Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 ноября 2013 г. N 49-АПГ13-28 О признании недействующими отдельных положений постановления Кабинета Министров Республики Башкортостан от 6 июня 2001 г. N 118 "О порядке формирования и выделения средств из резервного фонда Правительства Республики Башкортостан по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 ноября 2013 г. N 49-АПГ13-28

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Пирожкова В.Н.,

судей Калининой Л.A. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Паршиной М.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционному представлению прокурора Республики Башкортостан на решение Верховного суда Республики Башкортостан от 28 августа 2013 года об отказе в удовлетворении заявления прокурора Республики Башкортостан о признании недействующими отдельных положений постановления Кабинета Министров Республики Башкортостан от 6 июня 2001 года N 118 "О порядке формирования и выделения средств из резервного фонда Правительства Республики Башкортостан по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий" (с последующими изменениями).

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.A., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение суда первой инстанции законным и обоснованным и поэтому не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

прокурор Республики Башкортостан обратился в Верховный Суд Республики Башкортостан с заявлением о признании недействующими пунктов 3.2 и 3.3 Положения о порядке формирования и выделения средств из резервного фонда Правительства Республики Башкортостан по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий, утверждённого постановлением Кабинета Министров Республики Башкортостан от 6 июня 2001 года N 118 (с последующими изменениями), изложенных в следующей редакции:

"3.2. По поручению Президента Республики Башкортостан Главное управление МЧС России по Республике Башкортостан, Министерство финансов Республики Башкортостан с участием других заинтересованных республиканских органов исполнительной власти и совместно с заявителями в течение 60 дней со дня выхода указанного поручения рассматривают вопрос о выделении средств из резервного фонда и в установленном порядке вносят предложения в Правительство Республики Башкортостан.

(п. 3.2 в ред. Постановления Правительства РБ от 13 февраля 2013 года N 42).

3.3. Для рассмотрения вопроса, указанного в пункте 3.2 настоящего Положения, заявители не позднее 30 дней с даты подписания поручения Президента Республики Башкортостан представляют в Главное управление МЧС России по Республике Башкортостан документы, обосновывающие размер финансовой помощи. Перечень и правила оформления обосновывающих документов определяются совместным правовым актом, утверждаемым Главным управлением МЧС России по Республике Башкортостан и Министерством финансов Республики Башкортостан.

(п. 3.3 в ред. Постановления Правительства РБ от 13 февраля 2013 года N 42).

В обоснование заявления прокурор ссылался на противоречие данных положений пункту 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года N 1009, приказу Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 6 августа 2004 года N 372 "Об утверждении Положения о территориальном органе МЧС России", подпунктам "е", "ж" пункта 6 Положения о взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2005 года N 725, статье 81 Бюджетного кодекса Российской Федерации, с нарушением предписаний которых, по мнению прокурора, Правительством Республики Башкортостан на ГУ МЧС России по Республике Башкортостан возложена обязанность по распоряжению бюджетными средствами субъекта Российской Федерации и нормативному регулированию.

Представители Правительства Республики Башкортостан и Министерства финансов Республики Башкортостан Ступин С.П. и Истамгалина Л.3. возражали против удовлетворения заявленных требований прокурора.

Представитель Главного управления МЧС России по Республике Башкортостан Байтурин У.С., действующий на основании доверенности от 10 июня 2013 года N 183, поддержал требования прокурора Республики Башкортостан о признании недействующим пункта 3.3 Положения.

Решением Верховного Суда Республики Башкортостан от 28 августа 2013 года прокурору Республики Башкортостан отказано в удовлетворении заявления.

При вынесении решения суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое прокурором Республики Башкортостан правовое регулирование установлено Правительством Республики Башкортостан правомерно, в соответствии с Соглашением между Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и Правительством Республики Башкортостан о передаче друг другу осуществления части своих полномочий в решении вопросов защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий, организации и проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ при чрезвычайных ситуациях межмуниципального и регионального характера, организации тушения пожаров силами Государственной противопожарной службы, организации осуществления на межмуниципальном и региональном уровне мероприятий по гражданской обороне, осуществления поиска и спасания людей на водных объектах, утверждённым распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 апреля 2011 года N 696-р, что согласуется с положениями статьи 26.8 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", которыми не исключается передача исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти осуществления части своих полномочий с передачей необходимых материальных и финансовых средств. Осуществление каких-либо нормотворческих полномочий на ГУ МЧС России по Республике Башкортостан оспариваемое правовое регулирование не возлагает и не предполагает использование финансовых средств резервного фонда высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации по решению ГУ МЧС России по Республике Башкортостан.

