пермского края "О статусе депутата Законодательного Собрания Пермского края"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 ноября 2013 г. N 44-АПГ13-15

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Пирожкова В.Н.,

судей Анишиной В.И. и Борисовой Л.В.,

при секретаре Паршиной М.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению первого заместителя прокурора Пермского края о признании недействующим (в части) Закона Пермского края от 5 апреля 2013 г. N 189-ПК "О внесении изменений в Закон Пермского края "О статусе депутата Законодательного Собрания Пермского края" по апелляционному представлению прокурора на решение Пермского краевого суда от 23 августа 2013 г. об отказе в удовлетворении заявления.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Борисовой Л.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., поддержавшей доводы апелляционного представления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

частью 6 ст. 1 Закона Пермского края от 5 апреля 2013 г. N 189-ПК "О внесении изменений в Закон Пермского края "О статусе депутата Законодательного Собрания Пермского края" (далее - Закон Пермского края) депутатам Законодательного Собрания Пермского края предоставлено право пользоваться на территории края залами для официальных делегаций аэропортов (аэровокзалов), железнодорожных вокзалов (станций) с последующим возмещением соответствующим организациям стоимости оказанных услуг за счёт средств, предусмотренных на содержание Законодательного Собрания.

Частью 1 ст. 2 этого же акта установлено, что закон вступает в силу через десять дней после его официального опубликования, а действие приведённого нормативного положения распространяется на правоотношения, возникшие после 6 марта 2007 г.

Закон Пермского края опубликован 15 апреля 2013 г. в "Бюллетене законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края", N 14.

Первый заместитель прокурора Пермского края обратился в суд с заявлением о признании недействующей ч. 1 ст. 2 Закона Пермского края в части слов "действие части 6 статьи 1 настоящего Закона распространяется на правоотношения, возникшие после 6 марта 2007 года".

При этом указал, что ранее действовавшей редакцией Закона Пермского края от 6 марта 2007 г. N 9-ПК "О статусе депутата Законодательного Собрания Пермского края" депутатам не было предоставлено право пользования на территории Пермского края залами для официальных делегаций аэропортов (аэровокзалов), железнодорожных вокзалов (станций) с последующим возмещением стоимости оказанных услуг за счёт средств бюджета. Предоставив такое право депутатам, региональный законодатель придал действию оспариваемой нормы обратную силу, что противоречит положениям п. 1 ст. 5 и ст. 221 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), ограничивающим действие закона о бюджете одним календарным годом. В сметах на содержание Законодательного Собрания Пермского края на 2007-2012 годы расходы на оплату услуг по использованию депутатами на территории Пермского края залов для официальных делегаций аэропортов (аэровокзалов), железнодорожных вокзалов (станций) не предусмотрены. Изменения в сметы на 2007-2012 годы на содержание Законодательного Собрания Пермского края, деятельность которого финансируется за счёт средств краевого бюджета, в 2013 году внести невозможно, так как смета составляется на один календарный год и утверждается законом о бюджете Пермского края на соответствующий год. Внесение изменений в законы о бюджете края на 2007-2012 годы в настоящее время будет противоречить указанным выше положениям бюджетного законодательства.

Представители Законодательного Собрания Пермского края и губернатора Пермского края требования не признали, сославшись на то, что с 2007 года депутаты Законодательного Собрания Пермского края при выезде в командировки пользовались услугами зала для официальных делегаций пермского аэропорта "Большое Савино". Расходы за оказанные услуги оплачивались за счёт средств краевого бюджета, предназначенных на финансирование деятельности Законодательного Собрания, по строке сметы расходов "прочие услуги". Поскольку указанные расходы производились и ранее принятия соответствующего правового регулирования, придание обратной силы рассматриваемой норме не потребует несения бюджетом каких-либо новых расходов, связанных с командировками депутатов в 2007-2012 годах, а также не потребует внесения изменений в законы о бюджете края за предыдущие годы.

Пермским краевым судом постановлено приведённое выше решение, об отмене которого и принятии нового судебного акта об удовлетворении заявления просит в апелляционном представлении прокурор, указывая на несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела, нарушение норм материального права и норм процессуального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит доводы представления обоснованными, а решение суда - подлежащим отмене по следующим основаниям.

Отказывая в удовлетворении заявления, суд исходил из вывода о том, что в оспариваемой части Закон Пермского края не противоречит федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, и в частности, нормативным установлениям ст.ст. 5 и 221 БК РФ.

Указанный вывод обоснован тем, что оспариваемая норма устанавливает пределы гарантий депутатской деятельности, не относится к нормам, регулирующим бюджетные правоотношения. Федеральный законодатель не запрещает придавать обратную силу нормам, регулирующим подобные правоотношения.

Судебная коллегия полагает, что выводы суда, изложенные в решении, не соответствуют обстоятельствам дела, судебное постановление принято с нарушением норм материального права.

Согласно подп. 1 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ) решение вопросов материально-технического и финансового обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации относится к полномочиям данных органов по предметам совместного ведения, осуществляемым этими органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации.

В п. 9 ст. 4 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ закреплено, что расходы на обеспечение деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации предусматриваются в бюджете субъекта Российской Федерации отдельно от других расходов в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

Указанные положения корреспондируют предписаниям БК РФ.

В соответствии со ст. 14 БК РФ каждый субъект Российской Федерации имеет собственный бюджет, предназначенный для исполнения расходных обязательств указанного публично-правового образования. Использование органами государственной власти субъекта Российской Федерации иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации не допускается. В бюджетах субъектов Российской Федерации в соответствии с бюджетной классификацией, закреплённой в ст. 21 БК РФ, предусматриваются в том числе средства, направляемые на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения, указанных в подп. 2 и 5 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ.