В апелляционном представлении прокурор просит решение суда первой инстанции отменить, как постановленное с нарушением норм материального права, принять новое решение, которым удовлетворить его заявление о признании недействующими пунктов 3.2 и 3.3 Положения о порядке формирования и выделения средств из резервного фонда Правительства Республики Башкортостан по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий, утверждённого постановлением Кабинета Министров Республики Башкортостан от 6 июня 2001 года N 118 (с последующими изменениями).

Обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших для принятия нормативного правового акта, его законности возлагаются на органы государственной власти и должностных лиц, принявших нормативный правовой акт (часть 1 статьи 249 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о причинах неявки суд не известили, доказательств уважительности этих причин не представили. Учитывая, что все заинтересованные лица о времени и месте рассмотрения представления в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме, что подтверждается имеющимися в деле телеграммами, Судебная коллегия, руководствуясь статьями 167 и 327 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, полагает возможным рассмотрение настоящего дела в отсутствие представителей Правительства Республики Башкортостан.

Суд апелляционной инстанции рассматривает дело в пределах доводов, изложенных в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно апелляционных жалобы, представления, и вправе в интересах законности проверить решение суда первой инстанции в полном объёме (статья 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

Под законностью, как это следует из содержания статьи 2 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, законодатель понимает правильное рассмотрение и разрешение дела в целях защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Основаниями для отмены в апелляционном порядке являются обстоятельства, перечисленные в статье 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив доводы апелляционного представления, проверив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, не умаляя выводов суда первой инстанции о том, что осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями ликвидация их последствий находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти вправе передавать им осуществление части своих полномочий с передачей необходимых материальных и финансовых средств, вместе с тем не может согласиться с выводами суда о соответствии федеральному законодательству оспариваемых прокурором пунктов 3.2 и 3.3 Положения.

Отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также организаций независимо от их организационно-правовой формы и населения в области социальной защиты граждан и территорий от чрезвычайных ситуаций регламентированы Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".

Из его предписаний следует, что федеральный законодатель, определяя Единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и её основные задачи, принципы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (статьи 4, 4.1, 5, 6, 7), одновременно разграничил полномочия в этой сфере между уровнями государственной власти.

В частности, финансирование мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, создание резерва финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, принятие решения об осуществлении единовременных денежных выплат гражданам Российской Федерации в случаях возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая определение случаев единовременных денежных выплат, а также круга лиц, которым указанные выплаты будут произведены, отнесены к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации (пункты "е", "ж", "л" части 1 статьи 11). При этом резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера создаются органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций. Определение порядка создания и использования резервов (резервных фондов) для ликвидации чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера и порядка восполнения использованных средств этих резервов также является полномочием органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации (статья 25).

Статья 81 Бюджетного кодекса Российской Федерации также гласит, что порядок использования бюджетных ассигнований резервного фонда высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации - прерогатива этого органа государственной власти.

Обращает на себя внимание и то обстоятельство, что реализация субъектом Российской Федерации полномочий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера не является произвольной.

Как это вытекает из смысла вышеприведённых норм в их взаимосвязи со статьёй 2 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", определение порядка создания и использования резервов (резервных фондов) для ликвидации чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера и порядка восполнения использованных средств этих резервов должно осуществляться в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, что бесспорно предполагает учёт нормативных правовых актов, устанавливающих особенности правового статуса специально уполномоченного органа исполнительной власти на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а именно Положения о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждённого Указом Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 года N 868 (с последующими изменениями), а также Положения о Территориальном органе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий, стихийных бедствий, утверждённого приказом Министра Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 6 августа 2004 года N 372.

Анализ приведённых федеральных нормативных правовых актов даёт убедительную основу для вывода о том, что Главное управление МЧС России по Республике Башкортостан в систему органов исполнительной власти Республики Башкортостан не входит.

Будучи территориальным органом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и подчиняясь Министру Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации стихийных бедствий, оно взаимодействует с органами государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах полномочий, предоставленных ему федеральными органами государственной власти (пункты 1, 3, 4, 5, 9, 10), а не органами субъекта Российской Федерации.

Вопреки этому Правительство Республики Башкортостан оспариваемыми прокурором нормами, поручая Главному управлению МЧС России по Республике Башкортостан рассматривать вопросы о выделении средств из резервного фонда высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации на финансовое обеспечение мер по ликвидации чрезвычайных ситуаций (в том числе, определять перечень и правила оформления обосновывающих документов совместным правовым актом, утверждаемым Главным управлением МЧС по Республике Башкортостан и Министерством финансов Республики Башкортостан), фактически урегулировало вопрос, касающийся правового статуса государственного органа, не находящегося в ведении Правительства Республики Башкортостан.

Поскольку такое правовое регулирование свидетельствует о превышении субъектом Российской Федерации своих нормотворческих полномочий, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает доводы прокурора Республики Башкортостан о противоречии федеральному законодательству и недействующими пунктов 3.2 и 3.3 Положения о порядке формирования и выделения средств из резервного фонда Правительства Республики Башкортостан по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий, утверждённого постановлением Кабинета Министров Республики Башкортостан от 6 июня 2001 года N 118 (с последующими изменениями) обоснованными, а выводы суда первой инстанции о законности этих региональных норм, напротив, основанными на неправильном применении норм материального закона, регулирующего спорное правоотношение, в связи с чем, полагает решение подлежащим отмене с вынесением нового решения об удовлетворении в полном объёме заявленных прокурором требований.

В силу пунктов 17 и 18 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" суд при проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшими нормативный правовой акт, выясняет, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части, к полномочиям Российской Федерации или полномочиям субъекта Российской Федерации. Если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими.

В возражениях на апелляционное представление прокурора Республики Башкортостан представитель Правительства Республики Башкортостан настаивает на том, что оспариваемое прокурором регулирование обусловлено Соглашением между Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и Правительством Республики Башкортостан, утверждённым распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 апреля 2011 года N 696-р.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает эти доводы несостоятельными.

Передаваемые Правительством Республики Башкортостан МЧС России полномочия на территории Республики Башкортостан реализуются от имени МЧС России Главным управлением МЧС России по Республике Башкортостан, которое, действительно, вправе осуществлять организационное, правовое, финансовое, материально-техническое обеспечение, кадровое сопровождение передаваемых полномочий без включения данного управления в состав главных распорядителей средств бюджета Республики Башкортостан, однако, как это видно из содержания пункта 2 статьи 2 приведённого выше Соглашения, на который ссылается представитель Правительства Республики Башкортостан, в порядке, предусмотренном Соглашением, а не актами субъекта Российской Федерации; также оно вправе вносить предложения при осуществлении планирования расходов бюджета Республики Башкортостан, согласовывать предложения по объёмам бюджетных ассигнований и их обоснованиям, планируемым на исполнение полномочий, передаваемых этим Соглашением (абзац второй); вправе согласовывать распределение бюджетных ассигнований бюджета Республики Башкортостан распорядителям и получателям бюджетных средств, переданных в управление этим Соглашением; вправе участвовать в разработке совместно с исполнительными органами государственной власти Республики Башкортостан проектов нормативных правовых актов Республики Башкортостан, в том числе долгосрочных целевых программ, предусматривающих регулирование отношений, связанных с реализацией полномочий, передаваемых в соответствии с этим же Соглашением, что не требует дополнительного подтверждения этих прав нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации, тем более, иной регламентации, чем это предусмотрено данным Соглашением.

Исходя из изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Республики Башкортостан от 28 августа 2013 года отменить, вынести новое решение, которым заявление прокурора Республики Башкортостан удовлетворить.

Признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления настоящего решения в законную силу пунктов 3.2 и 3.3 Положения о порядке формирования и выделения средств из резервного фонда Правительства Республики Башкортостан по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий, утверждённого постановлением Кабинета Министров Республики Башкортостан от 6 июня 2001 года N 118 (с последующими изменениями).

Председательствующий

В.Н. Пирожков

Судьи

Л.A. Калинина

Е.В. Горчакова