Статьёй 65 БК определено, что формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными действующим законодательством, исполнение которых должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счёт средств соответствующих бюджетов.

В ст. 12 БК отражено, что финансовый год соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря. В п. 1 ст. 5 БК РФ отмечено, что закон (решение) о бюджете вступает в силу с 1 января и действует по 31 декабря финансового года, если иное не предусмотрено названным Кодексом и (или) законом (решением) о бюджете.

Исходя из положений ст. 83 БК РФ, если принимается закон, предусматривающий увеличение расходных обязательств по существующим видам расходных обязательств или введение новых видов расходных обязательств, указанный акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств. Выделение бюджетных ассигнований на принятие новых видов расходных обязательств или увеличение бюджетных ассигнований на исполнение существующих видов расходных обязательств может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии включения соответствующих бюджетных ассигнований в закон (решение) о бюджете либо в текущем финансовом году после внесения соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов бюджета.

Таким образом, акты бюджетного законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие, если иное не предусмотрено БК РФ или федеральным законом.

Из содержания Закона Пермского края усматривается, что исполнение данного документа должно иметь финансовое обеспечение. При отсутствии необходимых бюджетных ассигнований исполнить этот закон невозможно.

Принятие Закона Пермского края ведёт к увеличению бюджетных ассигнований на исполнение существующего расходного обязательства по обеспечению деятельности Законодательного Собрания Пермского края.

Увеличение бюджетных ассигнований на содержание законодательного органа может осуществляться с начала очередного финансового года при условии включения соответствующих бюджетных ассигнований в закон (решение) о бюджете либо в текущем финансовом году после внесения соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов бюджета. Распространение действия акта на прошлое время (с 6 марта 2007 г.) противоречит императивным предписаниям бюджетного законодательства.

Судом установлено, что в оспариваемой части региональный акт не исполнялся. Не вносились соответствующие изменения в законы Пермского края "О бюджете Пермского края" и "Об утверждении отчёта об исполнении бюджета Пермского края" на 2007-2012 годы, законы имеются в материалах дела.

Также установлено, что принятие оспариваемого положения Закона Пермского края обусловлено намерением создать правовые основания для неправомерного расходования бюджетных средств Законодательным Собранием Пермского края за спорный период времени.

Суду представлен и в материалах дела имеется акт министерства финансов Пермского края от 21 декабря 2012 г. комплексной ревизии сохранности имущества и использования средств краевого бюджета, выделенных Законодательному Собранию Пермского края, за 2010, 2011 годы и 9 месяцев 2012 года. В указанном документе отражены нарушения бюджетного законодательства, в том числе допущенные в результате неправомерного расходования бюджетных средств на оплату расходов по обслуживанию в зале повышенной комфортности аэропорта "Большое Савино" депутатов Законодательного Собрания, работающих на постоянной и непостоянной основе, при отсутствии документов, подтверждающих выполнение ими депутатских обязанностей - 777 300,0 руб.

В связи с этим письмом министра финансов края от 26 марта 2013 г. председателю Законодательного Собрания Пермского края предложено разработать план мероприятий по устранению нарушений.

В качестве одного из таких мероприятий в п. 17 плана по устранению недостатков законодательным органом края названо принятие Закона Пермского края, о котором возник спор, с распространением его действия на правоотношения, возникшие с 6 марта 2007 г.

При таких обстоятельствах суд не имел оснований для вывода о соответствии оспариваемой нормы регионального акта федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу.

В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признаёт нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела и нарушение норм материального права привели к принятию судом неправильного решения по делу, что является основанием для отмены судебного постановления в апелляционном порядке (п.п. 3 и 4 ч. 1 ст. 330 ГПК РФ).

Нельзя согласиться с доводом представителей Законодательного Собрания Пермского края и губернатора Пермского края о том, что при принятии рассматриваемой нормы данными органами реализовано принадлежащее им полномочие на осуществление нормативного правового регулирования по вопросу совместного ведения. Право органов государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно осуществлять нормативное регулирование и бюджетные полномочия не является абсолютным. Реализация указанных полномочий подлежит осуществлению в системе действующего права, что не было соблюдено законодательным органом Пермского края и губернатором Пермского края при принятии Закона Пермского края.

Не имеет правового значения для разрешения данного дела и ссылка на то, что размер бюджетных средств на содержание депутатов, запланированных соответствующими сметами на 2007-2012 годы, оказался достаточным и позволил оплатить расходы при отсутствии оспариваемого регулирования. В случае экономии при исполнении сметы остатки денежных средств подлежат перечислению получателями денежных средств на единый счёт бюджета. Такие предписания содержатся в п. 4 ст. 242 БК РФ.

В силу изложенного решение суда подлежит отмене с вынесением нового решения о признании недействующим оспариваемого положения с момента принятия закона.

Руководствуясь ст. 328 ГПК РФ, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Пермского краевого суда от 23 августа 2012 г. отменить и принять новое решение об удовлетворении заявления прокурора.

Признать недействующей ч. 1 ст. 2 Закона Пермского края от 5 апреля 2013 г. N 189-ПК "О внесении изменений в Закон Пермского края "О статусе депутата Законодательного Собрания Пермского края" в части слов "действие части 6 статьи 1 настоящего Закона распространяется на правоотношения, возникшие после 6 марта 2007 года" с момента принятия закона.

Председательствующий

Пирожков В.Н.

Судьи

Анишина В.И.

Борисова Л.В.